李俊杰 郭傳章

（沈陽(yáng)市蒲河新城財(cái)政局，遼寧110164）

全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀要求堅(jiān)持以人為本、民生為天、立黨為公、執(zhí)政為民的理念，提高人民群眾的幸福感和滿意度。因此，各級(jí)黨委和政府都把民生工程做為頭等大事不斷推進(jìn)。與此同時(shí)，加強(qiáng)民生工程管理，提高民生性公共財(cái)政的供給能力和供給效應(yīng)也成為各級(jí)財(cái)政工作的熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、民生工程的涵義

民生工程就是與民生問(wèn)題密切相關(guān)的政策、措施的實(shí)施過(guò)程，是政府堅(jiān)持以人為本，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)保障公民的基本權(quán)利，提高生活水平，關(guān)注弱勢(shì)群體所采取的一系列政策措施的實(shí)施過(guò)程。也就是說(shuō)民生工程是一個(gè)系統(tǒng)的、完整的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，包含了圍繞民生問(wèn)題所開展的管理體制、管理機(jī)制、管理方式方法、管理項(xiàng)目、管理過(guò)程等所有活動(dòng)，不能把民生工程狹義地理解為民生工程項(xiàng)目建設(shè)。

在黨的十六屆五中全會(huì)上，明確提出要堅(jiān)定不移地以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，以人為本，重點(diǎn)改善民生，確保人民過(guò)上一種體面的、有尊嚴(yán)的、健康的生活。民生工程的正式提出是黨的十七大，此次會(huì)議提出要加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，實(shí)施民生工程，提高人民群眾的生活水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，并且確定了民生工程的目標(biāo)是“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”。

民生工程是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及的外延比較寬泛。但因教育是民生之基、就業(yè)是民生之本、收入分配是民生之源、社會(huì)保障是民生之盾，所以民生工程從總體上包含勞動(dòng)就業(yè)、教育、社會(huì)保障、收入分配、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會(huì)救助、社會(huì)安全與信訪八大領(lǐng)域。

二、民生工程的基本特征與總體要求

（一）民生工程的基本特征

1.民生工程把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)力同人民群眾的利益緊密結(jié)合起來(lái)，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的根本目的，而且也是民心所向。同時(shí)，人民群眾的需求為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力發(fā)展提供了不竭源泉和市場(chǎng)空間。

2.民生工程主要向民眾提供社會(huì)公共產(chǎn)品，不僅內(nèi)容繁多、涉及面廣、投資額大，而且需要持續(xù)不斷投入。社會(huì)公共產(chǎn)品因其產(chǎn)權(quán)為公共所有，決定了其必然是非盈利性和公益性，社會(huì)公共產(chǎn)品很難依靠吸引私人資本投資滿足社會(huì)民眾的需求，實(shí)施民生工程是政府的必然選擇和首要職責(zé)。一方面受邊際效用遞減規(guī)律的制約，同樣的社會(huì)公共產(chǎn)品為社會(huì)民眾帶來(lái)的享受程度和幸福感是不同的。另一方面，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，隨著人們生活水平和生活質(zhì)量的不斷提高，人們對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品的需求層次和質(zhì)量也不斷提升，這就決定了民生工程不僅需要反復(fù)地、持續(xù)不斷地投入，而且投資額會(huì)越來(lái)越多，成為政府主要的財(cái)政支出導(dǎo)向。

3.民生工程既是民心工程、惠民工程，也是系統(tǒng)工程，應(yīng)有長(zhǎng)期的規(guī)劃和戰(zhàn)略。民生工程要面對(duì)廣大民眾的基本需求，而民眾的基本需求又由于其生活環(huán)境、工作環(huán)境、民族嗜好、生活習(xí)慣、文化素養(yǎng)等而產(chǎn)生差異性、個(gè)性化。同時(shí)，民眾的需求也是沿著生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我成就需求的路線不斷升級(jí)和更新的，所以民生工程沒(méi)有終點(diǎn)、沒(méi)有最好，只有更好。政府作為民生工程的主導(dǎo)者既不能期望搞一兩項(xiàng)工程就滿足民眾的需求，也不能期望在指定的時(shí)間點(diǎn)就完全滿足民眾的需求，只能是相對(duì)滿足，只能從長(zhǎng)計(jì)議，作為長(zhǎng)期的戰(zhàn)略不斷推進(jìn)。

