王文生

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

2011年中央水利工作會議全面總結(jié)了我國水利改革發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深刻分析了水利工作面臨的新情況新問題，進(jìn)一步明確了今后一個(gè)時(shí)期水利改革發(fā)展的主要任務(wù)，對貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》進(jìn)行了全面部署。2012年年初，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對解決我國復(fù)雜的水資源與水環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義和深遠(yuǎn)影響。認(rèn)真領(lǐng)會中共中央和國務(wù)院對我國基本國情水情的科學(xué)判斷，可以進(jìn)一步增強(qiáng)水憂患意識、水危機(jī)意識，從歷史的角度、世界的廣度、戰(zhàn)略的高度審視水資源問題，準(zhǔn)確把握水利發(fā)展變化新趨勢，立足經(jīng)濟(jì)社會全局看待水利工作，站在時(shí)代前列謀劃水利發(fā)展。作為我國水資源管理體制的有機(jī)組成部分，流域管理和行政區(qū)域管理相輔相成、共同發(fā)展。加強(qiáng)兩者之間的相互合作是建立健全流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合管理體制的需要，正確處理流域管理和行政區(qū)域管理的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的保障。特別是在水資源總量少、開發(fā)利用程度高、管理難度大的海河流域，積極推進(jìn)流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的客觀需要。

1 我國水資源情勢和海河流域的現(xiàn)實(shí)狀況

我國水資源總量為2.8萬億m3，居世界第六位，但人均水資源占有量只有2 100 m3，僅為世界平均水平的28%。中央提出到2020年，基本建成水資源合理配置高效利用體系和水資源保護(hù)河湖健康保障體系。即合理安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，加快形成四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)的水資源戰(zhàn)略配置格局，因地制宜建設(shè)跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程，大力推進(jìn)節(jié)約用水和非常規(guī)水源利用，力爭全國年用水總量控制在6 700億m3以內(nèi)，城鄉(xiāng)供水保證率顯著提高，城鄉(xiāng)居民飲水安全得到全面保障，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量明顯降低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。堅(jiān)持在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)，全面加強(qiáng)水功能區(qū)管理、點(diǎn)源面源污染控制、水土流失綜合治理和水生態(tài)環(huán)境修復(fù)，使主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)，重點(diǎn)區(qū)域水土流失得到有效治理，地下水超采現(xiàn)象基本遏制。

海河流域是我國的政治文化中心和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之一，地跨北京、天津、河北、山西、河南、山東、內(nèi)蒙古和遼寧8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），面積為32.06萬km2，占全國總面積的3.3%。最新水資源評價(jià)結(jié)果表明，海河流域多年平均年水資源總量370億m3，人均水資源占有量不足270 m3，僅為全國平均水平的1/8、世界平均水平的1/24，在全國10個(gè)水資源一級區(qū)中是最少的。海河流域以全國1.3%的水資源量，承擔(dān)著近12%灌溉面積和超過10%人口的用水任務(wù)。同時(shí)，流域降水年際變化大、年內(nèi)時(shí)空分布不均，為流域水資源管理帶來一定的難度。

根據(jù)海河流域近10年水資源量和供用水統(tǒng)計(jì)，扣除外調(diào)水和深層承壓水后，流域水資源開發(fā)利用程度已超過100%。其中，地表水開發(fā)利用程度約76%，大大超過了國際公認(rèn)40%的合理上限；平原和山間盆地淺層地下水開發(fā)利用率達(dá)126%，總體上處于嚴(yán)重超采狀態(tài)。海河流域具有水系分散，跨省河流多的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全流域范圍內(nèi)流域面積大于100 km2的跨省河流超過100條，且各大水系都有跨省河流，省際邊界涉及30個(gè)地及市 （盟）、120余個(gè)縣（市）。當(dāng)前，海河流域水資源問題主要表現(xiàn)為：天然徑流量減少，河道功能喪失；地下水過量開采，區(qū)域地面沉降加?。辉鷳B(tài)濕地消失，環(huán)境平衡作用減弱；水污染程度加重，區(qū)域性生態(tài)惡化加劇；水土流失仍未得到遏制，綠地覆蓋率減少；區(qū)域間資源利用無序，水事糾紛時(shí)常發(fā)生。

2 流域與區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是水資源管理的客觀需要

針對海河流域水資源情勢，為了實(shí)現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，多年來，海委在流域內(nèi)各級水行政主管部門的支持配合下進(jìn)一步加強(qiáng)流域水資源管理工作，積極推行最嚴(yán)格水資源管理制度，并在省際水事糾紛調(diào)處、維護(hù)區(qū)域社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

