劉懷

(農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院，北京昌平 102208)

實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理是實(shí)現(xiàn)動(dòng)物疫病控制和消滅計(jì)劃的重要措施，也是提高動(dòng)物衛(wèi)生水平的重要手段。它是在充分考慮畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)和公共衛(wèi)生安全的基礎(chǔ)上，針對(duì)某一特定區(qū)域，建立生物安全屏障（包括地理屏障、人工屏障或生物安全屏障等），采取包括監(jiān)測(cè)、流行病學(xué)調(diào)查、動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品流通控制等綜合措施，來實(shí)現(xiàn)重大動(dòng)物疫病和人畜共患疫病的控制、撲滅和消滅，提高區(qū)域內(nèi)動(dòng)物衛(wèi)生水平，促進(jìn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品貿(mào)易的目的。區(qū)域劃分的模式有區(qū)域區(qū)劃和生物安全隔離區(qū)劃兩種。前者以地域界限為特點(diǎn)，后者是在一個(gè)生物安全管理體系下的一個(gè)或多個(gè)養(yǎng)殖加工場(chǎng)所，并有具體的動(dòng)物亞群體。兩種模式都以區(qū)域內(nèi)的畜牧業(yè)有一定發(fā)展為基礎(chǔ)，以控制和消滅動(dòng)物疫病為目標(biāo)，依賴于區(qū)域內(nèi)良好的疫病信息和監(jiān)視系統(tǒng)、動(dòng)物識(shí)別和追蹤系統(tǒng)，依賴于區(qū)域內(nèi)良好的獸醫(yī)機(jī)構(gòu)和生物安全管理措施。

一、動(dòng)物疫病情況復(fù)雜需要加強(qiáng)區(qū)域化合作防控

動(dòng)物疫病是影響?zhàn)B殖業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的重要因素。隨著全球氣候的變化、人類活動(dòng)領(lǐng)域的拓寬、動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易的頻繁，全球新發(fā)動(dòng)物疫病不斷出現(xiàn)。據(jù)世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）統(tǒng)計(jì)，近年來，全球每年新增一種動(dòng)物疫病，像禽流感、尼帕病、西尼羅河熱等等。一些老的動(dòng)物疫病由于病毒變異、突破種間屏障等因素，也造成了嚴(yán)重影響。這些新發(fā)、復(fù)發(fā)動(dòng)物疫病，不僅對(duì)發(fā)病國(guó)家和地區(qū)的養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展造成嚴(yán)重影響，對(duì)公共衛(wèi)生安全也構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。據(jù)OIE統(tǒng)計(jì)，75%的新發(fā)動(dòng)物疫病是人畜共患病。尤其是我周邊國(guó)家疫情復(fù)雜，東南亞、中亞等國(guó)家禽流感、口蹄疫、藍(lán)耳病等疫情不斷，周期性暴發(fā)，非洲豬瘟等外來動(dòng)物疫病逼近國(guó)門。我國(guó)陸路邊境線長(zhǎng)，邊境口岸和非口岸通道多，邊貿(mào)互市、過境放牧、動(dòng)物遷徙頻繁，加之周邊國(guó)家動(dòng)物疫情長(zhǎng)期得不到有效防控，外疫傳入風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在，需要邊境地區(qū)積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，建立健全跨部門協(xié)作機(jī)制，做好疫病監(jiān)測(cè)、疫情排查等防控工作，防止境外疫情傳入。另一方面，國(guó)內(nèi)病原污染廣泛、多種亞型并存、病毒變異加快，禽流感等重大動(dòng)物疫病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)依然存在，一些人畜共患傳染病疫情有上升趨勢(shì)。人們傳統(tǒng)的食用生鮮動(dòng)物產(chǎn)品消費(fèi)習(xí)慣，導(dǎo)致全國(guó)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品大流通格局短期內(nèi)難以根本改變，活畜禽集中交易、跨區(qū)域、長(zhǎng)距離頻繁調(diào)運(yùn)，加大了動(dòng)物疫病跨區(qū)域傳播風(fēng)險(xiǎn)，需要各地在依法防治疫病的基礎(chǔ)上密切合作，聯(lián)防聯(lián)控。

