◎ 朱曉紅

基于幸福導(dǎo)向的社會管理創(chuàng)新
——以東莞為例

◎ 朱曉紅

建設(shè)幸福城市目標的提出為社會管理創(chuàng)新提供了努力的方向。東莞社會管理創(chuàng)新以提升民眾幸福指數(shù)為目標，引導(dǎo)公民有序參與，構(gòu)建公共服務(wù)多元供給模式，探索城鄉(xiāng)社保一體化制度，培育社會組織，為確保公民社會權(quán)利提升民眾幸福感提供了可能的路徑，彰顯了其具有的普遍的社會價值。

幸福導(dǎo)向 社會管理創(chuàng)新 東莞

改革開放和經(jīng)濟市場化的深入導(dǎo)致中國社會結(jié)構(gòu)從“整體性的社會”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“多元化的社會”[1]，社會結(jié)構(gòu)的劇動雖然有力地推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展，但也帶來了社會經(jīng)濟成分、組織形式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，經(jīng)濟社會發(fā)展中的各類失序、失衡問題引起了越來越普遍的社會關(guān)注。在此背景下，中國政府提出了“社會管理創(chuàng)新”的目標，強調(diào)整合社會管理資源，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，實現(xiàn)對社會的有效治理，提升民眾幸福感。2011年東莞“十二五”規(guī)劃發(fā)展總體要求中，明確提出“加快轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)幸福東莞”這一核心戰(zhàn)略，實行以改善民生與保障福利為核心的社會管理體制的改革，這既是東莞政府適應(yīng)全球化背景下公共治理變革方向的必然選擇，在更普遍的意義上也提供了以社會管理創(chuàng)新建設(shè)幸福城市的實踐樣本。

一、幸福東莞目標的提出及其政策內(nèi)涵

20世紀90年代以來，中國處于空前的城市化時代，由此引發(fā)的社會風險與問題日益凸顯，中國社會呈現(xiàn)出越來越不穩(wěn)定的態(tài)勢。與此同時，民眾對各類社會政策及社會服務(wù)的需求逐漸增加，建設(shè)幸福城市，共享幸福生活不僅是民眾的強烈訴求，也是社會管理的目標。2011年東莞提出建設(shè)“幸福東莞”的目標為社會管理創(chuàng)新指明了目標與方向，具有重要的政策價值。

（一）幸福東莞目標的提出凸顯了綠色崛起的發(fā)展戰(zhàn)略與執(zhí)政理念

幸福感理念的復(fù)興是人類對自身生活進行反思的結(jié)果。2010年上海世博會后，“城市，讓生活更美好”的理念遍及世界每一個角落，衡量一個城市和諧發(fā)展的標準不僅包括能否很好地滿足人們的生存需求及自由發(fā)展空間，更重要的是城市建設(shè)與發(fā)展能否進一步體現(xiàn)市民的主體地位，能否不斷增強并確保市民的歸屬感和幸福感。從這個標準來看，幸福東莞目標的提出改變了以往將GDP等反映經(jīng)濟發(fā)展的指標作為衡量城市發(fā)展核心指標的做法，其倡導(dǎo)的綠色GDP是實現(xiàn)城市發(fā)展形態(tài)的綠色轉(zhuǎn)型，意味著從傳統(tǒng)發(fā)展模式向科學(xué)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，追求人與自然和諧共生以及經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時表明東莞未來的發(fā)展將以提升幸福指數(shù)為指針，實現(xiàn)包容性增長，[2]即倡導(dǎo)和諧增長、可持續(xù)增長，注重財富公平分配，向低收入人群傾斜，使所有人都從增長中獲益。幸福東莞的目標彰顯了阿瑪?shù)賮啞ど岢龅摹耙宰杂煽创l(fā)展的發(fā)展觀”，[3]有利于社會發(fā)展、公共服務(wù)和精神文明建設(shè)，體現(xiàn)了實現(xiàn)綠色崛起的發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)政理念。

