環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司與中國行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組

運(yùn)用績效管理推動(dòng)地方政府抓緊抓實(shí)生態(tài)環(huán)境建設(shè)

環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司與中國行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組

績效管理作為推動(dòng)地方政府建設(shè)生態(tài)環(huán)境的有效手段和方式，能夠把生態(tài)環(huán)境建設(shè)納入地方政府的績效管理，從而推動(dòng)地方政府實(shí)施生態(tài)環(huán)境建設(shè)。在此過程中應(yīng)側(cè)重于如下幾個(gè)問題：提高環(huán)境保護(hù)在政府績效評(píng)價(jià)體系中的地位與比重；探索建立生態(tài)文明建設(shè)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)發(fā)展進(jìn)行區(qū)域性監(jiān)控與跟蹤；將國家環(huán)境功能區(qū)劃納入到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，成為地方政府績效考核的基本依據(jù)和內(nèi)容；堅(jiān)持績效管理理念，推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全過程管理；強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任制，構(gòu)建科學(xué)發(fā)展的長效機(jī)制；從以內(nèi)部考核為主向內(nèi)外考核兼顧轉(zhuǎn)變。

績效管理；地方政府；生態(tài)環(huán)境建設(shè)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進(jìn)入攻堅(jiān)階段、生態(tài)環(huán)境安全要求日益迫切的新形勢下，我們要重視和加強(qiáng)政府績效管理，用好績效評(píng)估工具，通過制定科學(xué)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、實(shí)施嚴(yán)格的績效管理流程，強(qiáng)化各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境建設(shè)意識(shí)和行為，提高環(huán)境保護(hù)的實(shí)績與實(shí)效，推動(dòng)環(huán)保工作再上新臺(tái)階。

1 績效管理是推動(dòng)地方政府建設(shè)生態(tài)環(huán)境的有效手段和方式

政府績效管理是一種以績效為導(dǎo)向，以提高政府工作效能和公共資源使用效益為目標(biāo)，以管理和服務(wù)對(duì)象的滿意為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)，整合戰(zhàn)略規(guī)劃、績效評(píng)估和結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)的政府管理體系和方法。從宏觀層面來說，推行績效管理能起到三個(gè)方面的主要作用：一是幫助政府明確施政的目標(biāo)和任務(wù)，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化工作內(nèi)容和政策方案，保證整個(gè)政府運(yùn)轉(zhuǎn)有正確的目的性和方向性；二是通過績效評(píng)價(jià)和考核，檢查工作和要求的落實(shí)情況，督促公務(wù)人員按照既定的標(biāo)準(zhǔn)努力工作，完成目標(biāo)和任務(wù)，并從尋找問題和不足，實(shí)施某種程度的獎(jiǎng)懲，或進(jìn)一步優(yōu)化體制機(jī)制；三是便于政府與社會(huì)開展互動(dòng)與溝通，既可以展示政府的工作實(shí)績，增強(qiáng)政務(wù)信息的透明與公開，也可以及時(shí)收集群眾的主觀評(píng)價(jià)和需求，進(jìn)一步提高政府工作效能。

績效管理的核心是績效評(píng)估，實(shí)施績效評(píng)估的重點(diǎn)是政府進(jìn)行社會(huì)管理和公共服務(wù)中所產(chǎn)生的結(jié)果和效能。環(huán)境和生態(tài)既是人類賴以生存的唯一空間，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本前提。保護(hù)環(huán)境和維護(hù)生態(tài)安全是政府提供的重要公共產(chǎn)品。對(duì)政府提供公共服務(wù)的履職狀況和工作成績進(jìn)行綜合性、全方位評(píng)價(jià)，理所當(dāng)然應(yīng)該把環(huán)境保護(hù)作為重要的評(píng)估內(nèi)容。一個(gè)高績效的政府，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的業(yè)績上，更應(yīng)該體現(xiàn)在政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)各個(gè)方面的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展；不僅應(yīng)包括可見的成績和效果，還應(yīng)包括獲得這種成績、效果的成本和代價(jià)。這幾個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一，是政府績效評(píng)估的內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實(shí)要求。與此同時(shí)，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視與投入，也充分體現(xiàn)了人們對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展和政府績效整體性、綜合性、民本性的認(rèn)識(shí)與把握。正因?yàn)檎⒆惴?wù)科學(xué)發(fā)展、服務(wù)職能轉(zhuǎn)型、服務(wù)改善民生的需要，具有全局視野和戰(zhàn)略思維，才更加重視當(dāng)前的環(huán)保工作，全面提高環(huán)境保護(hù)工作能力。因此，績效管理和環(huán)境保護(hù)在理念、價(jià)值、操作上具有一致性，在實(shí)踐層面可以有機(jī)結(jié)合，相互支持、相互促進(jìn)。