海委與流域內(nèi)8個(gè)省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門共同簽署了國內(nèi)第一部流域性治水宣言——《海河流域水協(xié)作宣言》。積極推進(jìn)流域水務(wù)一體化，目前全流域掛牌成立了北京市、天津市兩個(gè)省級水務(wù)局和250多個(gè)縣市級水務(wù)局，為城鄉(xiāng)涉水事務(wù)的高效管理和強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理提供了體制保障。水資源規(guī)劃編制工作扎實(shí)推進(jìn)，為水資源管理提供了科學(xué)依據(jù)。先后組織編制了《海河流域水資源規(guī)劃》《海河流域水資源綜合規(guī)劃》《海河流域節(jié)水型社會建設(shè)“十一五”規(guī)劃》和清漳河等4條跨省河流水量分配方案，組織制定了 《永定河干流水量分配方案》并得到國務(wù)院批復(fù)，組織起草了《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》和《漳河水量調(diào)度管理辦法》。與此同時(shí)，組織開展了海河流域2015、2020和2030年水資源管理控制指標(biāo)制訂工作，編制上報(bào)了《海河流域水資源管理系統(tǒng)總體實(shí)施方案》，為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供依據(jù)。取水許可和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理工作不斷得到加強(qiáng)，累計(jì)發(fā)放取水許可證149套，年許可取水量78.04億m3；共審查批復(fù)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書50個(gè)，涉及規(guī)劃和火電、石化、水電、供水、煤炭開采等行業(yè)。

通過多年的實(shí)踐與探索，海河流域已開展的水資源管理工作為實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，由于海河流域具有水系分散、跨省河流眾多、水資源匱乏、人均水資源量少等特點(diǎn)，流域水資源開發(fā)利用程度高、水污染嚴(yán)重、生態(tài)與環(huán)境惡化、省際間水事矛盾頻發(fā)等問題依然突出，有待解決。

《太湖流域管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）由國務(wù)院頒布實(shí)施，為水資源流域管理與行政區(qū)域管理有機(jī)結(jié)合的具體化作出了典范，為流域性立法和加強(qiáng)流域水資源管理提供了參考?！稐l例》進(jìn)一步明確了太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制和各部門各負(fù)其職、加強(qiáng)合作的管理機(jī)制，明確了國務(wù)院水行政主管部門設(shè)立的太湖流域管理機(jī)構(gòu)的定位以及流域性監(jiān)督、協(xié)調(diào)、綜合管理等方面的職責(zé)，明確了由太湖流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織、指揮、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督流域的防汛抗旱工作。此外，《條例》還規(guī)定了建立飲用水安全保障制度、規(guī)范了流域水資源配置和保護(hù)、強(qiáng)化了水污染防治措施、完善了保障機(jī)制和監(jiān)督措施等內(nèi)容。

參考《條例》有關(guān)規(guī)定，對照海河流域?qū)嶋H情況，不難看出，要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，首先需要建立健全最嚴(yán)格水資源管理的制度體系，主要包括用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度等，其次需要這些制度的良性運(yùn)行。而要達(dá)到這一目的，水資源流域管理與行政區(qū)域管理的有機(jī)結(jié)合尤為重要。為此，必須做好以下六項(xiàng)工作。

一是要進(jìn)一步完善流域水資源管理法規(guī)體系。目前，海河流域立法工作相對薄弱，水資源管理法規(guī)體系還不完善，頒布實(shí)施的流域性規(guī)章僅有《海河獨(dú)流減河永定新河河口管理辦法》。二是要盡快厘清流域管理和行政區(qū)域管理事權(quán)。特別是跨省河流水資源配置與調(diào)度、跨省河流省界斷面水量水質(zhì)管理、地下水管理等方面的工作應(yīng)盡快開展。三是要切實(shí)加快水量分配方案編制工作。省際水量分配方案的缺失，給跨省河流水資源管理工作增加了相當(dāng)大的難度。四是要盡快建立用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)體系。五是要切實(shí)加強(qiáng)地下水管理工作。目前，流域地下水超采問題突出，流域機(jī)構(gòu)對地下水管理缺乏有效手段，不能及時(shí)掌握地下水相關(guān)信息，不利于科學(xué)地管理決策。六是要強(qiáng)化水資源監(jiān)控能力，提高信息共享程度。在100多條流域面積超過100 km2的跨省河流中，省界控制站覆蓋不到40%，不能滿足水資源管理需求，特別是缺乏對水事敏感地區(qū)的監(jiān)測，不能滿足預(yù)防和協(xié)調(diào)省際水事矛盾的需要。同時(shí)，水資源信息共享程度低，也進(jìn)一步加大了水資源監(jiān)控工作的難度。

3 科學(xué)推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的理性思考

3.1 加快推進(jìn)流域性法規(guī)建設(shè)

