化濤

(山東政法學院，山東濟南250014)

政府社會管理機制的審思與再造*

化濤

(山東政法學院，山東濟南250014)

政府作為公共事務管理的重要主體，它的任何行為都會直接或間接對社會的利益整合和資源配置產(chǎn)生重大影響。政府回應要求政府對社會發(fā)展和公民訴求做出積極反應與回復。政府社會管理機制的完善是提升政府回應力的客觀使然，更是應對當代社會轉(zhuǎn)型和促進社會穩(wěn)定的理性選擇。政府行為的理念塑造、流程設置以及機制規(guī)范，是創(chuàng)新政府社會管理不可缺少的要素與條件。

政府創(chuàng)新;回應機制;社會管理;利益整合;行政理念

對于行使公共權(quán)力的政府而言，改革是永恒的。這誠如學者所言:“變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。只要有一個不完美的政府，人們就會持續(xù)不斷地尋求理想的治理形態(tài)。”［1］P5就當代中國而言，改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展不僅促進了社會變遷和進步，而且也使得社會矛盾和社會風險日益凸顯。面對這種全新的行政環(huán)境，政府必須深化改革、創(chuàng)新管理機制，更加及時、有效地回應社會發(fā)展需求。事實上，公共行政本身在一定程度上就是環(huán)境的產(chǎn)物，這也如學者所言:“現(xiàn)代國家政府的任務，深受這一時代政治、經(jīng)濟與文化環(huán)境的影響。”［2］P8顯然，立足于當代我國的行政生態(tài)深入研究政府社會管理規(guī)律，推進管理機制創(chuàng)新，進而提高政府的綜合回應能力，已成為實務界和理論界共同面對的時代課題。

一、政府社會管理模式的理論解析

當代我國社會不斷發(fā)展引發(fā)了其結(jié)構(gòu)和功能的逐步分化，并實現(xiàn)了由一元向多元、由簡單到復雜的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變在彰顯社會進步的同時，也帶來了一些不可避免的問題與矛盾，進而使得社會規(guī)制和管理成為可能?；蛘哒f，現(xiàn)代社會的發(fā)展“使其基本結(jié)構(gòu)框架由政治國家、市場經(jīng)濟和市民社會構(gòu)筑而成，它們各自有不同的活動主體、不同的組織目標、不同的社會功能、不同的組織結(jié)構(gòu)、不同的激勵機制、不同的運作邏輯”。［3］P28－34正是這種不同社會領域之間的分化組合與力量對比，成為了政府社會管理活動的基本動因。從政治學和行政學的角度而言，政府社會管理就是指政府在明確自身角色的基礎上，通過運用公共權(quán)力制定公共政策、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及部門規(guī)章，對社會資源和公共利益進行權(quán)威性分配，進而推動經(jīng)濟發(fā)展、維護政治穩(wěn)定和促進社會和諧的現(xiàn)象和過程。抑或說，政府社會管理的實質(zhì)就是如何正確定位政府與社會關系的問題。鑒于此，對政府與社會兩者之間關系的探討與重新厘定，便成為政府社會管理機制審思與再造的理論基礎。綜觀學術(shù)界對政府與社會兩者關系的研究，其觀點主要包括無政府主義、自由主義、國家主義和馬克思主義四大理論形態(tài)，而且它們均從不同的視角界定了政府在社會發(fā)展中的角色、功能和地位:

——無政府主義理論。無政府一詞最初源于希臘文，意指沒有統(tǒng)治的社會。18世紀末，英國政治哲學家威廉·葛德文在其著作《政治正義論》中第一次比較系統(tǒng)地闡釋了無政府主義學說。后來，歷經(jīng)施蒂納、巴枯寧的發(fā)揮使得這一理論日趨完善。無政府主義將政府看作是產(chǎn)生各種社會問題的主要根源，政府以社會名義行事，采用暴力和懲罰手段實施社會統(tǒng)治，并造成了生態(tài)環(huán)境的惡化和社會的不和諧。換言之，無政府主義反對一切政府，主張取消政府而用一種有生命力的、自愿合作的社會自治組織來取代政府，通過社會的完全自治來實現(xiàn)社會秩序與穩(wěn)定。顯然，這一理論認為政府與社會是完全格格不入的兩個體系和范疇，而且視政府是社會惡性運行的根源，從而表現(xiàn)出對政府存在的極力排斥與反對。

