■屠鳳娜

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市治理的多中心特征越來(lái)越明顯，總結(jié)這種變化，探討適合這種變化的城市治理模式是非常重要的。城市化過(guò)程中所帶來(lái)的環(huán)境污染、生態(tài)失衡、交通擁擠、失業(yè)等城市問(wèn)題，需要我們充分發(fā)揮公眾和非政府組織的力量。我國(guó)多元化的利益格局也要求多元化的利益代表和利益訴求，城市公共物品和公共事務(wù)也需要政府與非政府組織來(lái)共同提供?？梢?jiàn)，城市治理正由單中心向多中心轉(zhuǎn)變。多中心治理論為構(gòu)建新的城市治理模式提供了理論視野，同時(shí)有利于提高城市治理能力和效率，實(shí)現(xiàn)城市公共事務(wù)的和諧運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。

多中心治理理論的內(nèi)涵及特征

“多中心”一詞是由英國(guó)自由主義思想家邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》中作為經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)率先提出的。他從科技發(fā)展歷史和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分析中，總結(jié)出自發(fā)秩序和理想秩序兩種表達(dá)形式，同時(shí)也闡明了社會(huì)自我管理的可能性限度。博蘭尼認(rèn)為，管理社會(huì)事務(wù)有兩種可能性，一種是多中心性的自發(fā)秩序，一種是“集中指導(dǎo)”秩序。他強(qiáng)調(diào)管理社會(huì)事務(wù)只有局部的可能性，有些社會(huì)事務(wù)需要靠自發(fā)秩序去管理，但對(duì)自發(fā)性缺陷的治理，博蘭尼卻無(wú)法用多中心性解決。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、公民社會(huì)的興起以及后現(xiàn)代哲學(xué)的出現(xiàn)，“多中心”一詞的應(yīng)用領(lǐng)域開(kāi)始向政治領(lǐng)域拓展，并獲得越來(lái)越多的闡釋和認(rèn)同。將多中心性概念由市場(chǎng)領(lǐng)域引入到公共服務(wù)領(lǐng)域并產(chǎn)生深刻影響的是美國(guó)著名的行政學(xué)家文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦，他們通過(guò)對(duì)地方公共事務(wù)治理的組織機(jī)制以及公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和消費(fèi)屬性的多年實(shí)證研究，認(rèn)為大城市地方政府管轄單位的治理模式是“多中心的政治體制”，“多中心”意味著在形式有許多獨(dú)立的決策中心，但多中心決策之間是一種競(jìng)合的關(guān)系，它們既有競(jìng)爭(zhēng)性，又可形成契約性或合作性的社會(huì)事務(wù)。

現(xiàn)代“治理”，是20世紀(jì)60年代以后隨著西方資本主義國(guó)家進(jìn)入以強(qiáng)調(diào)平等、多元等社會(huì)價(jià)值觀為基礎(chǔ)的后現(xiàn)代社會(huì)而產(chǎn)生的，其標(biāo)志是1989年提出的“治理危機(jī)”一詞。我國(guó)學(xué)者總結(jié)出治理的四個(gè)特點(diǎn)，其中指出治理理論認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、私人的）只要得到公眾認(rèn)可，就可以成為社會(huì)權(quán)力中心。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，最大限度增進(jìn)公共利益。治理重要規(guī)則是參與、公開(kāi)、透明、回應(yīng)、公平、責(zé)任、正當(dāng)性和合法性等。

基于對(duì)“多中心”與“治理”概念的分析，可以對(duì)多中心治理的含義進(jìn)行描述：多中心治理是社會(huì)多元主體基于一定的集中行動(dòng)規(guī)則，相互博弈、共同參與管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)，從而形成多樣性治理模式和組織形式。多中心治理理論的特征表現(xiàn)為：多中心治理的主體是多元主體，包括政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民社會(huì)、國(guó)際組織、社會(huì)組織等；多中心治理是通過(guò)相互合作給予公民更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；多中心治理意味著公民既是參與者也是受益者，有直接參與權(quán)和收益權(quán)；意味著社會(huì)治理結(jié)構(gòu)從“單中心”的服從模式向“多中心”的合作模式轉(zhuǎn)變。