從理念上看，績效管理強(qiáng)調(diào)降低行政成本、提高服務(wù)效益，環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，要求從根本上降低資源環(huán)境成本，提高環(huán)境質(zhì)量，這與政府績效管理的價(jià)值取向是高度契合的。當(dāng)前，我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活改善無疑是政府工作的重要實(shí)績和效果，但另一個(gè)問題是，我們以多大的代價(jià)和成本獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和總量提升。我們固然不能為環(huán)境保護(hù)而放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)毫不考慮所付出的環(huán)境成本，甚至為了短期利益而破壞環(huán)境、犧牲環(huán)境，因?yàn)檫@個(gè)成本不僅由當(dāng)代人承擔(dān)，還要延續(xù)到未來和后代，直接關(guān)系發(fā)展的可持續(xù)性。因此，“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”必然成為當(dāng)代中國現(xiàn)代化進(jìn)程中環(huán)境保護(hù)工作的基本原則和方針。我們對(duì)一個(gè)地方政府的工作績效進(jìn)行評(píng)估，就要既看發(fā)展的業(yè)績，也要看環(huán)境保護(hù)的業(yè)績，兩手都要抓，兩手都要硬。在這個(gè)意義上說，缺乏環(huán)境發(fā)展水平的績效評(píng)估體系必然是不科學(xué)、不完善、不客觀的評(píng)估體系。將環(huán)境保護(hù)工作和環(huán)境質(zhì)量狀況全面納入政府績效評(píng)價(jià)體系，是現(xiàn)代政府績效內(nèi)涵的應(yīng)有之義，也是完善目前政府績效管理體系的必然要求。

從制度上看，績效管理是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手和動(dòng)力。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的工程，其主體不僅包括專業(yè)條線部門，還包括地方塊塊政府，不僅包括國家公務(wù)人員，還包括廣大的群眾和社會(huì)力量。因此，要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作不能單單依靠環(huán)保部門自身的力量，還需要充分調(diào)動(dòng)各方面的資源和力量，匯聚成生態(tài)文明建設(shè)的洪流和大軍。我們欣喜地看到，保護(hù)環(huán)境、珍惜資源、持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)，獲得多方面的理解和支持。但也不能否認(rèn)，當(dāng)前部分地方還存在忽視環(huán)保工作、弱化環(huán)保投入，輕視節(jié)能減排工作的現(xiàn)象和問題，甚至對(duì)環(huán)保要求和任務(wù)進(jìn)行抵觸的情況也時(shí)有發(fā)生。從提高政策執(zhí)行力的角度來說，除了加大宣傳教育以外，更重要的是通過制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建合理的考核機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，對(duì)利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的行為進(jìn)行鼓勵(lì)，對(duì)危害環(huán)境和生態(tài)的行為進(jìn)行懲罰，用倒逼的辦法推動(dòng)政府、企業(yè)、個(gè)人等主體更加主動(dòng)和積極地進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加強(qiáng)重點(diǎn)流域水污染防治、大氣污染防治和工業(yè)“三廢”治理，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