明晰流域管理機(jī)構(gòu)與各行政區(qū)域在水資源開發(fā)利用、配置與調(diào)度、節(jié)約保護(hù)等方面的職責(zé)。流域性法規(guī)制訂要重點(diǎn)解決四方面問題：一是流域性法規(guī)是其所依據(jù)的上位法和相關(guān)法規(guī)的細(xì)化配套法規(guī)，對流域水資源開發(fā)利用、配置與調(diào)度、節(jié)約保護(hù)等活動的管理應(yīng)具有可操作性。二是要明確流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門的具體管理職責(zé)。三是要明確流域機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門在水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)及水工程管理、水土保持管理、水行政執(zhí)法、水事糾紛調(diào)處、水利信息管理等方面的管理范圍和權(quán)限。四是明確流域與行政區(qū)域水資源管理中的協(xié)調(diào)機(jī)制，為水資源管理奠定基礎(chǔ)。

3.2 完善流域水資源管理制度

建立健全海河流域用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度，以及其他配套的水資源管理規(guī)章制度。把最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施，分解到水資源開發(fā)利用、配置調(diào)度、節(jié)約保護(hù)等各項(xiàng)具體工作中去，并為各項(xiàng)管理工作提供依據(jù)。

3.3 制訂跨省河流水量分配方案

根據(jù)海河流域水資源管理現(xiàn)狀，除抓緊組織制訂清漳河、濁漳河、薊運(yùn)河、拒馬河等跨省河流的水量分配方案外，還應(yīng)盡快組織制訂其他跨省河流的省際水量分配方案，為跨省河流的科學(xué)管理、用水總量指標(biāo)體系的建立和用水總量控制管理提供依據(jù)。應(yīng)從全流域的角度出發(fā)，統(tǒng)籌考慮不同行政區(qū)域、不同行業(yè)的用水需求；各行政區(qū)域應(yīng)科學(xué)制訂本區(qū)域的水資源規(guī)劃，反映本區(qū)域合理的用水需求，為水量分配方案的制訂提供科學(xué)依據(jù)。

3.4 確定流域水資源管理控制指標(biāo)

在指標(biāo)分解、制訂過程中，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)本著合理可行的原則，組織、協(xié)調(diào)省級水行政主管部門盡快制訂海河流域和各行政區(qū)域2015、2020和2030年水資源管理控制指標(biāo)；各省級水行政主管部門應(yīng)明確本行政區(qū)域用水需求的增長方向，將本行政區(qū)域的水資源管理控制指標(biāo)再細(xì)分到市、縣行政區(qū)域，為流域用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)的落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

3.5 編制流域水資源規(guī)劃

根據(jù)水利部的工作部署，目前已基本編制完成《海河流域綜合規(guī)劃》（修編）和《海河流域水資源綜合規(guī)劃》。但上述規(guī)劃均屬于流域?qū)用娴暮暧^戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)施時(shí)存在可操作性不強(qiáng)等問題。因此，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在上述戰(zhàn)略規(guī)劃框架下，盡快組織制訂流域內(nèi)中小河流的水資源專項(xiàng)規(guī)劃，如滹沱河、拒馬河、灤河流域的水資源規(guī)劃及泃河上游水資源管理規(guī)劃等。

3.6 強(qiáng)化水資源管理監(jiān)督考核

流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)該按照各自的管理權(quán)限嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批管理，從水資源開發(fā)的初始環(huán)節(jié)和源頭對流域和各行政區(qū)域的用水總量進(jìn)行控制；各行政區(qū)域應(yīng)加強(qiáng)節(jié)水管理，制訂地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”制度，促進(jìn)用水效率的提高，落實(shí)行政區(qū)域用水效率控制指標(biāo)；地方各級人民政府要把水功能區(qū)限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責(zé)任，落實(shí)措施；流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格新增取水和入河排污口的審批管理。地方各級水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)本行政區(qū)域地下水的管理和保護(hù)，盡快完成地下水超采區(qū)評價(jià)，核定并公布地下水禁采區(qū)和限采區(qū)，促進(jìn)地下水采補(bǔ)平衡。

3.7 提升流域水資源監(jiān)管能力

加快海河流域水資源管理系統(tǒng)建設(shè)，建立流域性、跨行政區(qū)域的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，加強(qiáng)對省界斷面和重要取水口等水資源信息監(jiān)測，建立健全流域與行政區(qū)域水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善雨情、水情、旱情等預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)；建立流域水資源數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建和完善流域水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與調(diào)度管理系統(tǒng)，為實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度提供技術(shù)手段。

3.8 完善流域水資源管理機(jī)制

在合理劃分事權(quán)、明確流域管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域水行政主管部門權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，建立健全流域水資源管理協(xié)商機(jī)制是加強(qiáng)流域水資源管理的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理有機(jī)結(jié)合的重要保障。為此，應(yīng)進(jìn)一步完善《海河流域水協(xié)作宣言》所確立的8項(xiàng)協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門合作，力爭對水資源相關(guān)問題達(dá)成共識，提高水資源管理的效率。同時(shí)，應(yīng)建立流域管理機(jī)構(gòu)和各行政區(qū)域間、各行政區(qū)域之間水資源信息的共享機(jī)制，為水資源的高效管理提供基礎(chǔ)支撐。