（二）幸福東莞目標的提出為社會管理創(chuàng)新指明了方向

幸福是人類不懈追求的終極目標。2010年，美國普林斯頓大學(xué)出版社出版了哈佛大學(xué)前校長德里克·博克的新書《幸福政治學(xué)》，書中作者希望政府能把激發(fā)人們的熱情、潛能和創(chuàng)造力作為政績標準。許多國家也借鑒不丹王國的“幸福新政”，將幸福指數(shù)作為考察政府績效和國家發(fā)展的重要指標。[4]但問題的關(guān)鍵在于如何將建設(shè)幸福城市這一目標轉(zhuǎn)化為政策實踐。幸福感的提升意味著一種新的治理社會的方式，薩科奇指出，“我們就必須改變我們的生活、消費和生產(chǎn)的方式，我們必須改變決定我們的社會組織和我們的公共政策的準則”。[5]而通過社會管理創(chuàng)新推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級，增強經(jīng)濟社會發(fā)展的均衡性、協(xié)調(diào)性，有效改善公共服務(wù)的質(zhì)量，不斷創(chuàng)造社會財富和公平分配社會財富，這成為創(chuàng)造幸福城市的重要途徑。社會管理創(chuàng)新的最終目標是提升民眾的幸福指數(shù)，因此，社會管理創(chuàng)新需要密切關(guān)注改革和發(fā)展中各項重大政策對市民整體幸福感的影響、關(guān)注城市中不同利益群體幸福感的狀況，發(fā)揮幸福指數(shù)的引導(dǎo)功能與評價功能，建立以幸福為導(dǎo)向分層分類的社會政策調(diào)節(jié)機制。

（三）幸福東莞目標的提出是社會政策調(diào)整的重要依據(jù)

20世紀90代中期以來發(fā)展起來的發(fā)展型社會政策集中反映了經(jīng)濟政策和社會政策二者的整合狀態(tài)，在發(fā)展型社會政策看來，社會政策的對象是一種增進全體社會成員經(jīng)濟和社會能力的社會資源再分配機制，因此，社會政策不僅是社會發(fā)展的問題，對經(jīng)濟發(fā)展也有積極的作用。幸福指數(shù)是社會政策調(diào)整的重要依據(jù)，社會政策可以通過對客觀福利狀況的影響間接影響人們的幸福感。社會政策的模式?jīng)Q定了社會建設(shè)的模式，因此，幸福城市的建設(shè)必須首先必須實施發(fā)展型社會政策的思路，以公共需求轉(zhuǎn)型為主線推進社會體制改革進行社會管理創(chuàng)新，通過建立與經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的、積極的社會政策體系，促進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、文化繁榮與環(huán)境保護，引導(dǎo)社會建設(shè)方式或體制的改變，保障公民社會權(quán)利，形成實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制。

二、基于幸福導(dǎo)向的東莞社會管理創(chuàng)新的實踐探索

2009年1月，國務(wù)院通過《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020)》，把“推進社會管理體制改革”列入了“再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢”部分中，賦予了廣東探索建立一套適應(yīng)新時期新要求社會管理體制機制的動力。在此背景下，東莞以建設(shè)幸福東莞為政策導(dǎo)向破解社會管理難題，深入推進社會管理創(chuàng)新，為探索新形勢下社會管理創(chuàng)新工作積累了寶貴經(jīng)驗。

（一）創(chuàng)新社會有序參與機制共創(chuàng)幸福生活

引導(dǎo)公民有序參與到公共生活的管理，擴大公民參與的渠道，不僅是政府的責任，也是建設(shè)幸福城市的必由之路。東莞通過引導(dǎo)社會有序參與，不斷創(chuàng)新政府社會管理和公共服務(wù)，實現(xiàn)政府善政和社會良治。一是推進政府決策中的公民參與。約翰·克萊頓·托馬斯在《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》指出，“社會的變遷、治理模式的變革及其帶來的其他規(guī)范性價值的轉(zhuǎn)變，意味著公共管理者以及政府組織以外的領(lǐng)導(dǎo)者都必須面對一個不斷強化的、必須履行的責任，那就是，在所有類型的公共決策過程中，必須讓公民參與進來?！盵6]公民參與政府重大決策的過程不僅能夠促進政策的實施，也有助于形成政府與公眾的良好合作的局面。2009年10月，東莞市政府下發(fā)了《東莞市重大行政決策程序規(guī)定》（征求意見稿）的公告，《規(guī)定》除了要求政府重大行政決策要通過本地主要報紙、廣播電視等公布外，還提出決策擬制單位可以委托媒體進行民意調(diào)查或組織討論，引導(dǎo)社會公眾共同參與重大行政決策，提高政府公共決策的科學(xué)化和民主化。東莞早在2006年開始探索實施《東莞市財政支出績效評價試行方案》，2011年出臺《東莞市政府購買社會工作服務(wù)考核評估實施辦法（試行）》的規(guī)定，修訂印發(fā)《東莞市鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)班子落實科學(xué)發(fā)展觀工作實績年度分類考核方案》和《東莞市村(社區(qū))兩委會年度工作量化評比方法》，建立了以政府主導(dǎo)、以有限的量化指標為主要評判機制，將民主測評與民意測驗納入考核體系中的多主體、多層次、全方位的考核機制。