從方法上看，績效管理為環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)提供了有用的實(shí)施工具?？冃Ч芾硎且环N現(xiàn)代管理工具和方法，在戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)分解、指標(biāo)體系構(gòu)建、綜合評(píng)價(jià)、預(yù)算管理等方面具有明顯的優(yōu)勢和長處。環(huán)境保護(hù)工作要在宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)優(yōu)化布局等方面發(fā)揮獨(dú)特作用，就不能僅僅局限于單一的政策、法令執(zhí)行和項(xiàng)目建設(shè)，還必須主動(dòng)介入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程之中，從多層面思考問題、開展工作?？冃Ч芾淼墓ぞ咦饔弥饕憩F(xiàn)在：第一，在宏觀層面上，環(huán)保工作要進(jìn)入地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，通過約束性指標(biāo)的確定，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；第二，在中觀層面上，利用績效管理工具，對(duì)地方環(huán)境工作績效進(jìn)行全方面地考核與評(píng)估，并從提高績效的角度，形成關(guān)于淘汰落后產(chǎn)能、減少污染物排放量和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的具體意見和對(duì)策，供有關(guān)部門參考；第三，在微觀層面上，對(duì)具體的環(huán)境工程與項(xiàng)目來說，是否有實(shí)效、有多大實(shí)效是整個(gè)項(xiàng)目管理始終要考慮的重大問題。只有緊扣績效理念，將績效管理中戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)明晰、預(yù)算確定、過程控制、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等一系列環(huán)節(jié)和要求貫穿到環(huán)保工程和項(xiàng)目中，注重全流程管理和全方位控制，才能保證具體環(huán)保項(xiàng)目和工程的科學(xué)化和高效化。

2 把生態(tài)環(huán)境建設(shè)納入地方政府的績效管理并作為其中的重要內(nèi)容

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但也要清醒看到，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式依然粗放，靠高投入和高消耗維持快速發(fā)展的態(tài)勢沒有根本轉(zhuǎn)變，相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)面臨環(huán)境污染和發(fā)展可持續(xù)等問題。在資源的可持續(xù)性上，中國向世界貢獻(xiàn)了7%左右的GDP總量，卻消耗了15%左右的世界能源，我國消耗的資源僅次于美國，比日本、德國、英國、法國加起來的總和還大。我國大氣污染物排放負(fù)荷巨大，超越環(huán)境承載能力。其中，京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群等已經(jīng)成為我國大氣污染突出的12個(gè)重點(diǎn)區(qū)域。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活質(zhì)量提升，全社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境安全的期望與需求也在不斷提高，對(duì)環(huán)境類突發(fā)事件的關(guān)注越來越強(qiáng)烈。環(huán)境安全直接關(guān)系到人民群眾的基本身心健康，關(guān)系到千家萬戶的生活質(zhì)量，水體、空氣、土壤等污染事件無不牽動(dòng)著社會(huì)的敏感神經(jīng)。近年來的一些重大工程項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如化工企業(yè)、垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施、磁懸浮列車等，屢屢因?yàn)閷?duì)周邊環(huán)境的不良影響，引發(fā)大規(guī)模的群體性事件，造成一定的社會(huì)影響。從某種程度上說，環(huán)境問題已成為當(dāng)下威脅人體健康、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一，環(huán)境保護(hù)不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是重要的民生問題和社會(huì)問題，甚至成為政治問題。

把環(huán)境保護(hù)放在更加重要的位置，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是維護(hù)廣大人民群眾切身利益的民生工程和民心工程，是倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手，更是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在需要。這就要求各級(jí)地方政府用全局視野和戰(zhàn)略思維考慮環(huán)保工作，正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，克服“GDP至上”的傾向，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。從政府自身建設(shè)的角度說，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，不僅需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)變思路，牢固樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，自覺把認(rèn)識(shí)和行動(dòng)統(tǒng)一到中央的要求上來，更需要積極進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)文明建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，把服務(wù)型政府建設(shè)落到實(shí)處。

有什么樣的績效評(píng)估體系，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的政府行為和結(jié)果。檢驗(yàn)一個(gè)地方是否真正重視環(huán)境保護(hù)工作和生態(tài)文明建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)，就是看它是否將有關(guān)的約束性指標(biāo)納入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，并接受政府績效管理的考核和評(píng)估?？冃гu(píng)價(jià)體系的細(xì)微偏差，在現(xiàn)實(shí)中就可能被放大為巨大的行為差距和異化。只有制定全面、科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)體系，開展整體、完備的績效管理工作，建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的干部考核、評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)胡錦濤總書記提出的“建立健全保障科學(xué)發(fā)展觀貫徹落實(shí)的體制機(jī)制，完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系”的要求，也才能提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部走科學(xué)發(fā)展之路的自覺性和主動(dòng)性。