4.民生工程與保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、維穩(wěn)定高度相關(guān)，不僅直接關(guān)系到廣大民眾的切身利益，更關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定大局。民生工程投入的資金最終流向生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域，從生產(chǎn)領(lǐng)域而言，由于其供給產(chǎn)品的消費(fèi)具有反復(fù)性、經(jīng)常性，市場(chǎng)空間較寬和穩(wěn)定，因此，民生工程所帶動(dòng)的生產(chǎn)領(lǐng)域投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度較高，所引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為合理調(diào)整；從消費(fèi)領(lǐng)域而言，由于其資金主要流向弱勢(shì)群體和直接消費(fèi)者，因邊際消費(fèi)傾向較高，所帶動(dòng)的消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效用較大。

5.民生工程不僅是社會(huì)工程，也是陽(yáng)光工程，在堅(jiān)持向困難群眾傾斜、向農(nóng)村傾斜、向基層傾斜、向公共事業(yè)傾斜的前提下，要接受社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督。民生工程投入的資金從表面上看是政府財(cái)政投資，但從根本上都是納稅人的錢，這就是稅收取之于民用之于民的最終體現(xiàn)，所以民生工程必須始終圍繞著民眾最急切的需要而展開。

（二）民生工程的總體要求

1.民生工程要廣集民智。民生工程盡管投入了大量的人力、物力和財(cái)力，但也只能是相對(duì)滿足廣大民眾的需求。在資源有限的前提下，到底實(shí)施哪些民生工程、如何實(shí)施、何時(shí)實(shí)施，民生工程搞到什么程度和層次等，要廣泛聽取民眾的意見和建議，要充分體現(xiàn)民眾的意愿和訴求，要最大限度地贏得民眾的支持和理解，要把民眾亟需解決的問(wèn)題放在第一位，把民生工程資金用到刀刃上。

2.民生工程要反映民意。民生工程要從維護(hù)民眾的切身利益出發(fā)，及時(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，為此，各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部，要強(qiáng)化民生工程的責(zé)任意識(shí)，提高對(duì)民生工程的政治敏感度，要常懷為民之心，要堅(jiān)持群眾利益無(wú)小事的原則，對(duì)群眾亟需、條件成熟的工程要及早做、做到位，對(duì)群眾亟需、條件不成熟的工程要積極爭(zhēng)取、創(chuàng)造條件盡快落實(shí)，對(duì)群眾不急需、借民生工程搞名堂的項(xiàng)目要及時(shí)糾正、絕不為之。

3.民生工程要結(jié)合民情。由于民眾的需求能力和需求層次與其生存、生活、生產(chǎn)的社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、自然環(huán)境等直接相關(guān)，因此，實(shí)施民生工程不能搞一刀切，也不能搞一步到位，必須在對(duì)不同時(shí)期、不同區(qū)域民眾需求進(jìn)行系統(tǒng)分析和理性判斷的基礎(chǔ)上，合理謀劃民生工程，并使民生工程的規(guī)劃始終貼近民情。

4.民生工程要解決民憂。民生工程要著力解決人民群眾的燃眉之急，但求雪中送炭，不求錦上添花，要切忌華而不實(shí)，要通過(guò)實(shí)施民生工程實(shí)實(shí)在在地讓老百姓得實(shí)惠，讓子孫后代受益。

5.民生工程要由民眾決策。民生工程要提高其有效性和針對(duì)性，不僅要廣泛地深入群眾和深入基層，而且要?jiǎng)?chuàng)新決策機(jī)制，不能搞一言堂、命令式、自上而下的決策，必須采取自下而上的民主參與式?jīng)Q策。

三、民生工程的實(shí)施推進(jìn)

（一）實(shí)施民生工程的重要性

1.實(shí)施民生工程緊緊抓住了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。民生工程從一定意義上也可以說(shuō)是經(jīng)濟(jì)工程，因?yàn)槊裆こ掏度雽?duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用最明顯，邊際效用最大，民眾需求的經(jīng)常性、反復(fù)性，決定了民生工程對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)性，同時(shí)民生工程的實(shí)施也會(huì)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。

