于麗娜

（北京市社會科學(xué)院，北京100101）

胡錦濤同志在2011年“七一”重要講話中深刻指出：“當(dāng)代中國正經(jīng)歷著空前廣泛的社會變革。這種變革在給我國發(fā)展進(jìn)步帶來巨大活力的同時，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題?！钡拇_，我國社會目前正處在一個轉(zhuǎn)型期，社會不僅出現(xiàn)了這樣那樣的矛盾，而且有些矛盾甚至引發(fā)了一些社會成員激烈的非理性行為和越軌行為，對社會產(chǎn)生了諸多不良影響。如何有效化解矛盾、避免矛盾激化、維護(hù)社會穩(wěn)定，成為整個社會關(guān)注的焦點。政府更是將矛盾化解列為重點工作內(nèi)容。2009年，周永康同志在全國政法電視電話會議上提出了政法系統(tǒng)的三項重點工作，將深入推進(jìn)社會矛盾化解工作列為其中一項。在中央政府的部署下，各級政府開始探索社會矛盾糾紛的化解機制，以適應(yīng)不斷復(fù)雜化的社會矛盾糾紛。由于基層的社會矛盾是整個社會矛盾的集中體現(xiàn)和社會矛盾的主體，因此，基層是矛盾糾紛化解工作的重點。

一、北京市海淀區(qū)基層矛盾糾紛化解工作的實踐

北京市海淀區(qū)通過積極的探索實踐，在基層矛盾糾紛化解工作中取得了一些成績。2010年，海淀區(qū)共調(diào)解各類矛盾糾紛4萬多件，成功率達(dá)到90%以上，同比增長了131%。概括地講，海淀區(qū)矛盾化解工作的經(jīng)驗主要有以下幾點：

（一）建立廣泛多元的矛盾調(diào)解組織。海淀區(qū)建立了廣泛多元的矛盾調(diào)解組織，使調(diào)解網(wǎng)絡(luò)遍布到村、戶，調(diào)解的觸角延伸到社會的各個領(lǐng)域。一是建立區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、樓門院（小組）四級縱向調(diào)解組織，海淀區(qū)全部街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）均建有調(diào)委會。二是不斷推動建立企事業(yè)單位、市場調(diào)解委員會，專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)委會等建設(shè)，進(jìn)一步拓寬了調(diào)解工作的覆蓋面。截至2010年年底，海淀區(qū)共有調(diào)委會1023個，其中行業(yè)性調(diào)委會204個，企事業(yè)調(diào)委會100個，市場調(diào)委會7個，形成了覆蓋全區(qū)的立體化矛盾化解系統(tǒng)。豐富的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)將那些能夠被化解的社會矛盾糾紛在第一時間化解掉，避免了矛盾積累，減輕了法院的壓力。例如，截至2010年底，海淀區(qū)三級物業(yè)管理糾紛調(diào)委會共調(diào)解各類物業(yè)糾紛2334件，調(diào)解成功2094件，有效維護(hù)了社區(qū)穩(wěn)定。

（二）積極推進(jìn)行政調(diào)解工作。行政調(diào)解是國家行政機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對屬于國家行政機關(guān)職權(quán)管轄范圍內(nèi)的行政糾紛進(jìn)行的調(diào)解。海淀區(qū)在推進(jìn)行政調(diào)解工作方面做出了一些新的嘗試。一方面，海淀區(qū)信訪、治安、交管、環(huán)保等行政部門按照法律的規(guī)定，在職能范圍內(nèi)對相關(guān)案件進(jìn)行調(diào)解。另一方面，為了實現(xiàn)行政調(diào)解工作前置的目標(biāo)，海淀區(qū)政府法制辦成立了集行政調(diào)解和行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督為一體的行政爭議調(diào)處接待室。接待室設(shè)在區(qū)法院附近，在起訴人自愿的基礎(chǔ)上對行政訴訟案件實施案前調(diào)解。截至2010年底，行政爭議調(diào)解接待室共辦理行政爭議調(diào)解案件143件，其中81件調(diào)解成功，對化解行政爭議、推進(jìn)政府依法行政產(chǎn)生了良好作用。

（三）司法實踐注重調(diào)解優(yōu)先。2010年8月，海淀區(qū)法院作為北京市法院改革試點進(jìn)行了改革，將原來審前簡單的形式審查變身為審前程序，將訴前調(diào)解也列為審前程序中一項重要的工作。改革不僅形成了程序?qū)彶榕c實體審理相分離的工作格局，而且強化了立案階段的矛盾調(diào)解工作。一年來，北京市法院近三分之一的民、商事糾紛在立案前得到化解。2010年8月至2011年8月，海淀法院有1391件案件經(jīng)法官訴前調(diào)解化解了矛盾。一方面，海淀區(qū)法院的法官在審理案件時注重先調(diào)解后審判。海淀區(qū)法院法官李紅星在工作中，充分吸收海淀區(qū)法院長期形成的社會矛盾和案件糾紛化解經(jīng)驗，逐步形成了一套有效的矛盾化解法。另一方面，海淀區(qū)法院通過多種形式開展訴前調(diào)解工作，如聘請專家、特邀調(diào)解員參與婚姻家庭案件的訴前調(diào)解等。