我國積極實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將環(huán)境保護(hù)放在重要的戰(zhàn)略位置，不斷加大解決環(huán)境問題的力度，增加環(huán)保工程投資，取得了明顯成效。這其中，指標(biāo)考核和績效管理無疑起到了巨大作用，發(fā)揮了巨大效力。“十一五”期間，國家將主要污染物排放總量顯著減少作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，納入到政府績效考核框架之內(nèi)，通過逐級(jí)分解的辦法，明確了工作目標(biāo)和責(zé)任主體，起到良好實(shí)際效果。如，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放總量比2005年分別下降12.45%、14.29%，超額完成減排任務(wù)。污染治理設(shè)施快速發(fā)展，設(shè)市城市污水處理率由2005年的52%提高到72%，火電脫硫裝機(jī)比重由12%提高到82.6%。讓江河湖泊休養(yǎng)生息全面推進(jìn)，重點(diǎn)流域、區(qū)域污染防治不斷深化，環(huán)境質(zhì)量有所改善，全國地表水國控?cái)嗝嫠|(zhì)優(yōu)于Ⅲ類的比重提高到51.9%，全國城市空氣二氧化硫平均濃度下降26.3%。可以說，“十一五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)的全面完成，績效管理工作功不可沒。

由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局仍不盡合理，污染防治水平仍然較低，環(huán)境監(jiān)管制度尚不完善等原因，我國環(huán)境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環(huán)境矛盾凸顯，壓力繼續(xù)加大，環(huán)境保護(hù)形勢依然十分嚴(yán)峻。為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高生態(tài)文明建設(shè)水平，2011年10月20日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》。《意見》強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)人民政府要切實(shí)把環(huán)境保護(hù)放在全局工作的突出位置，列入重要議事日程，明確目標(biāo)任務(wù)，完善政策措施，組織實(shí)施國家重點(diǎn)環(huán)保工程。《意見》特別強(qiáng)調(diào)，要制定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系，納入地方各級(jí)人民政府績效考核，并將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。對(duì)未完成目標(biāo)任務(wù)考核的地方實(shí)施區(qū)域限批，暫停審批該地區(qū)除民生工程、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的項(xiàng)目，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2011年12月國務(wù)院印發(fā)了《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，其中明確提出“十二五”期間化學(xué)需氧量排放總量下降8%、氨氮排放總量下降10%、二氧化硫排放總量下降8%、氮氧化物排放總量下降10%、地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以上的比例上升8%等六大指標(biāo)，同時(shí)提出，地方人民政府是規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任主體，要把規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)、措施和重點(diǎn)工程納入本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，把規(guī)劃執(zhí)行情況作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。中央政府與31個(gè)省（區(qū)、市）政府和新疆建設(shè)兵團(tuán)及華能、大唐、華電、國電、中電投、國家電網(wǎng)、中石油、中石化（集團(tuán)）公司主要負(fù)責(zé)人正式簽署了“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書，這標(biāo)志著“十二五”減排任務(wù)層層分解并落實(shí)到地方政府、各有關(guān)企業(yè)。各級(jí)政府特別是環(huán)保部門要抓住這一機(jī)遇，認(rèn)真落實(shí)績效管理的要求和任務(wù)，重點(diǎn)考評(píng)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案中有關(guān)減排政策是否落實(shí)，各省與環(huán)保部簽訂的“十二五”污染減排目標(biāo)責(zé)任書要求是否落實(shí)、資金是否到位等，將環(huán)保工作推上新的臺(tái)階。

可以預(yù)見，這些措施必將對(duì)“十二五”期間環(huán)境保護(hù)工作和生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響，也必將成為進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要支撐和保障。

3 運(yùn)用績效管理推動(dòng)地方政府抓緊抓實(shí)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)

