彭 澎

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

轉型期農村基層治理變革的憲政之維

彭 澎

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

農村經(jīng)濟社會轉型是一個自發(fā)的基于市場化改革而產生的社會宏觀變遷，是一個涵蓋基層治理和農村政治在內的系統(tǒng)改革過程?；鶎又卫碜兏锖袜l(xiāng)村民主政治轉型已成必然，成為了農村經(jīng)濟社會轉型系統(tǒng)的有機構成，它的變革既是農村市場化改革發(fā)展的配套舉措，更是農村經(jīng)濟社會轉型不可或缺的系統(tǒng)環(huán)節(jié)?；鶎又卫淼膽椪ㄔO是農村經(jīng)濟社會轉型期基層治理變革的方向。

經(jīng)濟社會轉型；基層治理；憲政化建設

農村市場化改革帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的轉型，農村經(jīng)濟多元化、利益多元化、社會多元化已成必然之勢和發(fā)展之趨，農村的政治結構、經(jīng)濟結構、社會結構等正經(jīng)歷著深刻變革，也帶來農村治理模式和政治制度的逐步變化?；鶎尤罕娦宰灾问请S著農村經(jīng)濟社會的進步，在不斷革新農村政治傳統(tǒng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村政治結構中應運而生并不斷向前發(fā)展的，它代表著農村治理的基本格局，也標識著基層民主政治的發(fā)展方向。農村經(jīng)濟進步和社會轉型必然要求體現(xiàn)公平正義價值的基層治理環(huán)境，要求構建法治健全的基層治理框架，要求展示以人為本、保障村民基本權利的基層治理文化。這是農村經(jīng)濟社會轉型對基層治理提出的變革需求，也是創(chuàng)新和變革基層治理模式的歷史契機，特別是隨著市場化發(fā)展而日漸覺醒的村民的民主意識、法治理念、權利思維、平等觀念的不斷增強，使得村民以前所未有的熱情關注和參與農村社會政治事務，農村現(xiàn)有的基層治理模式和鄉(xiāng)村民主政治體制面臨著變革和調整的重任。以村民自治為代表的農村基層群眾性自治是廣大農民在不斷探索鄉(xiāng)村治理模式和長期建設鄉(xiāng)村治理結構的歷史過程中的制度性產物，它既是一種中國農村基本的治理模式和特殊的治理結構，又是一種具有鄉(xiāng)村民主意義、彰顯農村民主價值、體現(xiàn)基層民主功能的民主政治制度，承載著保障和實現(xiàn)村民民主自治權利的政治功能，它的創(chuàng)新和變革必然要朝著政治文明和政治現(xiàn)代化的方向前進。憲政作為人類政治文明的產物，代表著政治現(xiàn)代化的發(fā)展路徑。憲政應當是中國農村基層治理變革的方向，基層治理的創(chuàng)新和變革具有鮮明的憲政內涵和憲政特性?；鶎拥闹卫碜兏锛刃枰獙r村基層社會的經(jīng)濟政治資源進行調整和組合，更需要在憲政理念的主導下進行自治制度的革新?；鶎又卫淼膽椪ㄔO是農村經(jīng)濟社會轉型期基層治理變革的方向，它立足于農村現(xiàn)實的社會背景，將憲政的理念、精神、價值和機理導入農村基層的宏觀治理結構中，通過理順鄉(xiāng)村社會的權力結構，正確看待和處理國家與鄉(xiāng)村、國家與農民之間的關系，建構農村基層的憲政化治理模式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的憲政化治理秩序，發(fā)展和培育鄉(xiāng)村的公民社會，從而實現(xiàn)農村基層的憲政社會化，以轉變鄉(xiāng)村的民主政治體制，實現(xiàn)基層政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展，從下至上構建一種中國憲政建設的發(fā)展路徑?；痦椖浚汉鲜?011年度哲學社會科學基金項目《轉型期加強和創(chuàng)新農村社會管理與基層自治發(fā)展研究》（項目編號：11YBB367）。