——自由主義理論。自由主義理論是在反對專制、爭取民主自由的社會進程中逐步形成和發(fā)展起來的重要政治理論，其先后經(jīng)歷了古典自由主義和新自由主義兩個發(fā)展階段。但是，無論哪個階段的自由主義，均在政府與社會關系的界定上具有普遍性的共識。首先，政府最好不要存在，但又不得不有。為了穩(wěn)定社會秩序、保護社會公共利益，政府對社會而言是必要的，它應該承擔社會管理職能。而且，必要時政府應該對社會進行一定程度的干預。其次，政府不能取代社會。政府不能太多干涉社會，更不能取代社會，為了實現(xiàn)個人自由，必須具有一個相對獨立的社會空間與領域。再次，政府權(quán)力應該受到規(guī)約，同時社會也應該警惕政府并對其監(jiān)督和限制。政府的社會管理活動只能限制在保護個人自由的層面，實行有限政府，這就是自由主義者津津樂道的一種管事最少的政府，即“最弱意義上的政府”。

——國家主義理論。國家主義理論是與無政府主義理論完全相左的一種學說。它認為政府是神圣的、萬能的，更是社會得以存在、發(fā)展和延續(xù)的重要前提，進而主張政府對社會的全面管理和規(guī)制?；蛘哒f，在國家主義者看來，政府有足夠的能力解決、處理一切社會問題，所有社會問題均應該交給政府處理，社會公眾必須完全歸順政府。政府是萬能的，它對社會全面管理的目的不是為了消融社會，而是為了實現(xiàn)社會的普遍利益和共同發(fā)展。

——馬克思主義理論。馬克思主義關于政府與社會的關系論述，是建立在正確認識國家與市民社會關系的理論基礎上的理性闡釋。它主張政府產(chǎn)生于社會、作用于社會、受制于社會，最終將隨著社會的不斷發(fā)展而消亡。政府在社會不同發(fā)展階段的角色是有所不同的，它的功能和權(quán)限與社會之間是一種動態(tài)的平衡。顯然，馬克思主義理論是采取歷史主義、辯證主義和建構(gòu)主義的觀點來處理政府與社會兩者之間的關系，進而尋求它們之間的良性互動。［4］P304－305

毋庸置疑，相關理論的梳理與分析清晰地告訴我們對國家與社會兩者關系的處理，既不能像無政府主義和自由主義那樣來漠視、弱化政府社會管理的功能，也不能像國家主義那樣渲染、放大政府社會治理的效力。面對當代中國社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實，我們必須跳出究竟采取“大政府、小社會”還是“小政府、大社會”傳統(tǒng)爭論的束縛，運用馬克思主義的相關理論來系統(tǒng)分析政府與社會的相互關系，以期真正做到政府的歸政府、社會的歸社會實現(xiàn)兩者的相得益彰，進而推動政府社會管理模式的創(chuàng)新。

政府社會管理并非僅停留在理論層面的術(shù)語，而更為重要的是這種行政實踐在社會中的貫徹?；蛘哒f，政府社會管理是一種動態(tài)的運作過程，而非僅僅是靜態(tài)的概念描述。當然，這一問題的探討便會涉及到實踐中政府與社會之間互動關系的模式分析。對此，有學者從整個人類社會發(fā)展變遷的歷史層面，將社會形態(tài)劃分為“農(nóng)業(yè)社會”、“工業(yè)社會”和“后工業(yè)社會”階段，并相應地將政府行政界定為“統(tǒng)治型”、“管理型”和“服務型”三種基本模式。［5］P14－21統(tǒng)治型行政是政府一經(jīng)產(chǎn)生就存在的一種較為低級和原始的政府類型，它所處的環(huán)境是政治與行政的不分與“混權(quán)”，因而此時的政府管理往往表現(xiàn)為國家管理，政府完全宰制了整個社會，并且表現(xiàn)出強烈的集權(quán)性、權(quán)治性和強制性色彩。管理型行政是隨著社會不斷分化和政治與行政的逐漸分離而產(chǎn)生的新型社會管理模式，它主要表現(xiàn)為對社會公共事務的有效管理(公共行政)，凸顯公共性與效率性。服務型行政是目前正在形成中的政府社會管理模式，在此類社會管理模式中管理主體(政府)是服務者，而管理客體(社會公共事務)是服務的接受者。服務型政府管理社會模式，最主要的特征就是服務導向而非控制導向、公正導向而非效率導向、公民至上而非政府至上。應該說，政府社會管理模式是相關政府理論在實踐中的檢驗，更是政府與社會兩者關系在現(xiàn)實世界中的不斷調(diào)適與發(fā)展。鑒于此，當代中國政府應該立足社會快速轉(zhuǎn)型的基本事實，關注本國的行政生態(tài)，凸顯自身特色，進而以治理理論為指導，在強化政府回應力的過程中實現(xiàn)政府負責、多方參與的社會管理新機制。