李克強(qiáng)副總理在國務(wù)院召開的第七次全國環(huán)保大會(huì)上從加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、滿足人民群眾的迫切愿望、參與國際競爭與合作等四個(gè)方面深刻闡述了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重要性緊迫性，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)新道路，切實(shí)解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題，努力開創(chuàng)環(huán)保工作新局面。從落實(shí)的角度來說，在今后一段時(shí)期內(nèi)，我們要更加重視和加強(qiáng)績效管理對(duì)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用，創(chuàng)造性地運(yùn)用績效設(shè)定、績效評(píng)估、績效提升等工具和方法，形成從上到下、由內(nèi)到外的強(qiáng)大激勵(lì)和動(dòng)力，貫徹和落實(shí)好第七次環(huán)保大會(huì)的會(huì)議精神和戰(zhàn)略部署。

從上世紀(jì)90年代開始，我國一些地方政府和部門結(jié)合實(shí)際，改革創(chuàng)新，大膽探索，借鑒西方政府績效評(píng)估的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際開展了績效管理的實(shí)踐，取得了良好效果。但從環(huán)境保護(hù)的角度來看，現(xiàn)有的實(shí)踐也存在一些問題。如，過于偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，而忽視或輕視環(huán)境保護(hù)的實(shí)績和成效；以內(nèi)部評(píng)估為主，缺乏對(duì)社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)和環(huán)境安全需求的重視與反饋，由此抑制了績效評(píng)估的導(dǎo)向作用；還有的地方單純強(qiáng)調(diào)數(shù)字和量化管理，缺乏對(duì)環(huán)保工作的整體戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施辦法，造成績效管理的簡單化和片面化，帶來一系列管理亂象。從具體操作角度看，進(jìn)一步發(fā)揮績效管理在環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)方面的重要作用，需要重視這樣幾個(gè)方面的問題：

3.1 提高環(huán)境保護(hù)在政府績效評(píng)價(jià)體系中的地位與比重

績效管理的導(dǎo)向作用最主要地體現(xiàn)在績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之中，只有給予環(huán)境質(zhì)量、排放要求和科技創(chuàng)新以突出的、硬性的量化指標(biāo)，才能有效調(diào)控政府、企業(yè)和社會(huì)行為，消除環(huán)境保護(hù)的阻力與障礙，貫徹落實(shí)科學(xué)觀的要求。要搶抓《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》出臺(tái)以及第七次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)召開的歷史性機(jī)遇，進(jìn)一步深化環(huán)境保護(hù)激勵(lì)措施，充分發(fā)揮地方人民政府預(yù)防和治理環(huán)境污染的積極性。包括進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績綜合評(píng)價(jià)體系，提高環(huán)境質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)在政績?cè)u(píng)價(jià)體系中的權(quán)重與分值，引導(dǎo)地方各級(jí)人民政府把環(huán)境保護(hù)放在全局工作的突出位置，及時(shí)研究解決本地區(qū)環(huán)境保護(hù)重大問題。完善中央環(huán)境保護(hù)投入管理機(jī)制，帶動(dòng)地方人民政府加大投入力度。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，鼓勵(lì)開展環(huán)境保護(hù)模范城市、生態(tài)示范區(qū)等創(chuàng)建活動(dòng)，并在審批、政策、資金、項(xiàng)目等方面對(duì)模范城市和示范區(qū)進(jìn)行一定傾斜，形成正向激勵(lì)與良性循環(huán)。

3.2 探索建立生態(tài)文明建設(shè)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)發(fā)展進(jìn)行區(qū)域性監(jiān)控與跟蹤

績效管理具有動(dòng)態(tài)性和持續(xù)性，這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：從起點(diǎn)來說，需要根據(jù)歷史階段、客觀條件等因素來進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定和任務(wù)確認(rèn)，不能拍腦袋和拍胸脯，因此，前一階段的績效狀況必然要產(chǎn)生歷史性影響；從終點(diǎn)來說，績效評(píng)價(jià)又不是為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，而要根據(jù)評(píng)價(jià)的結(jié)果找出存在的問題及其原因，并制定科學(xué)的效能提升方案，對(duì)下一階段的績效管理產(chǎn)生重要影響。因此，要推動(dòng)全國環(huán)境保護(hù)工作和生態(tài)文明建設(shè)不斷發(fā)展，就需要探索建立生態(tài)文明建設(shè)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量水平和演變進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控與跟蹤。這個(gè)系統(tǒng)應(yīng)包括三個(gè)方面的核心部件：首先是生態(tài)文明建設(shè)綜合評(píng)估指標(biāo)體系，將環(huán)境質(zhì)量、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、環(huán)保投入等系列指數(shù)納入其中，能夠?qū)^(qū)域性的環(huán)境發(fā)展和生態(tài)文明狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；其次是數(shù)據(jù)收集和分析系統(tǒng)，能動(dòng)態(tài)注入和展示有關(guān)指標(biāo)信息，形成綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，并及時(shí)展示不同區(qū)域的環(huán)境狀態(tài)與排序；最后是動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，通過紅、黃、藍(lán)等級(jí)劃分，對(duì)重要指標(biāo)的演化過程進(jìn)行追蹤，并當(dāng)情況持續(xù)惡化或進(jìn)入警戒線時(shí)進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)警。