（二）創(chuàng)新公共服務(wù)多元供給機制提升幸福指數(shù)

由新公共管理運動引發(fā)的政府治理方式的重要變革之一，是政府的公共政策和公共行政將越來越依靠合同推進。隨著公共服務(wù)市場化改革的深入推進，通過合同方式將原屬政府直接提供的公共服務(wù)外包給私人部門或非政府組織正成為我國地方政府公共服務(wù)提供的一種新機制。東莞改變了過去由政府包辦的模式，按照政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與公共服務(wù)市場化發(fā)展趨勢的要求，探索公共服務(wù)多元供給模式。2011年2月，東莞出臺了《東莞市政府購買社會工作服務(wù)實施辦法(試行)》和《〈東莞市政府購買社會工作服務(wù)考核評估實施辦法(試行)〉》，實行政府購買社工服務(wù)，同時，政府委托第三方評估機構(gòu)具體實施評估，檢驗購買社會工作服務(wù)成果。合同制供給作為發(fā)達國家和地區(qū)公共服務(wù)改革的經(jīng)驗，雖然已經(jīng)成為近年我國地方政府面對居民日益增長的公共服務(wù)需求與政府資源配置能力相對不足的矛盾時的改革策略，但合同制供給在實踐中會存在由于市場有限的競爭而導(dǎo)致的逆向選擇與道德風險等問題，產(chǎn)生機會主義行為。因此，需要政府從治理模式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略高度推進合同制供給制度的完善，同時需要關(guān)注公民作為權(quán)利主體在制度設(shè)計中的作用。

（三）探索城鄉(xiāng)社保一體化制度增進民眾福祉

當前社會管理創(chuàng)新的重點和關(guān)鍵是探索適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會管理機制，其中，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會保障結(jié)構(gòu)是社會管理創(chuàng)新面臨的重大挑戰(zhàn)。東莞采取“循序漸進、小步快走”的方式在國內(nèi)率先全面實現(xiàn)了農(nóng)村居民與城市居民三大保障(養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障) 城鄉(xiāng)一體化。[7]首先是最低生活保障一體化。東莞把改善民生的各項低保政策納入公共財政保障范圍，2011年根據(jù)居民收入增長速度、經(jīng)濟增長速度、財政增長速度、物價上漲等影響因素，建立東莞市最低生活保障標準自然增長機制。目前東莞低保制度已經(jīng)發(fā)展到以低保制度為核心，并包含醫(yī)療、住房、就業(yè)、子女教育等的綜合性救助體系。其次是推進城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險一體化。東莞自2000年打破職工戶籍界限，將非本市戶籍職工納入醫(yī)保體系；2004年打破農(nóng)村居民城鄉(xiāng)界限，建立統(tǒng)一的農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險制度；再到2008年，打破了就業(yè)與非就業(yè)界限，實現(xiàn)醫(yī)保體系的城鄉(xiāng)一體化運行；并于同年4月，正式合并職工基本醫(yī)療與農(nóng)村居民基本醫(yī)療兩個制度，建立社會基本醫(yī)療保險制度。第三是推進城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化制度。東莞市從2010年1月1日起，在全市范圍內(nèi)實行農(nóng)保、職保統(tǒng)籌發(fā)展，全面建立城鄉(xiāng)一體社會養(yǎng)老保險制度。為推進城鄉(xiāng)一體社會養(yǎng)老保險制度的實施，2010年市財政投入9.1億元，推動農(nóng)村居民與職工養(yǎng)老保險全面統(tǒng)籌，實現(xiàn)了更公平、更均等的社會養(yǎng)老保險保障，有力推進了東莞市基本公共服務(wù)均等化進程。

