李 群

(湖南省寧道高速公路建設(shè)開發(fā)有限公司，湖南寧遠(yuǎn) 412560)

1 湖南省高速公路造價控制現(xiàn)狀

湖南省高速公路建設(shè)起步于上世紀(jì)90年代中期，平均每1km造價約2000萬元，自2008年始湖南省高速公路建設(shè)進入跨越式發(fā)展階段，平均每1km造價接近8000萬元，2010年審批的部分項目平均每1km造價已突破10000萬元，造價普遍高于施工難度接近的鄰近省份。造價持續(xù)攀升已引起省政府及交通主管部門的高度重視，2011年始湖南省交通運輸廳、湖南省高速公路管理局相繼采取了包括改進招投標(biāo)辦法、規(guī)范造價管理、設(shè)計“回頭看”、嚴(yán)格設(shè)計變更程序等多種有效措施，在宏觀上對造價控制進行了有效嘗試。

2 造價控制的主要問題及原因

由于歷史原因，湖南省高速公路建設(shè)造價管理還存在制度不完善、監(jiān)管不到位等問題，致使不少項目需要調(diào)概，個別項目概算結(jié)余又較多。這里面有客觀因素，也有主觀因素，有合理必須增加的部分，也有不合理的增高部分。客觀因素除了估算、概預(yù)算不準(zhǔn)確、國家政策變化及物價上漲外，還有建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)要略高于施工難度接近的鄰近省份，主觀因素主要有概預(yù)算動態(tài)調(diào)控方法不嚴(yán)格、控制措施不系統(tǒng)不全面及法規(guī)制度未及時跟進等原因。

3 建設(shè)階段造價控制管理舉措

針對湖南高速公路造價控制現(xiàn)狀，從7個方面淺析建設(shè)階段高速公路造價控制措施。

3.1 合理組建業(yè)主隊伍，降低造價

據(jù)統(tǒng)計，建設(shè)階段對造價的控制影響約占項目總投資的15%～35%，建設(shè)階段造價控制的主體是業(yè)主，業(yè)主具備控制造價的一切要素，決定著造價控制的成敗，因此造價控制的第一步就是組建合理的業(yè)主隊伍:

1)配備精簡的業(yè)主隊伍。人員以50～60人為宜，管理人員與技術(shù)人員按3∶7確定，部門設(shè)置不宜過多，避免人浮于事。

2)選取合格的業(yè)主法人。業(yè)主法人必須是高級工程師或一級建造師，應(yīng)具有多年從事高速公路建設(shè)管理經(jīng)驗，年齡在50歲以下為宜，熟悉設(shè)計、施工、監(jiān)理、項目管理等領(lǐng)域的工作流程，具有很強的協(xié)調(diào)能力、執(zhí)行力和應(yīng)變能力以及團隊管理能力。采用公開競聘制，針對具體項目，要求候選人提交“項目執(zhí)行計劃書”，計劃書除了質(zhì)量、安全、進度外，還要有具體造價控制目標(biāo)及手段措施，如概算總體控制計劃、設(shè)計優(yōu)化目標(biāo)、變更控制目標(biāo)、征拆費用控制、項目管理費用控制等等，項目執(zhí)行計劃書是否科學(xué)、合理和具有可操作性應(yīng)作為主要參考決定項目法人人選，以保證優(yōu)者勝出。

3)明確業(yè)主責(zé)、權(quán)、利。交通主管部門應(yīng)與業(yè)主法人簽訂造價控制目標(biāo)責(zé)任狀(剔除客觀因素)，明確業(yè)主的責(zé)、權(quán)、利。責(zé)任就是項目計劃書中各階段造價控制底線不能突破。權(quán)力就是尊重項目業(yè)主的方案審批權(quán)、新增單價建議權(quán)及其他方面合同簽訂權(quán)，上級部門備案監(jiān)督，不過多干預(yù)。利益是指對業(yè)主法人及其班子在政治、經(jīng)濟方面的優(yōu)待及懲罰，尤其是要有職務(wù)上的升遷、調(diào)動、降職或撤職的具體條款，如在項目未通過審計前業(yè)主班子成員不得調(diào)離等等。

4)改進構(gòu)建模式，消除人員后顧之憂。推行BOT、BT、政府BOT等模式，路地共建。一方面人員可由項目法人公司牽頭組建，項目結(jié)束后自行回原單位或通過補償協(xié)議解決，消除建設(shè)管理人員的后顧之憂。另一方面，政府出面解決部分人力資源、協(xié)調(diào)及費用緊張等問題。

