項賢國 任英欣

（唐山師范學(xué)院，河北唐山063000）

現(xiàn)代意義的社會保障制度從誕生之日起即是一種政府行為，政府在現(xiàn)代社會保障制度的構(gòu)建中發(fā)揮著重要的作用。農(nóng)村社會保障法律關(guān)系中存在政府、農(nóng)村社會成員等相關(guān)主體，政府在農(nóng)村社會保障法律建設(shè)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主導(dǎo)作用，引領(lǐng)農(nóng)村社會保障依法、有序發(fā)展。

一、農(nóng)村社會保障法制構(gòu)建中責(zé)任主體的厘定

（一）農(nóng)村社會保障制度中的法律關(guān)系分析

法律關(guān)系是法律主體依據(jù)法律規(guī)范的規(guī)定在實施社會活動中形成的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。農(nóng)村社會保障法律關(guān)系是農(nóng)村社會保障主體依據(jù)社會保障法律規(guī)范在實施社會保障活動中形成的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。研究農(nóng)村社會保障法制構(gòu)建的責(zé)任主體，必須合理確定政府、社會及農(nóng)村居民個人在農(nóng)村社會保障中的權(quán)利（力）義務(wù)體系[1]。由于農(nóng)村社會保障主體較多，法律關(guān)系比較復(fù)雜，故首先應(yīng)對農(nóng)村社會保障的法律關(guān)系進(jìn)行剖析。

農(nóng)村社會保障法律關(guān)系中存在政府、農(nóng)村居民、村集體經(jīng)濟(jì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員等相關(guān)主體，政府包括財政部門和社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，農(nóng)村居民與社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是直接發(fā)生社會保障關(guān)系的法律主體，二者是直接社會保障關(guān)系。農(nóng)村居民向社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納部分社會保障費(fèi)用，符合保障條件時享受相應(yīng)的社會保障待遇；醫(yī)療機(jī)構(gòu)與農(nóng)村居民是醫(yī)患關(guān)系，醫(yī)療機(jī)構(gòu)為農(nóng)村居民提供醫(yī)療服務(wù)，農(nóng)村居民通過醫(yī)療機(jī)構(gòu)享受保障待遇；醫(yī)療機(jī)構(gòu)與社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生社會保障待遇的資金清算關(guān)系，農(nóng)村居民在享受醫(yī)療保險待遇后，醫(yī)療機(jī)構(gòu)與社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)資金的結(jié)算，由社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付農(nóng)村居民的社會保障待遇。

（二）農(nóng)村社會保障法律關(guān)系主體責(zé)任的初步界定

農(nóng)村社會保障法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，法律主體較多，政府、社會和農(nóng)村居民應(yīng)明析各自承擔(dān)的法律責(zé)任。農(nóng)村居民是農(nóng)村社會保障經(jīng)費(fèi)的出資人之一，在其能力范圍內(nèi)應(yīng)承擔(dān)一部分社會保障費(fèi)用。但由于農(nóng)業(yè)具有較大的風(fēng)險性和不確定性，農(nóng)村居民收入很難確定且變化大，這樣，農(nóng)村居民承擔(dān)責(zé)任的能力很有限。農(nóng)村企業(yè)多為私營，運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范，大部分企業(yè)并沒有為農(nóng)村居民繳納社會保障費(fèi)用。村集體經(jīng)濟(jì)組織是基層群眾自治組織，負(fù)責(zé)農(nóng)村社會保障法制宣傳、代為收取社會保障費(fèi)用等工作，起中介作用，是連接政府與農(nóng)村居民的紐帶，如果濫用政府授予的權(quán)力將依法承擔(dān)責(zé)任。醫(yī)療機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員為農(nóng)民提供醫(yī)療服務(wù)，與社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理涉及農(nóng)民醫(yī)療保險待遇的資金結(jié)算，如果弄虛作假或有其他違法提供醫(yī)療服務(wù)的行為則依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