二、當前中國政府社會管理現(xiàn)狀的審思

當前中國社會轉(zhuǎn)型引發(fā)了階層分化、利益多元、體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)重組、組織再造、觀念更新等深刻變革。顯然，這也給政府社會管理職能帶來了新的挑戰(zhàn)并提出了更高要求。換言之，面對日益復雜的新情況、新問題，政府自身在社會管理層面的脆弱性也逐漸凸顯，這主要表現(xiàn)為以下幾個方面:

(一)社會管理手段較為單一

面對復雜的社會問題，政府應該采取更為靈活、多樣的社會管理手段。但是，在當前具體的行政實踐中，由于受單一權(quán)威導向、“官本位”思想和嚴格等級制的影響，政府基本上是處理社會公共事務的唯一權(quán)力中心。這就往往使政府在對社會進行管理的過程中，呈現(xiàn)出權(quán)力“自上而下”的單向運行的管制手段，進而缺乏“上下互動”的參與模式。相對單一的管制手段，不僅使政府行政審批事項多、程序繁瑣，行政處罰多、行政收費多;而且相對弱化了政府的服務意識，進而使政府社會管理的效能和規(guī)范受到影響?；蛘哒f，政府對社會事務的管理不應該僅僅局限在權(quán)力的強制，而更重要的是政府對社會的服務、合作與有效預見。面對日趨多元、多變與復雜的社會，政府必須改變單一管制模式進而強化以關注民眾利益訴求為核心的回應機制建設。傳統(tǒng)單一的行政管制不利于擴大公民參與和調(diào)節(jié)利益關系，極易導致政府與公民關系緊張，弱化政府的形象和公信力，甚至危及政府的合法性。

(二)社會管理職能界定不到位

政府自身角色的定位存在部分誤區(qū)，“錯位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象時有發(fā)生，該管的不管或沒管好，不該管的反而過度干涉?；蛘哒f，政府作為社會管理主體的角色過重，而服務角色相對弱化。因為在從傳統(tǒng)的、相對封閉的官僚制向開放的、民主式、參與式的治理模式轉(zhuǎn)變過程中，政府必須明確自身角色，確切說:“政府不應該是為社會劃槳，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構(gòu)”。［6］P6換言之，當前政府自身職能定位不甚明確、權(quán)力邊界不甚清晰，進而導致具體行政實踐中政府行為缺乏一定的規(guī)范性與妥當性。

(三)社會管理機制不完善

通常而言，政府社會管理機制取決于社會結(jié)構(gòu)、社會運行和社會實態(tài)。當代中國社會的快速轉(zhuǎn)型，要求政府管理機制必須及時做出相應調(diào)適。但是，就現(xiàn)實中政府的常態(tài)管理機制和非常態(tài)管理機制而言，其“短板性”日益凸顯。常態(tài)機制層面的不足主要表現(xiàn)為:首先，政府對社會利益訴求機制的培育和整合有待加強。利益是一切政治現(xiàn)象的核心要素，是社會行為的出發(fā)點與落腳點。當代社會的不斷分化，促使社會形成了多元利益主體，多元的利益群體需要不同的利益訴求機制。然而，行政實踐中政府對于多元利益表達機制的制度化培育和構(gòu)建，不能很好的適應多元利益主體訴求之需。尤其對于被邊緣化的弱勢群體來說，其利益訴求機制更為不暢。當政府不能提供有效的利益表達機制，社會民眾的利益訴求得不到及時回應，他們就難免產(chǎn)生一種“相對剝削感”，進而會采取所謂的“抗爭性政治”(如集體上訪、群體性事件、泄憤行為等)影響社會有序發(fā)展。其次，公民參與機制有待提升。所謂公民參與是指公民通過合法途徑，參與社會生活進而影響政府決策和行為的過程?？梢哉f，隨著社會的不斷開放和民主觀念的不斷普及，當代社會民眾的參與意識日益強化。但是，社會現(xiàn)實生活中不僅公民參與渠道狹窄，而且公民參與水平、參與程度、參與程度以及參與規(guī)模等諸多領域都存在一定問題，有待于以政府為主導的宏觀調(diào)控。再次，社會保障機制相對薄弱，突出表現(xiàn)在社會保障覆蓋面不廣，社會安全網(wǎng)絡構(gòu)建緩慢。非常態(tài)機制層面的不足，主要表現(xiàn)為政府在應對突發(fā)事件和社會公共危機管理過程中的預警機制、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、溝通機制相對薄弱，或者說是一種風險管理機制的相對缺乏。