2.實(shí)施民生工程是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。民生工程從另一層意義上說(shuō)它又是政治工程，它直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定大局。科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建人與自然、人與社會(huì)、人與環(huán)境、人與生態(tài)、人與資源、人與文化等和諧發(fā)展的社會(huì)。

3.實(shí)施民生工程是提升社會(huì)文明水平，構(gòu)建新型社會(huì)核心價(jià)值體系的重要途徑。民生工程不僅滿足了民眾的物質(zhì)需求，而且也滿足了民眾的精神文化需求，改變了民眾的生活和生產(chǎn)方式，提升了民眾的文化素養(yǎng)和社會(huì)道德品位，改變了民眾的社會(huì)理念，化解了諸多社會(huì)矛盾紛爭(zhēng)。

4.實(shí)施民生工程是踐行黨的宗旨，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。中國(guó)共產(chǎn)黨始終不渝地堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的理念，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，通過(guò)民生工程不斷的改善民生、為民排憂、造福于民，讓廣大人民群眾共享社會(huì)改革發(fā)展的成果，不斷提高人民群眾的幸福感和滿意度。

5.實(shí)施民生工程是社會(huì)進(jìn)步的必然要求，是社會(huì)發(fā)展的必然階段。從社會(huì)學(xué)的范疇來(lái)看，人民群眾對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品的需求和對(duì)衣、食、住、行、學(xué)、醫(yī)、保、安等基本保障要求，反映了人民群眾對(duì)社會(huì)發(fā)展的美好愿景和期盼，也代表了人民群眾追求社會(huì)進(jìn)步和人類文明的信心和信念，這是社會(huì)發(fā)展和人類文明的動(dòng)力源泉。所以，不管社會(huì)形態(tài)如何，不管采取何種社會(huì)發(fā)展模式，不管何種黨團(tuán)執(zhí)政，都會(huì)關(guān)注民生工程，這是人類社會(huì)發(fā)展不可違背的普遍規(guī)律。

（二）加快推進(jìn)民生工程的措施保障

1.制定可行的具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的民生工程工作方案，明確民生工程的工作目標(biāo)、工作原則、工作流程，強(qiáng)化民生工程的工作職責(zé)，確定推進(jìn)民生工程的保障措施。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃民生工程，務(wù)求民生工程實(shí)效，利用規(guī)劃合理配置資源，對(duì)民生工程的布點(diǎn)、布局、層次、架構(gòu)、進(jìn)程進(jìn)行科學(xué)安排，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)調(diào)整、模式轉(zhuǎn)變等合理兼顧，形成系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略和有效的實(shí)施策略。

3.轉(zhuǎn)變政府職能和執(zhí)政理念，強(qiáng)化推進(jìn)民生工程的責(zé)任意識(shí)，實(shí)施民生工程是政府履行公共服務(wù)職能的集中體現(xiàn)，是政府職能與民生需求在公共服務(wù)領(lǐng)域的對(duì)接平臺(tái)，各級(jí)黨委、政府都應(yīng)高度重視民生工程，充分發(fā)揮在民生工程中的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和調(diào)度，落實(shí)民生工程的目標(biāo)責(zé)任制。

4.建立健全民生工程的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，民生工程本身是個(gè)系統(tǒng)工程，不光是對(duì)人民群眾直接利益影響面寬、影響力大，而且往往需要政府各個(gè)部門通力協(xié)作才能完成。因此，每個(gè)地區(qū)都應(yīng)成立民生工程工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)民生工程進(jìn)行總體部署和落實(shí)，每個(gè)部門都應(yīng)設(shè)立民生工程聯(lián)絡(luò)員，并負(fù)責(zé)傳達(dá)落實(shí)民生工程領(lǐng)導(dǎo)小組的工作任務(wù)安排及與此相關(guān)的宣傳、督察、考核和情況匯報(bào)工作，使民生工程在部門聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)調(diào)中取得實(shí)效。