一、基層群眾性自治：一種本土內生的制度安排

根據(jù)中國“鄉(xiāng)政村治”的政權結構和鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)做法，以及遵循農村現(xiàn)實的基本情況和權力格局，我國在農村實行的是基層群眾性自治的治理模式，即村民自治，并且已經(jīng)得到憲法和《村民委員會組織法》的確認和規(guī)范。國家在農村“政治領域”的收縮與鄉(xiāng)村社會“私人領域”的發(fā)展為基層群眾性自治的廣泛推行和實施提供了運行空間，基層群眾性自治作為一種鄉(xiāng)村本土內生的制度安排，已經(jīng)成為我國農村基本的治理結構。從語義上理解，基層群眾性自治就是農村的村民群體自己管理自己的事情。從法律規(guī)范的層面去理解，基層群眾性自治就是指生活在農村基層的村民，通過民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理的渠道和方式，組成村民委員會對村莊的公共事務進行自我管理、自我服務的自治活動。農村基層群眾性自治制度是中國共產黨領導億萬農民經(jīng)過長期的艱難探索和不懈奮斗，在建設有中國特色的社會主義民主政治道路上所產生的智慧結晶、實踐創(chuàng)造和偉大發(fā)明，是歷史的產物，是歷史的選擇，它凝聚著億萬農民的心血、汗水、智慧和思想。從基層群眾性自治制度的產生、推廣和發(fā)展的歷史來看，它是中國特殊的鄉(xiāng)村治理歷史選擇；從基層群眾性自治制度的概念、邏輯和體制來看，它是中國特質的基層基本制度概念；從基層群眾性自治制度的內容、功能和作用來看，它是中國特性的鄉(xiāng)土社會治理模式；從基層群眾性自治制度的價值、內涵和精神來看，它是中國特色的農村民主政治制度。

（一）基層群眾性自治：中國特殊的鄉(xiāng)村治理體制結構

在中國鄉(xiāng)村治理的歷史上，自治作為一種治理方式早已有之，只是歷史上自治的內容、形式、程度、性質以及價值、精神與今天的基層自治相距甚遠。當時的自治徒有其名，而無其實。歷史上的農村自治不是由于鄉(xiāng)土社會內部村民權利意識萌發(fā)和農村市民社會發(fā)展的客觀要求而產生的，它是因為國家權力鞭長莫及，在農村無法有效施展其管控力而應運而生的。自上而下的行政權延伸自鄉(xiāng)村社會，卻并未真正觸及農村最基層的社會生活，并沒有深入基層民眾的日常生活之中，漂浮于鄉(xiāng)土社群內生的組織機構之上。當時的農村基層基本上是由以鄉(xiāng)紳、長老、家族尊長等權威為主體的家族宗族組織管治著，村民之間以血緣為紐帶形成了相對封閉卻錯綜復雜的社會關系，每個村民基于對鄉(xiāng)村宗教教條、家族教規(guī)、習慣法則和道德信念的迷信與崇拜，自發(fā)地接受著這些民間自理群體的管治，雖然冠以自治的形式，村民卻絲毫沒有享有現(xiàn)代意義上真正的自治權，更多展現(xiàn)的是愚昧、落后和無知，當然這與當時自給自足的自然經(jīng)濟形態(tài)相適應。建國后，農村建立起了以人民公社制度為表現(xiàn)形式的高度集中的國家管理體制，這一體制的確立客觀上使國家權力全面滲入到農村社會生活的方方面面，強大的國家權力吞噬了村民個人的權利，“它用集體的政治強勢虛化了農民個人的政治地位，用集體行動和安排抑制了個體的生產積極性和創(chuàng)造性，用強化了的理想標準村落造成農村傳統(tǒng)的地緣和血緣情結的淡化?！盵1]村民對無孔不入的國家權力頂禮膜拜，農村社會原有的民間自治形態(tài)被村民對國家強勢的人身依賴和政治依附所消磨?，F(xiàn)代的基層群眾性自治制度誕生于中國改革開放的進程初期，上個世紀80年代初，隨著家庭聯(lián)產承包制的興起，農民創(chuàng)造了自己管理自己的基層自治體制。從一定程度上說，正是以家庭聯(lián)產承包責任制為核心的農村市場化改革催生了農民民主政治權利意識，使獲得經(jīng)營自主權和財產占有支配權的農民希望擺脫對原有鄉(xiāng)村政社合一政權體制的身份依賴，突破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治的體制困境和機制束縛，通過基層民主政治體制的形式來自己管理自己的公共事務，直接表達自己的愿望和要求。國家權力選擇在一定程度上退出鄉(xiāng)村社會，使鄉(xiāng)村社會完全沉浸在獨立于國家權力之外的社群公共意志的規(guī)范之下，這是現(xiàn)代基層群眾性自治制度的價值真諦和原則精神，是中國鄉(xiāng)村治理歷經(jīng)幾千年坎坷歷史而做出的最終選擇?；鶎尤罕娦宰灾?，即村民自治，是歷史發(fā)展的必然趨勢，是歷史進步的必然選擇?！稇椃ā泛汀洞逦瘯M織法》對基層群眾性自治的確認和規(guī)范，使農村村民自治法治化，鄉(xiāng)村治理的歷史選擇終于通過法律制度的形式得到了國家和民眾的認可，成為中國農村基層的基本治理模式。