3.2 加強招標(biāo)管理，降低造價

加強招標(biāo)管理，選取正確的評標(biāo)辦法可以讓合同價更趨合理。湖南省2011年前采用的招標(biāo)辦法是合理低價法，設(shè)招標(biāo)控制價上下限，雖然相對于其他評標(biāo)法合理低價法與工程量清單計價很適應(yīng)，但缺點十分明顯:一是不能充分發(fā)揮市場化的定價機制;二是投標(biāo)人容易圍標(biāo)、串標(biāo)。一旦圍標(biāo)、串標(biāo)，就會造成接近控制價上限值中標(biāo)，合同總價可能會增加5%～15%。最低投標(biāo)價法是發(fā)達(dá)國家常用的招標(biāo)辦法，也是招標(biāo)發(fā)展的必然趨勢，報價完全由市場來決定，是降低工程造價最有效評標(biāo)辦法。據(jù)估算可降低合同總價5%～20%，但根據(jù)我國現(xiàn)階段社會發(fā)展水平，尚存在不適應(yīng)性:一是質(zhì)量保證體系不完善，低價中標(biāo)容易導(dǎo)致承包人偷工減料，質(zhì)量沒有保障;二是合同管理有執(zhí)行瓶頸，可能會導(dǎo)致低價中標(biāo)，變更要回，合同糾紛頻繁。

目前我省采用的是合理定價抽取法，是根據(jù)我省經(jīng)濟環(huán)境及交通領(lǐng)域?qū)嶋H情況制定的評標(biāo)辦法，既有效遏制了腐敗，簡化了管理，又降低了招標(biāo)成本，節(jié)約了造價。但需注意兩個方面:①合理定價要合理。防止以“合理”名義增高造價，又要防止“合理”變“最低價”，審查批復(fù)部門應(yīng)研究圖紙并深入沿線、基層實地調(diào)查，不能閉門造車;②招標(biāo)文件計量條款要明確、清晰、無歧義，尤其是計量規(guī)則說明的編制要考慮計量的方便性和可操作性，而且對清單中每個項目的計量單位、工程量的計算和支付中所包含的內(nèi)容應(yīng)充分論述，避免重大漏項和重復(fù)問題，否則不利于控制造價。

3.3 加強計量支付管理，降低造價

計量支付是施工過程中造價控制的重要一環(huán)，在建設(shè)階段造價控制中的權(quán)重約占20%～30%，業(yè)主單位應(yīng)加強這方面的管理:

1)復(fù)核工程量清單。由于設(shè)計保守、粗糙等原因，清單可能出現(xiàn)大的漏項、錯誤。當(dāng)清單工程量少于實際工程量時，承包人按實計量支付，當(dāng)清單工程量較多的大于實際工程量時，承包人往往按清單量計量，計量超支，多者達(dá)合同總額1%～2%。因此要監(jiān)理、承包人進場后要認(rèn)真復(fù)核施工圖數(shù)量，上報清單數(shù)量，經(jīng)業(yè)主及專業(yè)的造價咨詢單位審查，建立臺賬。

2)堅守計量原則。目前計量支付管理制度已很完善，但不同的人從不同的角度對計量方法和計算原則有不同的理解，切忌按經(jīng)驗或者按是否“合理”辦事，事實上有些經(jīng)驗已被發(fā)展淘汰，有些“合理”的未必就合法。堅守計量原則，要做好以下幾點:①吃透計量支付規(guī)則說明、圖紙、技術(shù)規(guī)范和有關(guān)文件精神;②計量資料上報后業(yè)主應(yīng)帶隊聯(lián)合現(xiàn)場檢查，做到審核工程量有的放矢，防止超前計量;③任何超出工程量清單的數(shù)量必須走變更程序，在變更臺賬中計量;④仔細(xì)審核變更，防止對減少工程量不扣除;⑤對新增單價予以復(fù)核，杜絕直接挪用非同一目錄下的單價和套用其他標(biāo)段的單價;⑥當(dāng)計量達(dá)合同總價90%時，應(yīng)暫緩支付。