（四）探索“三調(diào)對接”工作機制。人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解是矛盾糾紛的三種調(diào)解方式。三種調(diào)解方式所調(diào)處矛盾糾紛的范圍是有所區(qū)別的。由于社會矛盾糾紛的復(fù)雜性，三種調(diào)解方式有時會相互交叉，這就要求三者相互之間要有適當(dāng)?shù)你暯雍团浜?。海淀區(qū)在“三調(diào)對接”方面開展了多方面的嘗試。一方面，海淀區(qū)通過建立訴前告知、訴中委托和吸收人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解等機制，加強人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接配合。另一方面，海淀區(qū)通過建立聯(lián)合調(diào)解室、調(diào)解中心等方式，加強人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接。例如，嘗試與公安派出所聯(lián)合建立治安、民間糾紛聯(lián)合接待室，對不夠治安處罰的民間糾紛，部分輕微治安案件和主觀惡性不大的輕微傷害案件進(jìn)行調(diào)解，實現(xiàn)警民聯(lián)調(diào)，優(yōu)勢互補，成功化解了大量的矛盾糾紛，大大減輕了派出所110接警壓力，節(jié)約了司法資源。2010年，海淀區(qū)所有治安、民間糾紛聯(lián)合調(diào)解室共調(diào)解治安糾紛5427件，調(diào)解成功4010件。再如，與區(qū)總工會聯(lián)合建立區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級勞動爭議調(diào)解中心，2010年共調(diào)處勞動爭議糾紛3318件，調(diào)解成功2344件。

二、基層矛盾糾紛化解的重要手段和機制

（一）調(diào)解是基層矛盾糾紛化解的重要手段。調(diào)解是目前基層矛盾糾紛化解機制中的一種重要手段，并且在基層矛盾糾紛化解中發(fā)揮了重要的作用。北京市海淀區(qū)的實踐就是一個佐證。調(diào)解之所以能成為基層矛盾糾紛化解的重要手段，主要有幾方面的原因：一是與居民對矛盾糾紛解決方式的選擇偏好有關(guān)。我國民眾深受傳統(tǒng)文化中“息訟”、“和為貴”等觀念的影響，這種觀念影響了人們對矛盾糾紛解決方式的選擇偏好。當(dāng)遇到矛盾糾紛時，人們通常希望選擇和解或調(diào)解等方式解決，而不是訴訟。二是與基層矛盾糾紛的特征有關(guān)。基層矛盾雖然眾多，但是絕大部分矛盾糾紛都是由日常生活瑣事引起，諸如婚姻家庭矛盾、鄰里矛盾等所占基層矛盾糾紛比例較大[1]。俗話說“清官難斷家務(wù)事”，有些婚姻家庭矛盾是很難通過司法途徑圓滿解決的。再如鄰里矛盾，司法途徑反而會加劇雙方的對立程度，有時甚至?xí)霈F(xiàn)一場官司十年仇的后期效應(yīng)。三是與調(diào)解方法所具有的優(yōu)勢有關(guān)。調(diào)解方法具有平等協(xié)商、互諒互讓、不傷感情、成本低、易為人民群眾所接受等特點[2]，這些特點恰恰迎合了基層矛盾糾紛的特征，這也是調(diào)解在基層矛盾糾紛化解中的活力所在。四是調(diào)解作為非訴訟方式能夠緩解法院的訴訟壓力。在我國進(jìn)行法治化建設(shè)的過程中，人們的維權(quán)意識覺醒，越來越多地選擇以司法途徑來解決矛盾，從而令法院不堪重負(fù)。調(diào)解作為訴訟方式的一種補充手段將一部分矛盾糾紛消弭在基層，大大緩解了法院的壓力。事實上，其他許多國家都積極鼓勵當(dāng)事人通過比較柔性的調(diào)解來解決矛盾，而不是通過對抗性較強的訴訟方式來解決，如日本[3]。通過訴訟未必真的能達(dá)到案結(jié)事了的社會效果，而由調(diào)解解決社會矛盾的社會效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于訴訟。