政府在農(nóng)村社會保障法律制度中承擔(dān)重要責(zé)任。首先，政府應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村社會保障法律制度體系，承擔(dān)制度供給責(zé)任；其次，政府應(yīng)承擔(dān)社會保障資金支撐責(zé)任，確保社會保障的經(jīng)費(fèi)需求，一般社會保障項目由農(nóng)民和政府共同承擔(dān)費(fèi)用，對于特定的社會保障項目政府應(yīng)承擔(dān)一定的費(fèi)用，以滿足農(nóng)民的基本生存需求；再次，政府應(yīng)承擔(dān)對農(nóng)村社會保障制度實施的監(jiān)管責(zé)任，確保農(nóng)村社會保障資金的安全運(yùn)營，防懲農(nóng)村社會保障制度實施中滋生的腐敗問題，為制度的有效實施保駕護(hù)航。

二、不同法域下農(nóng)村社會保障法律制度中的政府責(zé)任

（一）行政法視野下的政府責(zé)任

行政法調(diào)整行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間形成的行政管理關(guān)系，行政法作為架構(gòu)國家機(jī)構(gòu)的基本法律，以維護(hù)國家利益為其價值本位[2]。在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村社會保障的運(yùn)行主要依靠行政決定來實施和監(jiān)管，構(gòu)建的農(nóng)村社會保障制度具有濃厚的行政法屬性，政府頒布的農(nóng)村社會保障政策和法規(guī)多是基于政治因素考慮，出發(fā)點在于維護(hù)政治穩(wěn)定，保障人民政權(quán)地位不動搖。這反映了國家行政權(quán)在社會生活中的極度膨脹。

基于行政法的調(diào)整對象和立法價值，筆者認(rèn)為，政府責(zé)任在構(gòu)建農(nóng)村社會保障法制中有顯著的特點。一方面，具有一定的合理性和功效性，通過現(xiàn)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的推行，可以肯定，先由政府運(yùn)用行政權(quán)力頒布行政命令，后由政府推動，在國家維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定、確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有序進(jìn)行和保護(hù)農(nóng)民最大利益這一“三農(nóng)”政策指引下，安撫了廣大農(nóng)村居民的心，穩(wěn)定了政治形勢，雖具有極強(qiáng)的功利性，但政府推行的農(nóng)村社會保障政策也取得了一定的成效。不過這種急功近利的行政決策，缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計，是短期的過渡政策，有很大的盲目性，如果不加以修正將會帶來嚴(yán)重的不利后果。另一方面，農(nóng)村社會保障的行政法屬性過濃，政府在實施農(nóng)村社會保障政策過程中過度運(yùn)用行政權(quán)力，使農(nóng)村社會保障的本質(zhì)屬性被異化了，構(gòu)建農(nóng)村社會保障重在保障農(nóng)村居民的生存權(quán)，而不是擴(kuò)張行政權(quán)力的范圍。

（二）經(jīng)濟(jì)法視野下的政府責(zé)任

經(jīng)濟(jì)法調(diào)整國家在干預(yù)本國經(jīng)濟(jì)活動的過程中產(chǎn)生的特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具體包括市場監(jiān)管關(guān)系和宏觀調(diào)控關(guān)系等。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法是彌補(bǔ)市場缺陷之法，社會整體利益本位是經(jīng)濟(jì)法目標(biāo)價值的核心，公平和效率是經(jīng)濟(jì)法目標(biāo)價值的永恒追求?，F(xiàn)代社會保障法是從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會解體之后，伴隨著產(chǎn)業(yè)革命逐漸產(chǎn)生和發(fā)展的，如英國在十七世紀(jì)初頒布了《濟(jì)貧法》，標(biāo)志著現(xiàn)代社會保障法的起源。而經(jīng)濟(jì)法作為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)之法，也產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)革命和社會化大生產(chǎn)過程中，與社會保障法的產(chǎn)生動因和法律土壤是相同的，并且早期的社會保障法一直是經(jīng)濟(jì)法的子法，經(jīng)濟(jì)法在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居于主導(dǎo)地位，乃積極之法，而社會保障法處于輔助地位，乃消極之法。只是到了后來市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)時期，社會保障法才從經(jīng)濟(jì)法中割裂出來，標(biāo)志是美國在1935年頒布的《社會保障法》。