我國(guó)在防控動(dòng)物疫病的實(shí)踐中一直重視區(qū)域化管理。如在建國(guó)初期，采取“劃定疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)”的區(qū)劃辦法，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)分別采取撲殺、消毒、免疫、封鎖、關(guān)閉交易市場(chǎng)等措施，成功控制了牛瘟、牛肺病，2008年5月在巴黎召開的OIE第76屆年會(huì)上，我國(guó)被正式認(rèn)可為無(wú)牛瘟國(guó)家。自1998年開始，我國(guó)實(shí)施的無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)，2001年又在膠東半島、遼東半島、四川盆地、松遼平原和海南島開展無(wú)疫區(qū)示范區(qū)建設(shè)。2009年11月，廣州從化無(wú)規(guī)定馬屬動(dòng)物疫病區(qū)通過國(guó)家評(píng)估，并被歐盟列入可向其永久輸入馬匹的國(guó)家和地區(qū)名錄，結(jié)束了我國(guó)內(nèi)地馬匹不能出口到歐盟的歷史。同年12月，海南省免疫無(wú)口蹄疫區(qū)通過國(guó)家評(píng)估認(rèn)可，成為我國(guó)第一個(gè)通過國(guó)家評(píng)估認(rèn)可的免疫無(wú)口蹄疫區(qū)。全國(guó)多個(gè)省份動(dòng)物疫病區(qū)域化管理取得成效，也推動(dòng)當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)生產(chǎn)能力和標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖水平也有明顯提高。據(jù)調(diào)查，遼東半島通過無(wú)疫區(qū)示范區(qū)建設(shè)，促進(jìn)遼寧省畜牧業(yè)產(chǎn)值2006年達(dá)到654.6億元，肉、蛋、奶產(chǎn)量分別達(dá)到359.8萬(wàn) 噸、237.4萬(wàn) 噸、97.4萬(wàn)噸，比2001年分別增長(zhǎng)99.6%、46.8%、66%、305%；生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖比例由2001年的33.5%提高到2006年底的69.6%；無(wú)疫區(qū)示范區(qū)建設(shè)工作得到了新加坡、歐盟和日本獸醫(yī)官員的高度評(píng)價(jià)，吸引了一批國(guó)內(nèi)外知名畜產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y建廠，并為畜禽產(chǎn)品出口創(chuàng)造了良好條件，2003年以來，外部企業(yè)在遼寧省進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖與畜產(chǎn)品加工業(yè)投資達(dá)到400多億元，每年出口創(chuàng)匯超過3億美元。

二、當(dāng)前動(dòng)物疫病區(qū)域化管理面臨的問題

實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理，是當(dāng)前加強(qiáng)動(dòng)物疫病防控的客觀需要，也被實(shí)踐證明是推動(dòng)我國(guó)畜牧業(yè)發(fā)展的有效措施。但在實(shí)施這項(xiàng)管理措施的過程中，還存在一些需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)的不足之處，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）對(duì)區(qū)域化管理的定位不準(zhǔn)，認(rèn)識(shí)不足 一些地方認(rèn)為，實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理是獸醫(yī)部門的事情，甚至是當(dāng)?shù)卣疅o(wú)能為力的事情。這導(dǎo)致政府重視不夠，各部門沒有形成合力，往往是獸醫(yī)部門孤軍奮戰(zhàn)，難以有效實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理。實(shí)際上，區(qū)域化管理涉及風(fēng)險(xiǎn)分析、監(jiān)測(cè)、診斷、預(yù)防、檢疫、隔離、可追溯管理、應(yīng)急防控等措施以及獸醫(yī)科研、能力建設(shè)和管理體制的系統(tǒng)工程，實(shí)施的主體應(yīng)該是政府，而不是單一的獸醫(yī)部門，各部門必須在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下通力合作，才能進(jìn)行有效的區(qū)域化管理。

（二）動(dòng)物疫病區(qū)域化管理缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和長(zhǎng)效投入機(jī)制 區(qū)域化的建立、維持及認(rèn)可需要耗費(fèi)大量的財(cái)力和相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。目前，一些實(shí)施動(dòng)物疫病的區(qū)域化管理的省份和地區(qū)，將其作為項(xiàng)目建設(shè)對(duì)待，沒有長(zhǎng)期的系統(tǒng)規(guī)劃和建設(shè)計(jì)劃，也沒有建立長(zhǎng)效的投入機(jī)制，建設(shè)中存在儀器設(shè)備配備不平衡或重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，經(jīng)費(fèi)投入和項(xiàng)目建設(shè)缺乏連續(xù)性，疫病監(jiān)測(cè)、病畜撲殺處理、免疫標(biāo)識(shí)制度的實(shí)施等工作存在薄弱環(huán)節(jié)，各項(xiàng)措施難以全面落實(shí)。