（二）社會參與擴(kuò)展了基層矛盾糾紛調(diào)解的覆蓋范圍。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會矛盾糾紛類型多元化，新型的矛盾糾紛所占的比例越來越大，原有的調(diào)解體制已不能完全適應(yīng)社會矛盾日益復(fù)雜化的新形勢。為了適應(yīng)新形勢，滿足社會矛盾糾紛化解的現(xiàn)實需求，一方面，海淀區(qū)積極鼓勵企業(yè)、市場建立矛盾調(diào)解委員會，建立專業(yè)性、行業(yè)性的調(diào)解委員會，進(jìn)一步豐富了人民調(diào)解的組織形式，調(diào)動社會力量參與基層矛盾糾紛的化解。社會參與矛盾糾紛調(diào)解的重點在于擴(kuò)大了人民調(diào)解所能覆蓋的范圍，最大范圍地發(fā)揮人民調(diào)解的作用。另一方面，社會參與不僅能及時地發(fā)現(xiàn)基層矛盾糾紛的苗頭，而且能及時化解部分矛盾糾紛。企業(yè)矛盾糾紛調(diào)解委員會能夠及時發(fā)現(xiàn)和化解職工和職工之間、企業(yè)與職工間的矛盾，這就會分流部分矛盾糾紛，市場、專業(yè)性、行業(yè)性的矛盾調(diào)解委員會的情況如是。實際上，社會參與也是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。近年來，政府一直在強調(diào)社會管理創(chuàng)新，倡導(dǎo)建立以政府為主導(dǎo)的多元的社會管理格局。2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。政府是社會管理的主體，但是社會管理要實現(xiàn)“善治”[4]，治理主體就要實現(xiàn)多元化。政府的能力是有限的，需要借助政府以外的其他社會力量共同構(gòu)建立體的社會治理網(wǎng)絡(luò)。包辦一切的“萬能型”政府不僅增加政府的負(fù)擔(dān)，也不能實現(xiàn)科學(xué)化的社會管理。因此，社會參與也是基層矛盾糾紛機制中的重點。對于政府來說，一要清楚并深刻地認(rèn)識到社會參與的重要性，為社會力量參與社會管理搭建平臺。二要積極鼓勵社會力量參與社會管理，參與社會矛盾糾紛的化解。對于企業(yè)來說，要建立內(nèi)部利益訴求表達(dá)機制，為職工提供訴求表達(dá)的渠道；要建立內(nèi)部矛盾解決機制，及時有效地解決一些內(nèi)部的矛盾糾紛，將它們消滅在萌芽狀態(tài)。

（三）“三調(diào)對接”機制推動基層矛盾糾紛調(diào)解工作進(jìn)一步深化。在基層矛盾糾紛化解機制中，一直存在人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解各自為戰(zhàn)的格局，相互之間缺乏協(xié)調(diào)、配合，甚至有時會出現(xiàn)拖拉、推諉的現(xiàn)象，大大降低了第一時間化解矛盾的效率。因此，各地政府探索建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解之間的銜接機制，使三者有效聯(lián)動，促進(jìn)基層矛盾糾紛的化解。例如，地方政府嘗試建立大調(diào)解工作機制。大調(diào)解是指在各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機結(jié)合起來的矛盾糾紛化解方式，目的在于把各類矛盾糾紛解決在當(dāng)?shù)亍⒔鉀Q在基層、解決在萌芽狀態(tài)。從海淀區(qū)的實踐來看，有效的“三調(diào)對接”機制的確促進(jìn)了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解在基層的矛盾糾紛化解中形成的良性互動，最大程度地以調(diào)解解決社會矛盾糾紛，推動了基層矛盾糾紛化解工作進(jìn)一步深化。因此，政府要對大調(diào)解機制進(jìn)行深入的研究和論證，不斷完善，使之更加合理、更加科學(xué)化，最大限度地發(fā)揮調(diào)解在基層矛盾糾紛化解中的作用。

三、結(jié)語

總的來講，調(diào)解是基層矛盾糾紛化解的一種重要手段，對基層矛盾糾紛化解確實起到了一定的作用。政府也強調(diào)建立以調(diào)解為中心的矛盾化解體系，這也進(jìn)一步助推了調(diào)解在基層矛盾糾紛化解中的運用。2010年8月《中華人民共和國人民調(diào)解法》通過，并于2011年1月1日開始施行。這標(biāo)志著人民調(diào)解工作從此全面步入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道。新的調(diào)解法規(guī)范了人民調(diào)解工作，這將對化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定產(chǎn)生重大和深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)然，人民調(diào)解是解決社會矛盾的重要方法，但不是唯一方法，除了人民調(diào)解之外，我國還有行政、司法等多種糾紛解決方式。因此，如果要最大限度地化解社會矛盾糾紛，減少社會不和諧因素，政府應(yīng)逐漸建立一個包括人民調(diào)解、行政、司法等多種方式并存的多元的矛盾糾紛化解體系。

[1] 于麗娜．基層社會矛盾的特點及成因分析[J]．法制與社會，2011，（10）．

[2] 李青，沈建軍．創(chuàng)新大調(diào)解機制的思考[J]．中共樂山市委黨校學(xué)報，2010，（3）．

[3] 王菠．國外替代性糾紛解決機制的發(fā)展對我國的啟示[J]．世紀(jì)橋，2010，（1）．

[4] 俞可平．治理與善治引論[J]．馬克思主義與現(xiàn)實，1999，（5）．