我國目前的農(nóng)村工作主要是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)村居民收入，改善農(nóng)村居民的生存環(huán)境。這必然要依靠經(jīng)濟(jì)法功能的發(fā)揮，政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動，保障和促進(jìn)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的形成、壯大。因此，農(nóng)村社會保障法應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)法的子法，作為政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的配套法律規(guī)范，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定器?；诮?jīng)濟(jì)法視野，筆者認(rèn)為，政府在構(gòu)建農(nóng)村社會保障法制中應(yīng)起干預(yù)作用，即農(nóng)村社會保障法制的構(gòu)筑和發(fā)展必須服從經(jīng)濟(jì)法的價值追求，包括工具性價值和目的性價值。經(jīng)濟(jì)法的工具性價值是公平、效率與安全，目的性價值是可持續(xù)性發(fā)展[3]，則農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建應(yīng)服從經(jīng)濟(jì)公平、安全和效率的需要，服從于社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，政府只應(yīng)承擔(dān)適度的責(zé)任。

（三）社會法視野下的政府責(zé)任

社會法是從經(jīng)濟(jì)法中脫胎而來的，它調(diào)整與社會政策有關(guān)的以社會本位為核心的一類法律關(guān)系及其運(yùn)行中所產(chǎn)生的社會現(xiàn)象[4]。社會法概念是在2001年九屆全國人大四次會議上正式提出的，學(xué)者們逐漸把社會法從經(jīng)濟(jì)法中獨(dú)立出來，直至教育部正式將社會法作為法學(xué)專業(yè)的必修基礎(chǔ)課程，標(biāo)志著社會法與經(jīng)濟(jì)法、民法、行政法等部門法并駕齊驅(qū)，成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分。

社會法的提出對農(nóng)村社會保障的發(fā)展具有重要意義，它使農(nóng)村社會保障從“國家主導(dǎo)型”到“市場經(jīng)濟(jì)型”再到“社會型”演變，使農(nóng)村社會保障發(fā)展模式從“救濟(jì)撫恤的恩賜式”到“配套發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)式”，再到“基本的社會權(quán)利式”發(fā)展[3]，若農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建遵循“基本的社會權(quán)利式”，則可以突破制度構(gòu)建中的諸多瓶頸，如資金籌集、待遇分享、制度運(yùn)行等遇到的障礙。

基于社會法視野，政府在構(gòu)建農(nóng)村社會保障法制中必須履行相應(yīng)的義務(wù)，全面介入和干預(yù)農(nóng)村社會保障領(lǐng)域，對農(nóng)村區(qū)域弱勢群體進(jìn)行傾斜式保護(hù)，通過國民收入分配和再分配過程實現(xiàn)社會公平的價值追求，切實保障農(nóng)村居民最基本的生存權(quán)，把滿足農(nóng)村居民的生存權(quán)作為法定義務(wù)，要求政府通過社會分配制度承擔(dān)其對農(nóng)村居民的責(zé)任。

三、政府責(zé)任在農(nóng)村社會保障法律制度中的越位與失位

（一）政府責(zé)任的越位

基于行政法視域，我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障模式仍受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府居于絕對主導(dǎo)和控制地位，體現(xiàn)為農(nóng)村社會保障制度的推行以國家的決策形式發(fā)布。如前文所述，政府充分?jǐn)U張行政權(quán)力，依據(jù)行政法推動農(nóng)村社會保障制度的實施。政府先是批準(zhǔn)農(nóng)村社會保障試點地區(qū)，然后推廣實施，政府決策的動機(jī)是促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展，保障國家政治穩(wěn)定，維護(hù)統(tǒng)治者政權(quán)。這導(dǎo)致政府責(zé)任在農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建時越位，越俎代庖，政府包攬了一切，用行政命令取代立法，這嚴(yán)重違背了社會主義法治理念，造成了一系列弊端，如農(nóng)村社會保障立法滯后，制度不規(guī)范，各地執(zhí)行的社會保障制度不統(tǒng)一，強(qiáng)制性、透明性、權(quán)威性不高。