3)正確把握兩個辯證關(guān)系。一是正確理解質(zhì)量與造價之間的辯證關(guān)系。質(zhì)量相對高的產(chǎn)品必然要求相對高的費用，但施工合同實質(zhì)是單價合同，承包人生產(chǎn)出符合規(guī)范的建筑產(chǎn)品是他們的義務(wù)，任何提高建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或要求的行為都應(yīng)當(dāng)不增加費用，業(yè)主亦無權(quán)增加此部分費用。二是正確處理計量支付與進度之間的辯證關(guān)系。計量支付越快、越多進度就越能有保障。在這種辯證關(guān)系的影響下，計量支付一方面要恪守原則;另一方面要表現(xiàn)出一定的靈活性，若計量支付不及時，影響了進度，反而會導(dǎo)致工期延長，建設(shè)成本增加。因此，在施工高峰期應(yīng)對影響進度較大的重點、難點工程建立臨時臺賬進行計量支付或加密計量支付，以緩解兩者矛盾。

3.4 加強設(shè)計變更管理，降低造價

設(shè)計變更在建設(shè)階段造價控制中的權(quán)重約占40%～60%，是管理的重點、難點。雖然我省已建立起一套較完善的《設(shè)計變更管理辦法》，由于工程的復(fù)雜性、多樣性及各項目的特性，設(shè)計變更管理仍存在一些不足:①盲目提高設(shè)計變更標(biāo)準(zhǔn)造成費用增加。如以質(zhì)量安全為由隨意加大樁徑或樁長，對軟基、防護進行保守處理，對圍巖級別按最不利考慮，構(gòu)造物數(shù)量遠(yuǎn)超設(shè)計、尺寸隨意加大、結(jié)構(gòu)形式一再提高等等，而這些設(shè)計變更新增單價居多;②刻意追求美觀或創(chuàng)新造成費用增加。如采用不考慮施工難度的方形鉆孔樁、不等跨的非標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)件，美觀但結(jié)構(gòu)復(fù)雜的天橋;③設(shè)計失誤造成費用增加。由于設(shè)計錯誤、失誤、遺漏往往造成重要或重大變更，費用大增。如地質(zhì)勘察資料缺失、失真或勘探數(shù)量達(dá)不到規(guī)范要求，特殊地段需要改線，這樣的變更動輒上千萬，多者過億;④業(yè)主、監(jiān)理及設(shè)計代表技術(shù)力量薄弱，造成費用增加。業(yè)主、監(jiān)理不熟悉施工圖紙、技術(shù)規(guī)范、計量規(guī)則，讓有經(jīng)驗的承包人有可乘之機，單價低的工程量往往大量減少，單價高的工程量由無到有，由少到多，費用劇增;⑤管理制度執(zhí)行不徹底?！对O(shè)計變更管理辦法》對變更類型劃分、方案報批及要求、審批權(quán)限、批復(fù)流程、責(zé)任處罰規(guī)定得非常明確，但因批復(fù)手續(xù)期較長與進度存在一定的矛盾，制度執(zhí)行不徹底。

要控制好工程設(shè)計變更，著重從三個方面加強監(jiān)管:

1)改進對設(shè)計單位的管理。改進對設(shè)計單位的管理是控制設(shè)計變更的源頭。首先二階段設(shè)計任務(wù)由交通主管部門統(tǒng)一招標(biāo)，但施工圖設(shè)計合同建議由業(yè)主簽訂完成，費用應(yīng)由業(yè)主控制支付，確保業(yè)主對設(shè)計單位具有一定的約束力;其次設(shè)計招標(biāo)文件應(yīng)明確因設(shè)計原因造成概、預(yù)算調(diào)整或者造成重大經(jīng)濟損失的處罰條款，合同上具體約定設(shè)計單位承擔(dān)設(shè)計事故責(zé)任;第三推行設(shè)計監(jiān)理并提高設(shè)計監(jiān)理費用。設(shè)計監(jiān)理費用按設(shè)計總費用5%～10%控制為宜，但合同應(yīng)約定設(shè)計監(jiān)理單位對設(shè)計事故負(fù)連帶責(zé)任;第四業(yè)主應(yīng)出臺設(shè)計后期服務(wù)管理辦法，提高設(shè)計后期服務(wù)質(zhì)量。