（二）基層群眾性自治：中國特質的基層多維制度概念

在現(xiàn)代民主政治的視域中，基層群眾性自治具有雙重內涵，既是中國特色的農村基層民主政治制度，又是鄉(xiāng)村本土的基層社會治理模式，以自治為核心的農村基層群眾性自治制度是農村“政治格局”和鄉(xiāng)村“社會治理”的高度有機統(tǒng)一。基層群眾性自治不僅履行著推進農村基層民主政治建設的偉大使命，也承擔著實現(xiàn)農村社會有效管理和規(guī)范治理的重大任務；既承載著保障和實現(xiàn)村民民主自治權利的政治功能，又承擔著維護和保持農村社群和諧穩(wěn)定的社會職能。從基層群眾性自治自身所包含的內容和秉持的功能來說，基層群眾性自治是一個層次分明、涵義豐富、價值多元的集合性概念，是一個體現(xiàn)農村民主運行規(guī)則的基層政治制度概念，是一個包含鄉(xiāng)村民主自治理念的基層治理模式概念。

（三）基層群眾性自治：中國特性的鄉(xiāng)土社會治理模式

基層群眾性自治是完全不同于傳統(tǒng)農村基層治理結構的一種全新的制度安排和體制設計，按照村民自治的制度原理，村民享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利，村民在農村基層的民主自治是通過村委會的自我管理、自我教育、自我服務的功能來實施的，從而實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會與公共事務的自主管理和自治治理，“是廣大農村地區(qū)農民在基層社會生活中，依法行使自治權，實行自己的事自我管理的一種基層群眾自治制度”[2]。有學者認為，村民自治是中國農村民主政治建設的巨大進步，是鄉(xiāng)土社會農民的智慧結晶，是我國農村基層治理的基本模式，它在農村基層的廣泛實施，對于推動農村政治、經(jīng)濟、文化和社會的進步具有重要作用。[3]顯然，村民自治制度的設計初衷是建設成為鄉(xiāng)村的基本治理模式，民主是村民自治的鮮明特征，實現(xiàn)農村的自治治理是村民自治的制度功能。村民自治是在農村經(jīng)濟發(fā)展過程中由國家自上而下推行的鄉(xiāng)村治理結構，國家是村民自治的推行者和保障者，其目的是致力于構建一種穩(wěn)定健康的鄉(xiāng)村社會秩序，具有典型的本土性，帶著濃厚的鄉(xiāng)土氣息，同時又具有鮮明的現(xiàn)代性，民主和自治成為當今農村治理模式現(xiàn)代性的突出體現(xiàn)。它摒棄了以往將村民排斥于社會治理體系之外的傳統(tǒng)做法，順應了民主自治的政治發(fā)展潮流，村民成為基層群眾性自治的主體，通過農村村民自治的形式將村民的民主政治權利落實到實處，將廣大村民參與社會管理和參與民主政治的體制機制高度統(tǒng)一起來，將村民自治發(fā)展成為廣大村民參與鄉(xiāng)村治理的合法化渠道，開辟成為廣大村民參政議政的新天地。在村民自治的鄉(xiāng)村現(xiàn)代治理模式的推行之下，村民的權利和利益得到了有效的制度化保障，國家和農村社會的關系步入了良性互動的制度化軌道，農村和農民的發(fā)展邁入了現(xiàn)代化的歷史進程。

（四）基層群眾性自治：中國特色的農村民主政治制度

基層群眾性自治，即村民自治，被學界譽為“草根民主”，是在中國共產黨和國家的領導下啟動和發(fā)展起來的農村基層的民主政治制度，具有典型的中國特色和鮮明的中國特質，是我國社會主義民主政治建設一個重要的方面。基層群眾性自治體現(xiàn)的是“人民當家作主”的民主理念，展現(xiàn)的是“人民主權”的價值精神?！盎鶎尤罕娮灾问蔷哂兄袊厣闹苯用裰?。基層群眾直接參與自治，直接選舉自己或本地域的人進行管理，遇有重大問題時，全體成員以會議的形式公決?！盵4]農村基層群眾性自治無論是擺置于中國的歷史發(fā)展進程中，還是置放于世界歷史的大舞臺上，都是一個史無前例、去陳創(chuàng)新的概念，從農村入手推行民主政治改革的成功經(jīng)驗是中國對世界民主政治發(fā)展的最大貢獻?；鶎尤罕娦宰灾沃贫茸鳛橹袊r村基層的民主政治制度，它與農村市場化改革同步，能夠滿足農村市場化發(fā)展帶來的農民政治、經(jīng)濟、文化和社會權利的需要，使廣大民眾有了民主管理權和自主自治權，極大調動了農民的政治參與積極性和自治熱情，成為我國基層民主政治制度的最大亮點?！懊裰骺煞譃閮蓚€層面：一是國家層面，即通常所說的國家形態(tài)的民主；二是基層社會層面，即通常所說的非國家形態(tài)的民主?！盵5]基層自治是一種鄉(xiāng)村民主，是一種直接民主，它區(qū)別于國家形態(tài)的民主形式。正如有學者所說的，它體現(xiàn)了社會主義政治制度的民主本質，展示了社會主義民主的廣泛性和實踐性，開辟和創(chuàng)造了一條農村民主政治體制建設的道路。[6]基層群眾性自治通過民主化的管理形式和自治化的運行方式，在農村基層權力配置和權力運行中發(fā)揮著核心作用，成為平衡和規(guī)范村民權利與農村權力的制度杠桿和穩(wěn)定機制，它的發(fā)展不僅代表著農村基層民主政治運行體制的前進方向，也指明了我國民主政治體制改革和發(fā)展的前途與未來。