（四）培育社會組織增強幸福城市載體功能

深化社會領(lǐng)域改革，推進社會管理創(chuàng)新，促進公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型已成為改革的主要任務(wù)，其實質(zhì)是通過實現(xiàn)國家權(quán)力和社會權(quán)利、公共部門與私人部門的共生合作，促進社會公共利益的最大化。而社會組織的發(fā)展不僅是社會公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型順利實現(xiàn)的關(guān)鍵因素，也是有效增加社會溝通，合理進行利益和訴求整合的重要因素。東莞的社會組織活躍在科技教育、文化衛(wèi)生、社會福利、行業(yè)管理等多個領(lǐng)域，已經(jīng)成為東莞社會管理重要組成部分，推動?xùn)|莞從全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)變。東莞在創(chuàng)新培育社會組織方面進行了積極的探索。2010年6月東莞市出臺《關(guān)于進一步發(fā)展和規(guī)范社會組織的意見》，進一步發(fā)展和規(guī)范社會組織，同時，籌建社會組織服務(wù)中心，打造社會組織孵化基地，今后3年至5年，將重點培育和扶持行業(yè)協(xié)會商會、公益慈善類社會組織、民辦非企業(yè)單位、社區(qū)社會組織和職業(yè)類社會團體等5類社會組織。此外，實行面向社區(qū)社會組織和公益慈善類社會組織實行登記和備案雙軌制，為公共服務(wù)類社會組織逐步壯大提供了良好的起點。

三、東莞以幸福為導(dǎo)向推進社會管理創(chuàng)新的普遍價值

建設(shè)幸福城市不僅表明了政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)向，也表明了政府對民眾生活應(yīng)當承擔的責任，“讓人民生活得更加幸福，更有尊嚴”成為政府義不容辭的責任，而社會管理創(chuàng)新則是通往幸福城市的重要路徑。對于處于轉(zhuǎn)型期的東莞來說，東莞社會管理創(chuàng)新的實踐還有很長的探索過程，但這一實踐至少在以下三個方面彰顯出了其推進社會管理創(chuàng)新建設(shè)幸福城市所具有的普遍的社會價值。

（一）社會管理創(chuàng)新的核心價值在于確保公民社會權(quán)利

作為經(jīng)濟基礎(chǔ)的市場制度轉(zhuǎn)變必然帶來社會轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟體制改革和對外開放帶來資源分散化、利益多元化、需求多樣化是市場化改革以后不斷呈現(xiàn)的社會分化結(jié)果。合理的分化會使社會充滿積極向上的活力，對推動社會發(fā)展具有正面的功能，是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。而真正造成社會沖突和社會不穩(wěn)定的，不是社會分化，而是社會不平等（social inequality）。[8]對現(xiàn)代政府而言，政府實施有效社會管理的一個主要目標就是逐步建立惠及全民的公共服務(wù)體系，減少社會不平等。東莞社會管理創(chuàng)新的實踐表明，社會管理需要著眼于源頭治理，建立起同社會主義市場經(jīng)濟制度相適應(yīng)的公共服務(wù)和福利體制。近年來，東莞建構(gòu)和實施了以權(quán)利為導(dǎo)向的社會政策體系，制定了有利于促進就業(yè)的財政政策，建立能夠提供基本的經(jīng)濟福利和收入保障又能提供各類“個人導(dǎo)向”的具體服務(wù)的完善的社會保護體系，加快“碎片化”的社會保障制度的整合，推行的積分制入戶政策促使社會政策和公共服務(wù)的服務(wù)面從戶籍身份向常住人口拓展，體現(xiàn)了對公民權(quán)利的尊重。