5.民生工程的實(shí)施應(yīng)在廣開財(cái)源的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“量入為出、盡力而為”的原則。民生工程沒(méi)有終點(diǎn)、沒(méi)有最好，因此，需要廣開財(cái)路，大力爭(zhēng)取上級(jí)政府或組織的政策資金和援助資金，量力而行、量入為出，保障民生工程持續(xù)不斷的大量資金投入。

6.建立健全實(shí)施民生工程的各項(xiàng)工作制度，用制度去約束各部門、各項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范有序運(yùn)作?？偨Y(jié)全國(guó)各地的經(jīng)驗(yàn)，在推進(jìn)民生工程工作中，至少應(yīng)建立民生工程實(shí)施情況考核辦法、民生工程目標(biāo)責(zé)任制度、民生工程責(zé)任追究制度、民生工程月通報(bào)督辦制度、民生工程監(jiān)督檢查制度、民生工程聯(lián)系分項(xiàng)分片包干制度、民生工程聯(lián)絡(luò)員制度、民生工程例會(huì)制度、民生工程情況報(bào)送制度、民生工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)度會(huì)議制度、民生工程資金管理辦法等相應(yīng)制度辦法。

7.加大民生工程督促檢查力度，建立民生工程的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制和差錯(cuò)糾正機(jī)制，通過(guò)一月一調(diào)度、一季一督查、一年一考核，將定期全面檢查和日常監(jiān)督檢查相結(jié)合，保證民生工作有專人抓、有專人落實(shí)，督促負(fù)責(zé)民生工程的各級(jí)政府和部門深入到民生工作的實(shí)際中去，深入民生工程的現(xiàn)場(chǎng)，掌握民生工程的第一手資料和實(shí)際情況。

四、民生工程的績(jī)效管理控制

（一）民生工程的績(jī)效管理內(nèi)容

1.組織機(jī)構(gòu)考核。主要內(nèi)容包括是否成立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，是否配備民生工程聯(lián)絡(luò)員，是否有專人負(fù)責(zé)落實(shí)日常民生工作，是否實(shí)行分項(xiàng)分片包干等。

2.實(shí)施方案和規(guī)劃考核。主要內(nèi)容包括是否有民生工程實(shí)施方案，是否及時(shí)分解落實(shí)民生工程的目標(biāo)任務(wù)，是否有民生工程的保障措施和應(yīng)急預(yù)案，是否有民生工程的長(zhǎng)期規(guī)劃和詳細(xì)的階段性工作計(jì)劃等。

3.信息反饋和報(bào)送考核。主要內(nèi)容包括是否按時(shí)報(bào)送民生工程的各種報(bào)表，反饋民生工程的相關(guān)信息是否內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，反映的民生工程進(jìn)度、問(wèn)題、建議、打算等簡(jiǎn)報(bào)是否簡(jiǎn)明扼要、突出重點(diǎn)，是否有效開展了民生工程的宣傳等。

4.檔案管理考核。主要內(nèi)容包括民生工程的相關(guān)資料是否及時(shí)整理歸檔，是否有專人負(fù)責(zé)管理檔案，民生工程的有關(guān)標(biāo)書、合同、圖紙、決算、結(jié)算等相關(guān)要件是否齊全完整等。

5.資金成本考核。主要內(nèi)容包括民生工程資金是否納入預(yù)算專款專用，是否實(shí)施結(jié)果超過(guò)預(yù)算資金額度，民生工程資金結(jié)算是否嚴(yán)格履行資金審批程序，資金補(bǔ)貼類項(xiàng)目是否公示張榜、打卡發(fā)放、及時(shí)發(fā)放等。

6.流程考核。主要內(nèi)容包括民生工程項(xiàng)目是否走了民主征求意見程序，是否有相關(guān)政府、人大或上級(jí)主管部門的批示意見，工程類項(xiàng)目是否有立項(xiàng)、預(yù)算、招投標(biāo)、合同、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收、完工決算等重要環(huán)節(jié)控制等。

7.制度考核。主要內(nèi)容包括民生工程的相關(guān)制度辦法是否完整，是否有落實(shí)相關(guān)制度辦法的文件或會(huì)議記錄，相關(guān)制度辦法是否進(jìn)行了必要的宣傳普及，是否把制度辦法落實(shí)到具體的民生工程實(shí)踐中等。