二、憲政：一種源于西方的民主政治模式

憲政是人類歷史發(fā)展過程中政治進步和制度文明的產物，是人類在對制度文明和政治現(xiàn)代化的艱難探索進程中所創(chuàng)造和發(fā)明的智慧結晶。憲政是歷史的產物，古典自然法憲政思想的萌芽、西方思想啟蒙先驅關于憲政的經(jīng)典學說、古希臘和古羅馬原始憲政體制的實踐、資產階級革命后憲政制度在西方國家的正式確立、近現(xiàn)代民主憲政理念和體制的變遷與發(fā)展，這些都充分的揭示出憲政思想和理念在一步一步深入人心、憲政理論與實踐在一步一步改變著近現(xiàn)代國家的體制設計。同樣，憲政是發(fā)展的產物，作為人類政治文明和政治現(xiàn)代化的進步標志，憲政隨著歷史的發(fā)展、時代的進步和各國政治運動的不斷創(chuàng)新而處于發(fā)展之中?！皯椪嗉疵裰鲬椪?，是指以憲法為依據(jù)，以保障人權為宗旨，按照民主、法治原則和方法運作的政治形式?！盵7]憲政是近代西方資產階級斗爭過程中建立起來的一種民主政治模式和政治體制設計，是近代法律制度發(fā)展過程中對國家權力的理性干預與合理限制，是人類歷史上“獨一無二的由人民授權的政體”[8]。憲政以法律的形式設計和規(guī)范了民主政治的制度體系、組織框架與運行規(guī)則，通過對國家權力的規(guī)制和對人民權利的保障，嚴格限定了國家和政府在民主政治框架內的活動邊界。憲政之所以被世界大多數(shù)國家所接受并廣泛地推行，源于其設計的體制框架能夠更好的實現(xiàn)對國家權力的制約與對人民權利的保障，源于其規(guī)范的制度體系能夠更好的實現(xiàn)對社會秩序的維護與對國家政治的穩(wěn)定，源于其產生的法治權威能夠更好的實現(xiàn)對人類人格尊嚴、政治權利和民主自由等價值理念的維護與發(fā)展。