農(nóng)村社會保障水平并非越高越好，而應(yīng)維持在一個適當(dāng)?shù)乃?，它既要保障農(nóng)村居民最基本的生存權(quán)，又要激發(fā)其參加勞動的積極性，避免形成惰性。政府介入社會保障的類型有三類：政府包辦型、政府主導(dǎo)型和政府不干預(yù)型[5]，政府包辦型是在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)國家實施的福利保障模式，在我國現(xiàn)階段實施的農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村養(yǎng)老保險中有部分包辦之嫌，這不利于提高保障效率，有損社會公平。因此，農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建中政府應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任，但責(zé)任越位會引發(fā)諸多社會問題。

（二）政府責(zé)任的失位

越位是政府本不應(yīng)該介入而介入，失位則是政府本該介入而不介入，政府責(zé)任越位會制約農(nóng)村社會保障的發(fā)展，而政府責(zé)任失位同樣不利于農(nóng)村社會保障制度的實施。政府責(zé)任在農(nóng)村社會保障構(gòu)建中的失位主要表現(xiàn)在：首先，是立法失位。迄今，政府制定的唯一一部社會保障法——《社會保險法》中詳盡規(guī)定了城鎮(zhèn)居民的社會保險制度，而農(nóng)村居民社會保險制度則只是簡單提及并授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定，國務(wù)院又沒有系統(tǒng)的規(guī)定，這導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度是在無“法”的狀態(tài)下構(gòu)建和實施的。其次，資金失位。現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障都是在農(nóng)村居民本人自愿交費(fèi)時才享受待遇，而農(nóng)村居民收入差距較大，收入水平較低，這容易導(dǎo)致保障范圍不能真正實現(xiàn)全覆蓋，所以各地公布的參保率均沒有到100%，這不利于社會保障制度價值的實現(xiàn)。再次，監(jiān)管失位。農(nóng)村社會保障構(gòu)建是一個復(fù)雜的工程，需要政府有力地監(jiān)管整個制度的運(yùn)行，實際上政府在監(jiān)管中嚴(yán)重失位，如“社會保障年檢”形同虛設(shè)，社會保障資金管理混亂，政府挪用社會保障費(fèi)用等現(xiàn)象普遍存在。

政府責(zé)任失位，使得農(nóng)村社會保障構(gòu)建時遇到了很多困境，現(xiàn)實中農(nóng)村社會保障法制不規(guī)范，法律位階較低，地區(qū)間差異性較大。

四、農(nóng)村社會保障法律制度構(gòu)建中政府責(zé)任的合理定位

從社會法視域觀察，在現(xiàn)行農(nóng)村社會保障法制構(gòu)建中，政府是首要的責(zé)任主體，但不是唯一的責(zé)任主體，政府、企業(yè)、社會和農(nóng)村居民應(yīng)該合理分工、各司其職，形成“四位一體”良性互動的農(nóng)村社會保障法制發(fā)展模式。據(jù)此，應(yīng)對政府在構(gòu)建農(nóng)村社會保障法制中的責(zé)任進(jìn)行合理的定位。

（一）法制構(gòu)建責(zé)任

我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度主要依靠各級政府的政策、文件，時至今日，尚無一部系統(tǒng)完備的社會保障法[6]，現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村社會保障的法律規(guī)范主要包括：《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》等，這顯然與現(xiàn)代農(nóng)村社會保障的法律價值是不相符的。政策并不是法律，不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，經(jīng)常受到國家經(jīng)濟(jì)、政治等變化影響，這使得農(nóng)村社會保障實施中常常無法可依。筆者認(rèn)為，要建立現(xiàn)代化的農(nóng)村社會保障法律制度，必須依靠法律，通過立法建立規(guī)范的農(nóng)村社會保障法制，政府是立法的主體，理應(yīng)在這方面承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！稇椃ā返?5條規(guī)定了公民的社會保障權(quán)，但我國尚未建立司法審查制度，憲法的依據(jù)在農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建中淪為空談，政府應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)，履行其立法責(zé)任，為農(nóng)村社會保障提供法律依據(jù)和行事規(guī)則。