2)改進業(yè)主對變更的管理。改進業(yè)主對變更的管理是從制度上保證變更的合理性。首先指派技術(shù)力量最強的人員管理變更，并確定變更管理權(quán)限，執(zhí)行“誰審批，誰負(fù)責(zé)到底”原則;其次剝離變更管理和計量支付管理責(zé)任權(quán)限，即管變更者不管造價及計量支付，反之亦然;第三重要、重大變更方案必須有方案的比選、預(yù)算及專家的論證，推行集體決策;第四對隱蔽工程的施工，應(yīng)執(zhí)行業(yè)主旁站制;第五新增單價由造價咨詢單位審查后，再執(zhí)行審批流程;第六新增工程量必須有業(yè)主、設(shè)計代表、監(jiān)理三方的同時簽認(rèn);第七推行內(nèi)部季度跟蹤審計制度，防患于未然。

3)改進監(jiān)理對變更的管理。監(jiān)理對變更管理主要體現(xiàn)在新增工程量上，事實上新增的工程量對造價的影響不遜色于施工方案對造價的影響，尤其是隱蔽工程的新增工程量，這方面的造價流失往往會超過變更總造價的10%。改進監(jiān)理對變更的管理:一是完善變更管理辦法，明確監(jiān)理在變更中的職責(zé)，加大獎懲力度，提高監(jiān)理責(zé)任心;二是切斷設(shè)計單位與監(jiān)理、承包人的直接聯(lián)系，預(yù)防發(fā)生利益關(guān)聯(lián)而造成變更設(shè)計數(shù)量失真;三是完善工程數(shù)量確認(rèn)流程及管理體系，業(yè)主、設(shè)計代表、監(jiān)理三方均參與數(shù)量簽認(rèn)。

3.5 加強征拆費用管理，降低造價

湖南省高速公路征拆費用采用預(yù)算包干制，由地方政府機構(gòu)直接支配使用，業(yè)主不直接參與費用管理，因此征拆費用控制很容易被業(yè)主忽視。事實上，加強征拆費用管理不僅能降低造價，更能保障施工進度，降低建造成本。

當(dāng)前征拆費用管理存在的突出問題有:

1)征拆數(shù)量不準(zhǔn)確。地方部門從自身利益考慮有意夸大實際數(shù)量，造成費用增加。

2)土地、房屋等類別劃分不準(zhǔn)確。為更好的融洽與群眾的關(guān)系，地方指揮機構(gòu)往往會酌情提高劃分類別，造成費用增加。

3)截留征拆資金。受體制及利益驅(qū)動影響，一些部門雁過拔毛，層層克扣、截留，造成被拆遷戶實際到手補償費用大打折扣，群眾抵觸情緒大，造成施工環(huán)境惡劣，進度受挫，生產(chǎn)成本增加。

4)個案處理管理制度缺失。因沒有制度約束，個案處理隨意性大，費用挪用或超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。

5)地方指揮機構(gòu)變相設(shè)置障礙，間接迫使業(yè)主增加工程費用支出。據(jù)估算，增加不合理的工程費每1km超過50萬元。

因此，加強征拆管理勢在必行，建議措施有:

1)征拆資金真正包干使用。業(yè)主按設(shè)計與地方協(xié)調(diào)指揮部門簽訂預(yù)算總包干，超支不補，節(jié)余自留。

2)維持地方協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)穩(wěn)定。高速公路建設(shè)期間，地方協(xié)調(diào)指揮部領(lǐng)導(dǎo)及主要人員不得調(diào)離，指揮部領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離前應(yīng)征得省指揮部同意，并進行專項審計。

3)采取激勵措施，充分調(diào)動各級指揮部的積極性。省指揮部根據(jù)工作強度、難度適當(dāng)提高地方指揮部協(xié)調(diào)工作經(jīng)費，并分階段對市、縣級指揮部進行目標(biāo)考核，獎勵考核優(yōu)秀的部門和個人，提高工作積極性。

4)制定“個案處理管理辦法”，規(guī)范個案處理程序和審批權(quán)限。

5)省級相關(guān)職能部門應(yīng)有制度、有計劃地檢查、巡視施工環(huán)境，定期治理突出問題。

3.6 著力推行科技創(chuàng)新，降低造價

在工程建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)新是節(jié)約造價最有效的手段，推行管理創(chuàng)新能事半功倍，推行技術(shù)創(chuàng)新則能大幅度降低生產(chǎn)成本。根據(jù)現(xiàn)有科技水平，據(jù)不完全統(tǒng)計，有效管理創(chuàng)新、合理的技術(shù)創(chuàng)新能節(jié)約建安費總額的5%～10%。因此要打造經(jīng)濟高速，創(chuàng)新尤為重要。