8.監(jiān)督檢查考核。主要內(nèi)容包括是否制定民生工程項(xiàng)目監(jiān)督檢查制度或辦法，是否將定期監(jiān)督檢查與日常監(jiān)督檢查相結(jié)合，是否有監(jiān)督檢查的記錄或會(huì)議紀(jì)要，是否制定出監(jiān)督檢查的整改措施等。

9.質(zhì)量考核。主要內(nèi)容包括民生工程是否達(dá)到了設(shè)計(jì)質(zhì)量要求，質(zhì)量、安監(jiān)、環(huán)保、消防等部門是否出具了質(zhì)量驗(yàn)收認(rèn)證報(bào)告，是否按預(yù)定期限交付使用，工程結(jié)束后三年內(nèi)的維修改造成本所占比例是否偏高等。

10.社會(huì)效果考核。主要內(nèi)容包括民生工程是否進(jìn)行了廣泛的社會(huì)宣傳、做到家喻戶曉，老百姓對(duì)民生工程是否滿意，民生工程帶動(dòng)就業(yè)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定作用是否明顯等。

（二）民生工程的績(jī)效控制方法

1.里程碑法。里程碑是在民生工程項(xiàng)目開始時(shí)建立的主要決策點(diǎn)，在每一個(gè)里程碑處，民事工程項(xiàng)目得到再評(píng)估，并且做出繼續(xù)或中斷投資的決策。由于民生工程資金投入量大，社會(huì)影響范圍廣，與老百姓的切身利益又直接相關(guān)，必須建立分階段跟蹤評(píng)估機(jī)制，以避免特大損失和強(qiáng)烈的社會(huì)動(dòng)蕩發(fā)生。

2.平衡計(jì)分卡法。平衡計(jì)分卡也稱為驅(qū)動(dòng)績(jī)效量度，是美國(guó)哈佛大學(xué)教授RobertKaplan與諾朗頓研究院執(zhí)行長(zhǎng)DavidNoyton提出的對(duì)未來(lái)組織績(jī)效衡量的方法。在民生工程中，要借助平衡計(jì)分卡的原理，將民生工程績(jī)效管理的10項(xiàng)內(nèi)容指標(biāo)詳細(xì)分解并賦予合理的分值，然后將民生工程每項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)的目標(biāo)值與實(shí)際得分值以圖、卡、表的形式隨時(shí)展現(xiàn)出來(lái)，以此督促民生工程取得理想績(jī)效。

3.投入產(chǎn)出對(duì)比法。投入產(chǎn)出對(duì)比法也稱為成本收益比較法，就是將民生工程投入的成本與其產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)收益和間接經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行比較。民生工程雖然是向民眾提供社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品，不以追求營(yíng)利為目的，但作為政府對(duì)民生工程的宏觀調(diào)控管理手段，可以運(yùn)用投入產(chǎn)出對(duì)比法。民生工程的產(chǎn)出測(cè)算可從兩個(gè)側(cè)面考慮，一是區(qū)域企業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、擴(kuò)大投資、增加就業(yè)等新增的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，二是相對(duì)節(jié)約的政府產(chǎn)業(yè)扶持、社會(huì)治安穩(wěn)定支出、維修改造支出、社會(huì)救濟(jì)援助支出等間接經(jīng)濟(jì)利益。

4.質(zhì)量損失評(píng)估法。質(zhì)量成本是為保證產(chǎn)品符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的成本，它包括預(yù)防成本、評(píng)估成本、產(chǎn)品故障成本和信譽(yù)損失成本。民生工程必須按照全面質(zhì)量管理的要求，通過(guò)聽取匯報(bào)、查看資料、現(xiàn)場(chǎng)考察等方式，對(duì)項(xiàng)目落實(shí)到位率、進(jìn)度完成率、交付使用率、群眾滿意率、技術(shù)指標(biāo)達(dá)標(biāo)率等質(zhì)量進(jìn)行考核，防止由于質(zhì)量損失而損壞政府的形象，引發(fā)集體上訪和群眾投訴。

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〔7〕 高曉華.對(duì)民生問(wèn)題的認(rèn)識(shí)[J].成功教育，2008（1）.