城市治理：?jiǎn)沃行南蚨嘀行牡霓D(zhuǎn)變

所謂城市治理，是指將治理運(yùn)用于城市公共事務(wù)管理的過(guò)程。我國(guó)傳統(tǒng)的城市治理是一種“單中心”治理模式，其突出特征是公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)用的單向性。它意味著城市公共物品和服務(wù)的供給是由城市政府這個(gè)單一的決策中心來(lái)決定，使得供給結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一元性、一體化、等級(jí)制、命令性的特點(diǎn)，且在政府管理城市的方法和手段上，表現(xiàn)為權(quán)力控制、行政命令和制度約束。在傳統(tǒng)的“單中心”治理模式下，城市公共事務(wù)的制定和執(zhí)行是一種自上而下的管理模式。許多活動(dòng)沒(méi)有得到當(dāng)?shù)鼐用竦睦斫夂椭С?，也未能充分考慮到他們的切實(shí)利益。因而他們沒(méi)有積極性，對(duì)政府部門設(shè)計(jì)的發(fā)展項(xiàng)目缺乏責(zé)任感和擁有感，其行為缺乏持續(xù)性。因此，這種傳統(tǒng)的“單中心”城市管理模式在當(dāng)代面臨著越來(lái)越多的城市問(wèn)題。

與此同時(shí)，現(xiàn)代城市的快速發(fā)展也要求城市治理模式由單中心向多中心轉(zhuǎn)變。一方面，我國(guó)的城市化需要多中心治理模式。城市化不僅帶來(lái)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)問(wèn)題，如環(huán)境污染、生態(tài)失衡、交通擁擠、失業(yè)、社會(huì)存在安全隱患等問(wèn)題，這些問(wèn)題單純靠城市政府部門來(lái)解決是非常困難的。因此，我們努力尋求非政府組織（企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)等）和公眾發(fā)揮更大的效力來(lái)支持政府的管理，擴(kuò)大政府與非政府組織、社會(huì)、公眾之間的廣泛合作，同時(shí)提升政府自身的治理能力。另一方面，城市治理的民主性需要多中心治理模式。我國(guó)社會(huì)利益格局的深刻變化同時(shí)也引起城市內(nèi)外各種力量的變化，多元化的利益格局要求多元化的利益代表和利益訴求。從城市管理角度看，城市公共政策的制定到城市公共政策的執(zhí)行和評(píng)估都由政府和非政府組織、公眾組成，從而實(shí)現(xiàn)所謂的“人民的城市人民管”。

此外，構(gòu)建一個(gè)既公平、公開(kāi)又具競(jìng)爭(zhēng)力的治理系統(tǒng)，對(duì)保障城市的可持續(xù)發(fā)展具有特別重要的意義。這就要求在城市治理過(guò)程中，要積極動(dòng)員社會(huì)力量參與城市管理，力求公眾和非政府組織參與到城市管理中來(lái)，讓城市的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會(huì)秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。從而拉近地方政府與居民之間的距離，依靠多元治理，通力合作，共同解決地方性問(wèn)題。

總而言之，城市治理就是堅(jiān)持城市治理的多元價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)在城市政府主導(dǎo)下，多元主體共同治理城市公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境友好，最終達(dá)到城市的可持續(xù)發(fā)展。也就是說(shuō)，好的城市治理不僅要求城市政府的效率、有效性、責(zé)任性、透明性和回應(yīng)性，更要求非政府部門的充分發(fā)展和服務(wù)水平的提高，以及公眾的廣泛參與和民主意識(shí)的增強(qiáng)。