1)出臺新制度，鼓勵優(yōu)化設(shè)計。交通主管部門應(yīng)出臺政策，明確獎勵措施，對于合理化的建議可按節(jié)約總額1%～10%予以獎勵，鼓勵優(yōu)化設(shè)計。

2)高薪養(yǎng)廉，預(yù)防腐敗。工程建設(shè)對人才的要求很高，應(yīng)提高業(yè)主隊伍的經(jīng)濟待遇，預(yù)防腐敗，建議在概算中提高建設(shè)管理費。

3)提高研究經(jīng)費，鼓勵科技創(chuàng)新。規(guī)范試驗研究費用管理，建立審批制度，對于不能縮短工期、不能提高質(zhì)量、不能降低造價或不能運用于本項目的試驗研究課題不予批準(zhǔn)。為鼓勵科技創(chuàng)新，適當(dāng)提高研究經(jīng)費，按建安費總額0.5%～1.5%左右控制為宜。

4)完善施工組織審批程序，選取經(jīng)濟的施工方案。提高施工組織、開工報告審批層次，防止走形式。重大、重要施工方案應(yīng)組織技術(shù)、經(jīng)濟論證，確保選取經(jīng)濟、合理的施工方案。

5)推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，降低生產(chǎn)成本。標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)不僅能保證質(zhì)量，也能大幅度降低固定投入，節(jié)約成本。但不能盲目推行標(biāo)準(zhǔn)化:一看費用是否減少，預(yù)防重新報價，變性增加費用;二看是否具備標(biāo)準(zhǔn)化的客觀條件，要綜合考慮場地、設(shè)備、運輸及相關(guān)配套資源是否會增加施工難度和降低產(chǎn)品質(zhì)量。

6)減少中間環(huán)節(jié)，降低材料成本。業(yè)主僅對材料質(zhì)量及儲備進度進行管理，或者對關(guān)鍵材料知名品牌予以認(rèn)定，但不應(yīng)干涉承包人的自由采購權(quán)，業(yè)主亦無義務(wù)為承包人代付或超出合同的墊付材料款。另外材料調(diào)差要謹(jǐn)慎，除對路基的鋼材、路面的瀝青主要材料按政策可以調(diào)差外，其他一律不調(diào)差，承包人有義務(wù)承擔(dān)市場風(fēng)險。

7)鼓勵專業(yè)分包，防止非法分包。專業(yè)的施工分包不僅有利工程質(zhì)量和進度，也能降低生產(chǎn)成本，非法分包則相反。業(yè)主不得指定分包，但應(yīng)嚴(yán)格審查分包隊伍，確定在不增合同費用的前提下，鼓勵具有技術(shù)優(yōu)勢的專業(yè)分包，分包后應(yīng)報上級部門備案。

3.7 設(shè)計科學(xué)的制度和流程，降低造價

制度是確保造價控制的基礎(chǔ)，應(yīng)涵蓋管理費、征拆費、工程變更等各方面，還要切合實際，及時調(diào)整，利于操作。而確保上述造價的控制的堅強法寶是制定嚴(yán)格的流程(或程序)，使造價控制從第一步起，從每一個員工開始都能標(biāo)準(zhǔn)化操作，及時地執(zhí)行。制度和流程還能有效避免暗箱操作及預(yù)防腐敗事件發(fā)生。

4 結(jié)束語

總之，要厲行節(jié)約投資，打造經(jīng)濟高速，就要改進現(xiàn)有的管理理念及建設(shè)管理模式，緊緊抓住人的因素，突破落后體制，完善現(xiàn)有制度，嚴(yán)格建設(shè)程序，以抓設(shè)計階段為源頭，以抓建設(shè)階段為重點對高速公路進行造價控制。只要管理得當(dāng)，湖南省高速公路工程造價完全可以控制在更合理范圍內(nèi)，造價控制潛力巨大。

［1］楊子敏.公路工程造價指南［M］.北京:人民交通出版社，1999.

［2］斯 慶.工程造價控制［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2009.

［3］郭 嘉，鄰繼雪.工程造價風(fēng)險管理淺析［J］.山西建筑，2009，35(5):243－244.

［4］左 莎.公路工程造價資料稅累的分析應(yīng)用［J］.中國港灣建沒，2002(3):56－59.

［5］黎偉萍.淺談如何加強工程造價控制［J］.廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2003，1(4):47－50.