(四)社會配套工程相對滯后

與社會的復雜性與系統(tǒng)性相比，當代政府社會管理的配套建設相對滯后。首先，法治化水平不高。這不僅表現(xiàn)為調(diào)節(jié)各種社會關系的不同法律部門不盡齊全，缺乏相對的協(xié)調(diào)統(tǒng)一;而且還突出表現(xiàn)為與之相應的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等配套的規(guī)范和制度性規(guī)定也沒有完全制定出臺。同時，在社會管理過程中法律、法規(guī)的貫徹與執(zhí)行經(jīng)常受到扭曲與破壞，如“釣魚執(zhí)法”、“暴力執(zhí)法”的現(xiàn)象時有發(fā)生?；蛘哒f，我們應該進一步強化相關法律、法規(guī)建設，努力打造法治政府，進而“運用法律來規(guī)范政府自身與社會、市場、公民三者之間關系，并有效防止行政專橫、濫用職權(quán)和權(quán)力尋租”。［7］P16－19其次，社會管理資金運行機制脆弱。我國社會管理長期存在過度重視經(jīng)濟發(fā)展，而忽視社會建設與發(fā)展。換言之，一味追求GDP增長的政績觀在客觀上造成了各級政府對社會發(fā)展所需資金的投入嚴重不足?，F(xiàn)在看來，行政成本的短缺與不足已經(jīng)直接制約了政府社會管理的動力機制和具體的管理效能。

三、政府社會管理機制的完善與創(chuàng)新

政府社會管理機制的完善與創(chuàng)新是一個復雜的過程，我們必須立足國情整合各種資源，合理界定政府與社會的職能與作用，逐步建立起以政府為主導的、社會民眾廣泛參與的多元化社會管理模式。鑒于此，我們應該從理念塑造、流程設置以及績效評估等層面推動政府社會管理機制的創(chuàng)新。

第一，塑造新理念，凸顯政府的公共意識。政府行為不僅受外在行政環(huán)境的影響，而且還深受其自身內(nèi)在的“行政理念”(有學者稱之為“行政的倫理”或“行政的精神”)的制約。作為社會轉(zhuǎn)型期的我國政府，必須重新進行角色意識的定位，真正實現(xiàn)如下理念的塑造:首先，人本理念。政府需要從“物本型”向“人本型”理念轉(zhuǎn)變，應該將現(xiàn)實中的人作為一切活動的出發(fā)點，充分考慮社會公眾的利益、愿望和要求，而不是將人的存在邊緣化。其次，公正理念。政府管理不僅是領導民眾創(chuàng)造財富，而實現(xiàn)公平的共享財富同樣是其應盡之責。因此，政府在強調(diào)“經(jīng)濟”和“效率”的同時，必須將“公正”作為規(guī)范自身行為的核心理念。再次，有限理念。政府要改變具有無限管理能力的膨脹意識，進而實現(xiàn)適度放權(quán)和分權(quán)，在強化“邊界意識”的基礎上實現(xiàn)從“政府本位”向“社會本位”的轉(zhuǎn)變。因為全能型政府不僅有害于民主政治的發(fā)展和政府效益的提升，而且還會帶來諸多弊端。對此，誠如學者所言:“國家與社會之間依然沒有明確的邊界劃分，這導致國家不斷侵入社會領域，‘合法’地掠奪社會擁有的正當利益，排斥和抵抗社會利益與個人利益的合法正當?shù)闹贫确指?，從而將社會變?yōu)闊o差序格局的結(jié)構(gòu)，引發(fā)了諸多社會問題?！保?］P13最后，法治理念。依法管理、依法行政是現(xiàn)代政府的基本特征之一，是實現(xiàn)政府、市場、社會以及公民之間動態(tài)平衡的重要保障，同樣是“依法治國”的客觀使然。為此，我們必須摒棄傳統(tǒng)的“人治”理念，將法律、法規(guī)作為政府社會管理的唯一尺度。

第二，規(guī)范流程，強化政府的回應性。政府對社會的有效管理，不僅表現(xiàn)為及時了解社情民意，更重要的表現(xiàn)為對民眾訴求和社會問題的高效解決、并及時提供種種服務?；蛘哒f，創(chuàng)新政府社會管理機制，就需要“政府改變以集權(quán)和僵化的層級節(jié)制為特點的低效率的官僚機構(gòu)運行方式，對服務的項目和內(nèi)容，進行合理的流程設計，對公眾提出的問題、意見和建議進行分類處理，……進行規(guī)范操作，形成有效的回應流程?！保?］P48－49換言之，我們只有通過規(guī)范政府流程，使其更具適應性、自主性、復雜性和內(nèi)聚性的特征，才能確保政府對復雜社會問題的有效化解。