建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)的目標(biāo)并不是簡單的督促、檢查和懲處，更主要是及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握區(qū)域性環(huán)境質(zhì)量發(fā)展的信息與態(tài)勢，客觀、科學(xué)地評(píng)估區(qū)域性生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)展，盡早發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排工作中的問題與不足，在引起警示和重視的基礎(chǔ)上，找到病因并予以解決。

3.3 將國家環(huán)境功能區(qū)劃納入到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，成為地方政府績效考核的基本依據(jù)和內(nèi)容

根據(jù)不同地區(qū)主要環(huán)境功能差異，以維護(hù)環(huán)境健康、保育自然生態(tài)安全、保障食品產(chǎn)地環(huán)境安全等為目標(biāo)，結(jié)合全國主體功能區(qū)規(guī)劃，編制國家環(huán)境功能區(qū)劃，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定“生態(tài)紅線”，制定不同區(qū)域的環(huán)境目標(biāo)、政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類指導(dǎo)、分區(qū)管理。這些環(huán)境目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)要適時(shí)進(jìn)入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，成為環(huán)保部門開展有關(guān)績效管理的基本依據(jù)和主要內(nèi)容。

3.4 堅(jiān)持績效管理理念，推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全過程管理

績效管理是一種全程管理。要把環(huán)境保護(hù)、治理污染、環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急救援與責(zé)任追究這些工作的關(guān)口前移，積極主動(dòng)開展前期介入和干預(yù)，在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查與評(píng)估的基礎(chǔ)上完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理措施，完善以預(yù)防為主的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度。具體來說，要以排放重金屬、危險(xiǎn)廢物、持久性有機(jī)污染物和生產(chǎn)使用危險(xiǎn)化學(xué)品的企業(yè)為重點(diǎn)，全面調(diào)查重點(diǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源和環(huán)境敏感點(diǎn)，建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫。研究環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、傳播、防控機(jī)制。開展環(huán)境污染與健康損害調(diào)查，建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。并將這些工作的開展情況納入到環(huán)境保護(hù)工作績效評(píng)價(jià)體系中，實(shí)現(xiàn)全過程和全流程管理。同時(shí)，加強(qiáng)重大公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，提升環(huán)評(píng)結(jié)果對(duì)決策過程的影響與約束。近年來，各地陸續(xù)開始實(shí)施重大工程項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要來源和內(nèi)容，危害環(huán)境的工程極易引發(fā)相關(guān)利益群體的反對(duì)和敵視，甚至導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件，影響安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)局面。從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度來說，必須建立制度化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法，將其嵌入到重大工程項(xiàng)目的決策過程中，逐步實(shí)現(xiàn)一票否決，從源頭上防止工程項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的破壞以及對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)造成的影響。

3.5 強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任制，構(gòu)建科學(xué)發(fā)展的長效機(jī)制

績效管理的全過程必須相應(yīng)建立明確的目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)規(guī)劃、目標(biāo)、評(píng)估、結(jié)果各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任進(jìn)行事前明晰和分解到位。各級(jí)環(huán)保部門要根據(jù)相關(guān)規(guī)劃和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，定期形成環(huán)境監(jiān)測以及環(huán)保績效狀況的評(píng)估報(bào)告，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布；結(jié)合監(jiān)察、審計(jì)等部門將節(jié)能減排和環(huán)境治理納入考核范疇的契機(jī)，形成節(jié)能減排和污染治理的目標(biāo)責(zé)任制，并逐級(jí)分解，層層落實(shí)，對(duì)于未完成任務(wù)和達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任主體，下達(dá)整改要求，落實(shí)整改意見，并追究相應(yīng)的行政責(zé)任；對(duì)于超額完成任務(wù)和達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任主體，積極進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