三、基層治理憲政化建設的價值內涵與本質特征

（一）基層治理的憲政化建設：農村政治現(xiàn)代化發(fā)展的憲政標識

憲政凝聚著現(xiàn)代政治文明的精神力量，憲政承載著人類政治文明的美好夢想，憲政是人類為實現(xiàn)自身的政治價值、為了過上穩(wěn)定有序的社會生活而精心設計的制度?，F(xiàn)代憲政制度的形成和各國憲政體制的建立是人類政治文明發(fā)展、政治思想創(chuàng)新、政治文化進步的重大成果。“在憲政主義者看來，憲法是規(guī)范人類政治行為的法律規(guī)范，它確定了人權的基本價值，設置了國家合法的政治體制和政府框架，規(guī)范了國家與社會的關系，并且得到了人們的認同，人們對于憲法和憲政發(fā)自內心的遵守與維護，不是基于憲法和憲政本身的強制威脅，而是源于人們對憲法和憲政的共同信守與書面許諾，憲政成為憲政主義者所推崇的政治文明象征?！盵9]憲政是隨著近現(xiàn)代國家的建立而逐步走入人們的視野，逐步登上世界的政治舞臺，逐步發(fā)展成為政治現(xiàn)代化的基礎，逐步成為政治文明的前進方向。現(xiàn)代國家政治取代傳統(tǒng)國家政治的一個突出表現(xiàn)就是民主、自由、人權等價值理念廣泛地輸入了國家政治體制，并通過設置合理的程序可以充分實現(xiàn)上述政治價值，而憲政是至今為止最能實現(xiàn)人類民主、自由、人權等政治理念的政制設計，是人類政治發(fā)展和政治現(xiàn)代化進步的歷史選擇?！懊拷?jīng)歷一段苦難深重的生活，都要通過憲法來確定為消除苦難所需要的新的政治及社會的基本形態(tài)，從而進入新的歷史階段?！盵10]近現(xiàn)代政治歷史的發(fā)展就是如此，近現(xiàn)代國家的建立和憲政體制的確立，不管其過程多么艱難和形態(tài)多么特殊各異，從政治發(fā)展的歷史趨勢上看，都是向著文明和進步的方向前進?！皯椪鞘裁茨兀烤褪敲裰鞯恼??！盵11]選擇憲政，就是選擇了民主政治，它是一種民主政治的體制創(chuàng)新，“是避免體制轉軌產生社會不穩(wěn)、經(jīng)濟動蕩的最好途徑，并且能為轉軌后體制提供穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的動力?！盵12]有學者認為，政治發(fā)展就是在一定的社會經(jīng)濟發(fā)展中，在現(xiàn)代化發(fā)展環(huán)境影響下，已經(jīng)和正在發(fā)生的一系列相互關聯(lián)的政治體系、過程和政策的變化。[8]近現(xiàn)代政治發(fā)展史就是一部民主憲政的發(fā)展歷史，人們通過用憲法來制定和設置規(guī)范理性的政治規(guī)則、用憲政來構建穩(wěn)定的政治框架和維持有序的政治秩序，以改變傳統(tǒng)政治風云變幻、動蕩不羈的政治局面和封閉保守、因循守舊的政治格局，實現(xiàn)人類政治的現(xiàn)代化發(fā)展。有學者認為，政治的發(fā)展體現(xiàn)出三種變化趨勢：一是個人自由、民主、平等、權利等現(xiàn)代政治觀念的產生；二是政治體制的形成和權威的加強；三是制度分化及政治效能增加。[13]憲政通過夯實民主的基礎、樹立法治的權威、宣揚人權的理念，豐富和發(fā)展了現(xiàn)代民主政治的邏輯內涵，強化和穩(wěn)固了現(xiàn)代民主政治的制度保障，構筑了一套民主政治從注重理論學說到回歸現(xiàn)實形態(tài)的完美轉換的體制機制和制度框架，憲政因而是歷史上具有較高政治內涵、獨特政治功能的政制類型，是政治現(xiàn)代化發(fā)展的基礎，標示著現(xiàn)代政治文明的發(fā)展方向。

2010年10月26日新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》將原法“促進農村社會主義物質文明和精神文明建設”的表述更換為“促進社會主義新農村建設”。用語的改變意味著基層治理所包含和推進的發(fā)展目標已經(jīng)完完全全的框定在在社會主義新農村建設的戰(zhàn)略部署和偉大實踐之中?！敖ㄔO社會主義新農村”的概念并不陌生，黨在許多歷史時期都曾經(jīng)提到過，但第一次對“社會主義新農村”進行完整的概念定義和體系設計則是在2005年10月8日中共中央十六屆五中全會上完成的，全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》明確將社會主義新農村建設的制度內容與目標方向確定為“生產發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，從而使得社會主義新農村建設的內涵更豐富、內容更全面、方向更明確，“管理民主”明確納入了“社會主義新農村”建設的基本范圍。在農村經(jīng)濟社會轉型期，通過法律的形式確認基層治理關于促進社會主義新農村建設的立法宗旨和制度定位，實質上就是肯定和強化了轉型期要通過基層治理的制度健全和實踐完善來助推農村的基層民主憲政建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層管理民主的根本目標，再一次通過明確的法律規(guī)范的形式將基層治理的民主內涵和憲政意義予以肯定。