（二）社會管理創(chuàng)新需要多元主體合作治理

國內(nèi)最早提出善治理論的俞可平認為，善治就是使公共利益最大化的社會管理的過程，善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，[9]善治視角下的社會管理具有協(xié)同與互動的特征，政府組織、社會組織以及私營部門能夠在不同程度上分擔管理公共事務(wù)、提供公共物品的職責。積極的社會管理只有通過政府與社會的合作和共治才能實現(xiàn)，[10]東莞社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于在一定程度上把包括政府組織、企業(yè)、社會組織在內(nèi)的多種組織的資源進行有效配置，積極探索政府、非政府組織與公眾等多元主體相互合作的新型社會治理模式。東莞推進社會管理創(chuàng)新建設(shè)幸福城市的實踐表明，社會管理創(chuàng)新的重要途徑是發(fā)揮民眾參與在社會管理和公共服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，培育與發(fā)展社會組織的參與機制，同時加強企業(yè)在社會管理創(chuàng)新中的作用，這不僅明確了政府組織、企業(yè)組織、社會組織在社會管理和公共服務(wù)體系中的地位，而且擴大了社區(qū)公共事務(wù)的供給主體范圍，提高了公共物品的供給效率，有利于建立新型的社區(qū)建設(shè)管理格局，促進社會不同群體協(xié)調(diào)和對話，實現(xiàn)從社會管理從一元管理到政府與社會組織、私人部門等多元治理的轉(zhuǎn)變。

（三）社會管理創(chuàng)新需要推進政治體制改革

如何在國家和社會之間尋找到恰當?shù)钠胶夤芾砟Ｊ剑瑯?gòu)建政府和社會關(guān)系的新內(nèi)涵是中國社會管理體制改革的探索方向。由于中國特殊的改革路徑，政府治理的改革未來將越來越體現(xiàn)為社會治理體制改革，即政府培育公民社會力量，向社會轉(zhuǎn)移職能和讓渡空間，引導(dǎo)社會治理創(chuàng)新。作為一種區(qū)域性的探索試驗，東莞社會管理創(chuàng)新的實踐是基于本地經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)特殊情況的一種地方性的自發(fā)探索，是基于經(jīng)濟社會雙轉(zhuǎn)型的迫切需求，也是一種改善政府與民眾的關(guān)系，實現(xiàn)善治的探索。與此同時，這種社會管理的地方性實踐是由當?shù)卣c企業(yè)、社會組織、民眾共同推動進行的，順應(yīng)了市場秩序擴展對社會管理體制變革的內(nèi)在要求。它所要解決的恰恰是阻礙市場秩序擴展的障礙，形成建立在有限的政府、有邊界的市場與自組織的社會三者之間相互制衡和良性互動基礎(chǔ)之上的多元社會治理。當然，我們同時必須清楚地認識到，社會管理是我國政治體制改革的一部分，預(yù)示著政府從大政府變?yōu)樾≌?、從?quán)力政府向責任政府的轉(zhuǎn)變。如果政治體制改革不進行實質(zhì)性的改革，要實現(xiàn)以幸福指數(shù)為導(dǎo)向的社會管理創(chuàng)新將面臨艱巨任務(wù)。因此，政府自身的改革對推進社會管理創(chuàng)新至關(guān)重要。

總之，隨著20世紀席卷全球的公共管理改革運動的推進，中國公共管理也發(fā)生了從政府管理到公共治理的轉(zhuǎn)型，政府在社會管理中扮演著越來越重要的服務(wù)者、推動者、政策制定者與管理者的角色，政府與社會、公共部門與私人部門形成了互動協(xié)力的關(guān)系，實現(xiàn)了對社會的有效治理。幸福城市目標的提出表明了政府以民為本的施政導(dǎo)向，建設(shè)幸福城市，政府承擔著義不容辭的責任，東莞推進社會管理創(chuàng)新建設(shè)幸福城市的實踐表明社會管理創(chuàng)新不僅需要基層的經(jīng)驗創(chuàng)造，更需要頂層的制度設(shè)計，推進政府治理轉(zhuǎn)型和社區(qū)自治的有機銜接，建立一個以民眾幸福為導(dǎo)向的現(xiàn)代社會治理模式，推進社會公正，增進公眾福祉。

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Happiness-oriented Social Management Innovation: A Case Study of Dongguan

Zhu Xiaohong

The goal of building a happiness-oriented city provides social management innovation with a new direction. Valuable explorations have been carried out on the social management innovation in order to build a happiness-oriented Dongguan, including encouraging civic involvement, offering multiple choices for the provision of public services, trying out ruralurban integration in terms of the social security system, and supporting social organizations. These alternatives are able to ensure civil rights and promote the happiness feelings of the citizens, thus revealing its universal social values.

happiness-oriented; social management innovation; Dongguan

D035.5

朱曉紅,東莞理工學(xué)院政法學(xué)院副教授,管理學(xué)博士，研究方向為公共服務(wù)與地方治理。

（責任編輯：盧小文）