（二）財政支撐責(zé)任

資金籌集是農(nóng)村社會保障的核心問題，現(xiàn)行制度中農(nóng)村社會保障費(fèi)用由農(nóng)村居民和國家共同承擔(dān)，農(nóng)村居民若不繳費(fèi)則國家不給予補(bǔ)助，其享受不到社會保障待遇。只有在農(nóng)村居民繳費(fèi)的情況下才能獲得國家的財政支持，這種無差別的資金籌集模式使得農(nóng)村社會保障的推行被打了折扣。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大部分依賴于自然條件，農(nóng)村居民收入的差別性、波動性較大，現(xiàn)行農(nóng)村社會保障資金籌集模式務(wù)必會使一部分人沒有能力參加社會保障，或者參加社會保障的連續(xù)性得不到保證，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建和實施。

農(nóng)村居民的產(chǎn)品供給為國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，政府在國民收入二次分配時理應(yīng)對其給予傾斜保護(hù)。政府應(yīng)建立區(qū)別的社會保障資金籌集機(jī)制，原則上依然由政府與農(nóng)村居民共同承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，若農(nóng)村居民與企業(yè)建立勞動關(guān)系，則企業(yè)應(yīng)依據(jù)勞動法和社會保險法為農(nóng)村居民繳納部分社會保障費(fèi)用，這方面勞動行政主管部門應(yīng)加大監(jiān)管力度，規(guī)范農(nóng)村企業(yè)用工機(jī)制。同時，若農(nóng)村居民沒有與企業(yè)建立勞動關(guān)系，又沒有其他收入來源，國家和社會應(yīng)共同分擔(dān)農(nóng)村居民的繳費(fèi)義務(wù)，這需要建立完善的審核制度，真正使沒有能力的農(nóng)村居民能夠參加社會保障，又避免制度漏洞，防止極個別不勞而獲的現(xiàn)象。對此國外有立法例，如日本建立的農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，對低收入者免除其繳費(fèi)義務(wù)?？傊畱?yīng)承擔(dān)農(nóng)村社會保障法制構(gòu)建中的財政支撐責(zé)任。

（三）監(jiān)督管理責(zé)任

政府應(yīng)履行在農(nóng)村社會保障法制構(gòu)建中的監(jiān)督管理責(zé)任，理順和統(tǒng)一農(nóng)村社會保障的實施機(jī)構(gòu)和運(yùn)行管理組織，規(guī)范社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角設(shè)立社會保障管理機(jī)構(gòu)，防止多頭監(jiān)管和相互推諉，建立健全農(nóng)村社會保障服務(wù)所，統(tǒng)一歸口管理農(nóng)村社會保障事宜。

建立農(nóng)村社會保障監(jiān)督制約機(jī)制，從法律上設(shè)定農(nóng)村社會保障的監(jiān)督手段。首先，建立審計監(jiān)督，對農(nóng)村社會保障資金的籌集、使用、運(yùn)營進(jìn)行審計監(jiān)督，對社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審計，并公布審計結(jié)果，發(fā)現(xiàn)違法行為及時移交司法機(jī)關(guān)處理。其次，確立社會監(jiān)督渠道，現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度下農(nóng)村居民繳費(fèi)后很難知道其資金去向，更談不上對運(yùn)營的監(jiān)督，因此，應(yīng)充分保障其知情權(quán)，利用農(nóng)村居民、新聞媒體、社團(tuán)組織建立社會監(jiān)督機(jī)制。

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