盡管“中華文明上下五千年，千百年來的傳統(tǒng)在中國政治體制和社會環(huán)境中早已根深蒂固，甚至這些傳統(tǒng)中的部分內容和現(xiàn)代化、現(xiàn)代性的發(fā)展有相矛盾與沖突的地方，而且會在很長一段時期內共存”[14]，但是農村市場化改革和市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的轉型，使得農村的政治現(xiàn)代化發(fā)展和政治文明進步成為必然之勢和客觀之趨。農村經(jīng)濟社會的發(fā)展使得基層民眾對政治民主、自主自治的需求越來越高，實現(xiàn)村民權利的平等、構筑穩(wěn)定理性的政治秩序是轉型期基層治理發(fā)展的時代要求，農村經(jīng)濟社會的轉型需要構建健全完善的基層治理組織體系與和諧穩(wěn)固的鄉(xiāng)村權力結構。鄉(xiāng)村社會多元化、農村結構多元化和基層政治復雜化是農村經(jīng)濟社會轉型期的重要特征，也是農村基層政治現(xiàn)代化發(fā)展必須關注的核心問題，以農村民主自治、自主治理為內涵的基層治理制度是國家推進鄉(xiāng)村民主政治建設的結果，而農村市場化改革帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟的巨大發(fā)展，促使農村經(jīng)濟社會發(fā)生重大轉型，基層治理已經(jīng)成為農村基層民主政治發(fā)展的內在需要，隨著農村經(jīng)濟社會的轉型，基層治理的憲政化建設已經(jīng)成為農村政治現(xiàn)代化發(fā)展和政治文明進步的自主選擇與客觀必然。

（二）基層治理的憲政化建設：村民自治制度權威形成的憲政路徑

政治現(xiàn)代化的演進歷史揭示了一個發(fā)展規(guī)則：崇尚自由和平等是人的天性，是人與生俱來的自然本性，憲政的價值精神在于通過創(chuàng)設合適的國家制度框架和體制機制去滿足人類對自由平等的追求。民主自治是憲政的核心理念，是目前為止最能有效實現(xiàn)人類自由平等理想的政治模式。美國學者理查德·威廉姆遜曾說到，民主之所以為人們推崇和信任，是因為大家認為民主具有一種普世性價值，即人類不希望接受不經(jīng)過自己意志選擇而被統(tǒng)治的政治經(jīng)歷，民主恰好能滿足人們的需要。人們希望自己在政治上能夠得到體面的對待，人們期望自己對關系自身重大命運的事情都享有發(fā)言權，這是人之所以為人而具備的天然本性和自然屬性，民主恰好能對此作出回應，通過體制性的框架滿足人們的深深期望。[15]列寧也曾告誡世人：委托人民‘代表’在代表機關中實行民主還遠遠不能滿足人們對于民主、自由、平等的需求，真正的民主，必須由人們親身參與到政治實踐和國家生活中去，自己發(fā)揮自身的主動性去影響政治進程。[16]美國著名政治學家科恩告訴我們，民主不僅是一種國家的政治運行體制，具有典型的政治性，民主同樣也是一種社會的管理體制，是社會運行和發(fā)展的基本規(guī)則和有序方式，具有鮮明的社會性，它要求全體社會成員能夠通過直接或間接參與的方式享有參與影響自身利益的各項社會事務的管理與決策的權利，并能形成有效的體制機制予以實現(xiàn)與保障。[17]農村村民自治是我國農村基層政治從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型的進步象征，是基層政治文明的重要載體與發(fā)展形式，它的體制框架與運行程序不僅蘊含了民主、平等、權利等現(xiàn)代政治文明的核心理念，而且使這些政治內涵在村民自治的鄉(xiāng)村政治發(fā)展過程中得到了發(fā)展、獲得了新生，特別是在農村經(jīng)濟發(fā)展和國家與社會二元化進程之中使“還權于民”的政治承諾得以實現(xiàn)，廣大村民民主管理自己的事務，真正當家作主，從“為民做主”過渡到了“讓民做主”，是民主原則與自治精神等現(xiàn)代政治文明價值理念在鄉(xiāng)村基層的真實體現(xiàn)和全新寫照，預示著中國基層政治現(xiàn)代化的文明轉型，代表著中國基層政治文明的發(fā)展方向。