第三，改進決策體制，完善政府的社會調(diào)控手段。政府管理的實質(zhì)就是政府決策。或者說，政府通過公共政策的制定和實施來實現(xiàn)對整個社會公共事務的有效管理。立足于日益復雜與多變的當代社會，我國政府應該改進傳統(tǒng)的決策體制，在利于社會穩(wěn)定和法治化的基礎上逐步實現(xiàn)政府決策從經(jīng)驗型向科學型、封閉型向開放型、被動型向參與型、非程序化向程序化的轉(zhuǎn)變。特別是，對于突發(fā)事件和公共危機管理的非常態(tài)決策，我們更應該明確政府權(quán)力的邊界與使用范圍，強化決策的制度化建設?；蛘哒f，對于重大事件的決策要建立科學的合法性審查機制和聽取民意制度，擴大公共決策中的公民參與。同時，我們還應該具體完善政府多元化的社會調(diào)控手段。當代我國政府應該像重視經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管一樣重視社會調(diào)控，要將社會調(diào)控納入政府宏觀管理的范圍。與之相適應，政府必須靈活運用行政、經(jīng)濟、法律和教育手段。當然，這四大手段在具體行政實踐中并非等量齊觀，而是以必要的行政手段為基礎，以經(jīng)濟和法律手段為核心，以說服教育手段為補充的社會管理新模式。

第四，推動多中心治理機制，培育社會自治能力。多中心治理機制是指主體多元、方式多樣的社會公共事務的管理機制，它突破了將政府視為社會管理唯一主體的傳統(tǒng)觀點，主張在公共事務領域政府、社會、市場和公民共同參與，彼此結(jié)成合作、協(xié)商和對話的伙伴關系，進而形成上下互動、多維度的有效管理。或者說，多中心的治理機制要求“政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府而外，社會上還有一些其他機構(gòu)和單位負責維持秩序，參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)”。［10］P241鑒于此，政府應該通過引導和培育社會中介組織來壯大市民社會的力量，以便增強社會自我發(fā)展、自我治理的水平。

第五，提升防范能力，創(chuàng)新社會風險管理評估體系。面對社會轉(zhuǎn)型帶來的突發(fā)事件日益增多的趨勢，我們應該倡導政府在社會管理中做到“防治并舉”、以“防”為主的管理模式，這便是美國行政學家奧斯本和蓋布勒所提出來的“有預見的政府——預防而不是治療的治理范式”。［11］P202政府必須強化應對突發(fā)事件的能力，不斷健全和完善社會運行監(jiān)測、社會風險分析以及社會安全預警機制，對可能出現(xiàn)的社會問題或不利因素早預測、早診斷，真正實現(xiàn)政府在社會管理過程中由“滅火器”向“消防栓”的角色轉(zhuǎn)變?；蛘哒f，我們要逐步建立起政府在應對突發(fā)事件和危機管理過程中由被動應對向主動預防的轉(zhuǎn)變，進而提升政府的“非常態(tài)回應力”和對各種社會公共事務的管理能力。除此之外，我們還應該通過創(chuàng)新社會風險管理評估體系的方法，促進政府社會管理的科學化。當然，評估體系的創(chuàng)新不僅意味著對政府管理進行定量與定性的分析，而且更重要的是實現(xiàn)評估標準從“成本——收益”向“收益——風險”的轉(zhuǎn)變。

結(jié)語

政府社會管理機制的再造不是政府的“獨角戲”，而是社會諸多要素相互作用的互動過程。事實上，政府社會管理機制的完善與創(chuàng)新不只是簡單的行政問題，而是關乎社會和諧穩(wěn)定與國家長治久安的政治問題。鑒于此，我們必須以提升政府回應力為切入點，積極創(chuàng)造條件促使政府從管制向服務、從全能向有限、從滯后向預見的根本性轉(zhuǎn)變。唯此，政府才能在應對社會轉(zhuǎn)型、防范社會風險、化解社會矛盾進而促進社會和諧的具體行政實踐中更好發(fā)揮其應有的功能。

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A

1004－3160(2012)01－0033－05

*本文系山東省軟科學項目《山東省政府系統(tǒng)保障科技創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)公共管理政策現(xiàn)狀評估及發(fā)展對策研究》［編號:2011RKGA7014］和山東省教育廳項目《城市應急管理的協(xié)同機制研究》［編號:J11WG82］的階段性成果。

2011－11－22

化濤，男，山東臨沂人，山東政法學院法學院講師、政治學博士，主要研究方向:中國政治與社會、政府理論與公共行政。

責任編輯:周育平