3.6 從以內(nèi)部考核為主向內(nèi)外考核兼顧轉(zhuǎn)變

我國的政府績效評(píng)估工作大都以內(nèi)部考核為主，即上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核，或者政府部門內(nèi)部開展的考核。這提高了考核的效率，節(jié)省了成本，但也部分犧牲了評(píng)估的客觀性和透明度。事實(shí)上，對(duì)于一些技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的績效評(píng)價(jià)，如果適時(shí)、有序引入專業(yè)性第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，不僅能夠提高評(píng)估的科學(xué)性和客觀性，也能增強(qiáng)評(píng)估的權(quán)威性和公正性，更加有利于公眾溝通和社會(huì)接受。從以內(nèi)部考核為主向內(nèi)外考核兼顧的轉(zhuǎn)變，是時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然要求。要充分調(diào)動(dòng)人民群眾支持環(huán)保工作的積極性與創(chuàng)造性，努力探索公眾參與環(huán)境評(píng)估的渠道和方式，適度吸納公眾代表進(jìn)入評(píng)估團(tuán)隊(duì)，及時(shí)向全社會(huì)公布評(píng)估過程和結(jié)果，這樣既有利于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門與社會(huì)公眾的溝通和交流，也能起到普及環(huán)保知識(shí)、激發(fā)公眾熱情、爭取社會(huì)認(rèn)同與理解的作用。要引入第三方專家和團(tuán)隊(duì)對(duì)日常性的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)發(fā)展進(jìn)行委托評(píng)估，同時(shí)，對(duì)于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)工程項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及有關(guān)引起爭端的環(huán)?？冃гu(píng)估項(xiàng)目，探索引進(jìn)具有行業(yè)資質(zhì)、社會(huì)威信的第三方主體進(jìn)行評(píng)估與考核，提高績效評(píng)價(jià)和管理的客觀性、公正性和權(quán)威性。通過這樣的多方引入和參與，最終形成全社會(huì)參與的、最廣泛的環(huán)?！敖y(tǒng)一戰(zhàn)線”，共同推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)大發(fā)展。

［1］ 唐丁?。嫱七M(jìn)可持續(xù)消費(fèi)促進(jìn)“十二五”環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(4): 5–10．

［2］ 原慶丹．我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展急需政策發(fā)力［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(6): 14–16.

［3］ 賈峰．提高環(huán)境意識(shí)轉(zhuǎn)變公眾行為應(yīng)對(duì)氣候變化［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012, 37(1): 10–15.

［4］ 許文．“十二五”期間環(huán)境稅改革探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(4): 27–29．

［5］ 周宏春．迫切需要解決危害群眾健康的突出環(huán)境問題［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, 36(4): 10–12．

［6］ 潘潤澤，呂濤，李華偉等.弘揚(yáng)生態(tài)文明構(gòu)建資源節(jié)約環(huán)境友好社會(huì)［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2010, 35(5): 44–46.

The Application of Performance Management To Promote Local Government to Catch Grip Fact to Ecological Environment Construction

Joint Task Group of the Department of Publicity and Education of Environmental Protection Department and Chinese Administrative Management Society

Performance management is to promote the local government to build ecological environment of effective means and methods. The construction of ecological environment in local government performance management, we should use the performance management to promote local government to carry out the ecological environment construction. In this process it should be focused on the following key problems: to improve the environmental protection in the government performance evaluation system in the position and proportion; explore the establishment of dynamic assessment system of ecological civilization construction, the environment quality and ecological development of regional monitoring and tracking; national environmental function division incorporated into local economic and social development plan, become local government performance evaluation of the basis and content; adhere to the concept of performance management, promote the whole process environmental risk management; strengthen target responsibility system, constructing scientifi c development mechanism; from internal assessment to both inside and outside the examination of change.

Performance Management; Local Government; Ecological Environment Construction

X32

A

1673-288X（2012）03-0005-06