有學者認為，對政治的認識及其與人之間的關系問題可以從兩個視角進行觀察，從而構筑起了“廣義政治”的基本理論概念。一是政治是人的本質的內化，闡釋出了人的政治性；二是政治是人的外化，揭示出了政治是人實現(xiàn)自我的手段。[18]因而，人天生就是政治的主體，這是由人的社會屬性所決定的，是人類生存和發(fā)展的根本需要。政治注定是人的一種實現(xiàn)價值的手段，不論政治是作為一種國家運行體制存在，還是作為一種社會生活方式存在，從人本政治的角度分析，政治的根本目的都在于為人類的生存和發(fā)展而服務的，都在于滿足人類對于穩(wěn)定的國家結構、安定的社會秩序的一種憧憬和向往，都在于滿足人類的理性生活、和諧共存與共同發(fā)展的內在基本需求。在農村基層治理的治理結構和鄉(xiāng)村民主政治的基本體系中，村民是而且永遠應當是基層治理的主體和民主政治的核心。農村市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟社會的轉型，使村民在參與基層治理的治理過程中表現(xiàn)出了較高的政治熱情和積極主動性，同時也表現(xiàn)出了空前理性的精神，基層治理的現(xiàn)實狀況和村民對自治的認識與理解以及國家推行村民自治的理想目的之間存在差距，村民在基層治理中應當享有的主體地位和應當發(fā)揮的主體作用還相當有限，基層治理還不能很好的實現(xiàn)對農村社會秩序有效地規(guī)范和對村民權利有效地保障的制度精神，這里面既有認識上的誤區(qū)、觀念上的障礙、文化上的滯后，但歸根結底還在于基層治理的制度化框架、法治化體制和規(guī)范化運行機制沒有真正建立起來，正如有學者所說的，“政治制度化建設在我國農村政治中還是一個相當薄弱的環(huán)節(jié)”[19]。這種基層治理制度化建設的滯后突出的體現(xiàn)在沒有構筑起對地方政府（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）權力有效監(jiān)督與行為有效制約的體制機制，同時也沒有構筑起村民權利的有效保障機制，在村民權利受到侵犯時得到的制度化救濟措施相當有限，從而使得基層治理的制度權威性不夠，無法對抗地方政府（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的干預和控制，村民自治因而在許多地方陷入了尷尬兩難的境地。基層治理的憲政化建設就是通過加強制度化建設，將制度化建設的方向定格于建立一種基層治理的憲政化運行體制、憲政化運行機理和憲政化運行秩序，在農村基層培育和構建一種平衡地方政府權力與村民自治組織的自治權力的制度性力量和體制性權威，通過憲政理念的導入和憲政機制的形成，構筑起基層治理的憲政化制度體制和運行框架，規(guī)范地方政府行為，確立基層群眾性自治的根本地位，在政治上支持村民積極參與基層治理，在經(jīng)濟上積極扶持村民，在法律上有效保障村民的民主自治權利，通過憲政體制的確立來構建村民自治的制度權威，形成基層治理的憲政格局和鄉(xiāng)村民主政治的憲政秩序，這是轉型期在農村基層實現(xiàn)政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展的最佳路徑。

（三）基層治理的憲政化建設：農村基層治理變革的憲政模式

基層治理的憲政化建設通過在基層群眾性自治的治理過程中通過引入和強化民主、自治、憲政的價值原則與運行準則，目的在于形成一種有序政治的運行模式和規(guī)范管理的治理體系，將農村鄉(xiāng)土社群逐步發(fā)展成一個相對獨立、相對自主的社會空間，夯實“鄉(xiāng)政村治”的政治格局和治理結構，科學地厘清國家與農村社會的行為邊界，合理地劃定國家與農村社會的運行職能，使國家與農村社會的關系發(fā)生根本性的改變和全新性的定位，構建一種新型的國家與農村社會之間的關系模型。在國家整體的體制層面，國家和農村社會雖然還存在著千絲萬縷、密不可分的聯(lián)系，但國家和農村社會的權力體系由于基層群眾性自治的推行而發(fā)生了分離，二者權力體系的分離是以尊重農村市場化改革后鄉(xiāng)村利益多元格局和鄉(xiāng)土社會發(fā)展多元趨勢為本位的，對農村經(jīng)濟社會發(fā)展和基層治理運行的約束不再是簡單的來自于國家政權和政府部門，而是來自于鄉(xiāng)土社群和民間村民的實際發(fā)展需要與思維價值需求?；鶎又卫淼膽椪ㄔO就是以明確的體制形式對國家和農村社會的關系進行了符合政治文明發(fā)展方向的科學界定，對國家和農村社會的權力體系進行了符合政治現(xiàn)代化發(fā)展趨勢的科學框定。國家與農村社會互幫互助、互相支持、和諧發(fā)展、共同進步的現(xiàn)代發(fā)展趨勢將取代過去傳統(tǒng)模式中國家對農村社會的全面主導和管控，農村社會的發(fā)展空間壯大、發(fā)展視野拓寬、發(fā)展活力激發(fā)將是基層治理憲政化建設后農村體制機制進一步解放而萌發(fā)出的發(fā)展優(yōu)勢，在農村市場化改革過程中基層治理的憲政化建設將會越發(fā)促使農村的民主政治和市場經(jīng)濟體制展示出更加強大的生命力和發(fā)展力，推進農村基層經(jīng)濟社會發(fā)展的科學轉型，推進農村基層政治文明和政治現(xiàn)代化的科學發(fā)展。