多中心治理理論對(duì)城市治理的啟示

多中心治理理論強(qiáng)調(diào)，治理主體的多元性、治理權(quán)力的非壟斷性和治理方式的民主性。城市多中心治理模式的核心是實(shí)現(xiàn)城市政府由“劃槳的政府”向“掌舵的政府”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)性向調(diào)控性的轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是明確城市政府的治理范圍和主要職責(zé)。多中心城市治理模式認(rèn)為，傳統(tǒng)的單中心城市治理模式之所以效率低、缺乏可持續(xù)性，主要在于城市政府治理范圍的界定模糊，對(duì)城市公共物品和私人物品缺少必要的區(qū)分。因此，要明確城市政府的治理范圍和主要職責(zé)。政府在城市治理結(jié)構(gòu)中起主導(dǎo)作用，其治理范圍包括具有公益性的城市公共服務(wù)與城市公共事務(wù)。這里的公共服務(wù)和公共事務(wù)包括除了私人物品和私人事務(wù)以外的所有事務(wù)。政府要堅(jiān)持“有所為、有所不為”的原則。比如，對(duì)于絕大多數(shù)私人物品的供給，政府的責(zé)任只在于提供一個(gè)良好的交易環(huán)境；對(duì)于自然壟斷物品的供給，政府負(fù)責(zé)建立一個(gè)有嚴(yán)厲的政府監(jiān)督體制的市場(chǎng)供給體制；對(duì)于共有資源和純粹公共物品的供給，城市政府應(yīng)做好決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等工作，把公共物品的許多具體生產(chǎn)職能讓渡給企業(yè)或半行政性的機(jī)構(gòu)去做。

二是積極培育非政府組織，實(shí)行城市公共事務(wù)治理的非正式制度安排。近年來(lái)，城市中的志愿團(tuán)體、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、非政府組織、社區(qū)企業(yè)及社區(qū)互助組織等廣泛興起，城市治理要充分發(fā)揮非政府組織的作用。其中最具有代表性非政府組織就是：企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)。隨著政府體制的不斷改革，企業(yè)開(kāi)始由提供私人物品和服務(wù)向公共物品和服務(wù)轉(zhuǎn)變。但當(dāng)企業(yè)參與了公共事務(wù)的治理，就必須承擔(dān)一定的公共責(zé)任，如保護(hù)人類的健康、安全和環(huán)境等。這里的社會(huì)組織主要包括：公共事業(yè)組織（學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等）和社會(huì)團(tuán)體（消費(fèi)者協(xié)會(huì)、旅游協(xié)會(huì)等）。作為城市多中心治理的多元主體之一，社會(huì)組織的主要職能就在于彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府部門的不足，完成市場(chǎng)、企業(yè)和政府部門不能或不能有效完成的社會(huì)職能。社區(qū)自治是城市治理的基礎(chǔ)工程，城市社區(qū)自治強(qiáng)調(diào)居民廣泛參與，倡導(dǎo)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，這本身就是城市治理的基礎(chǔ)性工作。

三是提高社會(huì)自主性，培育公眾參與意識(shí)。城市多中心治理強(qiáng)調(diào)公眾參與，實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織的互動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)公共利益和各主體間效益的最大化。在我國(guó)的城市治理中，公眾參與方面取得了一定的進(jìn)展。但無(wú)論是從人們的思想意識(shí)上，組織機(jī)制上，還是制度建設(shè)上，都存在著明顯的缺乏或不足，使得城市治理從決策到執(zhí)行，從過(guò)程到結(jié)果都不能符合大多數(shù)人的利益，并造成公共資源的浪費(fèi)和過(guò)度使用。因此，為確保公眾參與城市管理，實(shí)現(xiàn)真正意義上的公眾參與，還必須通過(guò)政府和全社會(huì)的共同努力，增強(qiáng)公眾參與城市管理意識(shí)、健全公眾參與管理制度。

參考資料

1.邁克爾·博蘭尼.自由的邏輯[M].馮銀江，李雪茹譯.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2002：142.

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3.[美]邁克爾·麥金尼斯：多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000：69-95.

4.張文禮.多中心治理：我國(guó)城市治理的新模式.開(kāi)發(fā)研究，2008，（1）：47.