民主憲政體制的確立和在不同國家政治生活中的實踐被譽為是人類政治現(xiàn)代化和政治文明的發(fā)展標志，“在憲法誕生以后的政治社會是政治權利主宰的時代，政治權利決定著政治權力。”[20]有學者認為，充分認識到人的主體性，尊重人的政治主動性，以保障和維護每個人的權利做為確立現(xiàn)代國家政治制度和實施國家政治行為的基本立場，不僅是憲法的價值精神，更是憲政的真諦所在。[21]良好的政治體制有利于國家的穩(wěn)定和社會的發(fā)展，可以推動民主的進程；無序的政治體制則會導致社會的混亂和民主的破壞。處于經(jīng)濟社會轉型期的農村基層自治隨著農村市場化體制改革的日漸深入而不斷進行順應現(xiàn)代政治文明發(fā)展的憲政化建設，其目的就是要全面吸收現(xiàn)代民主憲政體制所包含的民主原則、權利內涵和人性本色等核心精華，在農村基層形成以自治為核心的憲政治理模式、構建以自治為內涵的憲政體制框架、構筑以自治為特征的基層憲政化秩序，將民主憲政的理念、原則和體制推演并落實到農村基層，構筑適應農村市場化發(fā)展的基層政治體制和鄉(xiāng)村治理結構，“保持政治的穩(wěn)定和其體系的可預期性”[22]，為農村經(jīng)濟社會的轉型與發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境?；鶎又卫淼膽椪ㄔO將民主、自治、自由、平等、權利等政治理念的內涵不斷深化，并通過體制建設和結構再造使之能更好的實現(xiàn)，這預示著中國基層政治現(xiàn)代化發(fā)展的方向，成為中國基層政治現(xiàn)代化發(fā)展的憲政標識。人類政治由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的最佳模式是使自身原有的傳統(tǒng)模式吸收現(xiàn)代基因并將之本土化，基層治理的憲政化建設就是中國農村政治現(xiàn)代化的轉變過程，它為農村基層政治文明和政治現(xiàn)代化提供了“一種本土化的變革方式、一種與西方政治文明發(fā)展不相同的發(fā)展模式，一種蒼勁有力而又不是一味模仿的、從傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性轉型的另一類模式”[23]。

四、結語

隨著農村經(jīng)濟社會轉型的加快，經(jīng)濟市場化、利益多元化、社會復雜化等等發(fā)展問題給基層的自治治理加重了負擔。因此，農村基層治理制度期待著能夠在進一步提升和變革，不論是外在形勢變化所逼迫，還是制度機理革新的內在催促，基層治理都必須正視當今農村經(jīng)濟社會轉型的大背景，直面村治實踐中的種種問題和矛盾，通過外生性的憲政文明基因導入和內生性的自治制度機制厘清，重塑廣大民眾對于基層治理的政治自信心和高度責任感。基層治理的憲政化建設通過在農村基層建立起自治治理的憲政規(guī)則和憲政秩序，引導民眾對基層治理的憲政化實踐，使民眾得以運用憲政化的渠道和方式表達和宣示自己的政治主張、維護和保障自己的法定權益，通過基層憲政機制的穩(wěn)固，使基層的憲政化治理模式成為一種農村政治的基本架構和根本制度，進而成為基層社會生活的根本秩序和基本方式。對于農村經(jīng)濟社會轉型期基層治理變革和鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展而言，基層治理的憲政化建設代表著一種方向，成為一種趨勢，可以拓展中國基層農民的自主自治性政治空間，指引著基層政治文明和政治現(xiàn)代化的發(fā)展方向，代表著一種中國式憲政建設道路。同時，也為中國農村問題的學術研究提供一種全新的方法論，一種新穎的理論學說，突破傳統(tǒng)的研究路徑，形成一種新的分析框架和研究視野，提升農村問題理論研究的整體性水平，引領著農村政治發(fā)展的研究方向。

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Research on the Constitutional Governance of the Rural Grass-roots Self-governance Reform in the Period of Econom ic and Social Transformation

PENG Peng
(Hunan Provincial CPC Committee Party School,Changsha,Hunan,410006)

Rural economic and social transformation is a voluntary macro social change based on market reform,and a systematic reforming process covering rural grass-roots governance and rural politics.It is necessary and inevitable for China to undergo a rural self-governance reform and rural grass-roots democratic political reform,which is not only a measure for the marketoriented reform,but also an essential systematic link for the rural economic and social transformation.The constitutional governance of the rural grass-roots self-governance represents a direction of the rural grass-roots self-governance reform in the period of economic and social reform.

economic and social transformation;the rural grass-roots self-government;constitutional construction

D921.8

A

2095-1140（2012）02-0010-07

2012-02-05

彭 澎（1981- ），男，湖南湘陰人，中共湖南省委黨校公共管理教研部講師，法學博士，主要從事法治與經(jīng)濟社會發(fā)展、社會管理與基層治理研究。

葉劍波）