（三）基層獸醫(yī)工作能力不適應(yīng)動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的要求 獸醫(yī)機(jī)構(gòu)、工作體系和工作能力是動(dòng)物疫病區(qū)域化有效實(shí)施的重要保障，獸醫(yī)機(jī)構(gòu)人員的素質(zhì)、工作能力對(duì)無(wú)疫區(qū)建設(shè)及維持至關(guān)重要。截止2011年底，全國(guó)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)域共設(shè)置畜牧獸醫(yī)站34 616個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的職能任務(wù)和進(jìn)一步明確，但工作機(jī)制尚需進(jìn)一步完善，獸醫(yī)隊(duì)伍技術(shù)力量薄弱、人員素質(zhì)不高的情況普遍存在，不能完全適應(yīng)區(qū)域化管理的要求。

（四）實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的技術(shù)保障不足 疫病監(jiān)測(cè)、流通控制和標(biāo)識(shí)追溯是實(shí)施區(qū)域化管理，保證區(qū)域內(nèi)動(dòng)物衛(wèi)生狀況的重要技術(shù)措施。目前，我國(guó)一些地方還不能對(duì)區(qū)域內(nèi)的動(dòng)物疫病實(shí)施有效監(jiān)測(cè)，一些進(jìn)行無(wú)疫區(qū)建設(shè)的地方也重點(diǎn)是加強(qiáng)硬件建設(shè)，對(duì)相關(guān)設(shè)備的運(yùn)行投入不足、人員配備不足，獸醫(yī)能力建設(shè)滯后；動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品跨區(qū)域流動(dòng)問題普遍存在，給動(dòng)物疫病區(qū)域化管理帶來嚴(yán)重威脅；許多養(yǎng)殖戶未按規(guī)定建立完善的動(dòng)物養(yǎng)殖檔案和標(biāo)識(shí)體系，動(dòng)物標(biāo)識(shí)追溯系統(tǒng)建設(shè)滯后，導(dǎo)致發(fā)生動(dòng)物疫病時(shí)，不能快速追溯確定傳播途徑及傳染源是否為“區(qū)域內(nèi)”，不利于盡快消滅疫病，控制疫情。

三、改進(jìn)動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的建議

積極實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理，需要合理設(shè)定區(qū)域化管理的目標(biāo)，因地制宜地選擇區(qū)域化管理模式，建立健全保障機(jī)制，強(qiáng)化技術(shù)手段支撐，構(gòu)建動(dòng)物疫病防控的長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）合理制定區(qū)域化管理策略動(dòng)物疫病防控應(yīng)以免疫無(wú)疫和非免疫無(wú)疫為目標(biāo)，并以此來確定分病種、分區(qū)域、分階段和消滅疫病的階段計(jì)劃，通過階段目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)逐步達(dá)到消滅疫病的目的。但我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、畜牧產(chǎn)業(yè)布局、動(dòng)物衛(wèi)生狀況、自然地理?xiàng)l件存在顯著差異，實(shí)施區(qū)域化管理必須要依據(jù)現(xiàn)實(shí)條件，因地制宜、分類、分步實(shí)施。一是在現(xiàn)有的無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)等防疫基礎(chǔ)條件的區(qū)域，努力率先實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)疫病的免疫無(wú)疫。二是在一些畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)、養(yǎng)殖密集的省區(qū)，應(yīng)鼓勵(lì)加強(qiáng)自身的區(qū)域化管理，借鑒現(xiàn)有無(wú)疫區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和區(qū)域化管理經(jīng)驗(yàn)，自建無(wú)疫區(qū)或與周邊區(qū)域聯(lián)合，建立跨越行政區(qū)域的大型無(wú)疫區(qū)。三是借鑒無(wú)疫區(qū)示范區(qū)的做法，選擇部分有條件的集約化畜禽企業(yè)，支持和鼓勵(lì)其進(jìn)行無(wú)特定病原場(chǎng)、生物安全隔離區(qū)建設(shè)，建立和完善評(píng)估認(rèn)證制度，并逐步擴(kuò)展至國(guó)家畜禽資源種質(zhì)資源保護(hù)場(chǎng)、畜禽生產(chǎn)重點(diǎn)龍頭企業(yè)等。在全國(guó)性免疫無(wú)疫條件成熟時(shí)，啟動(dòng)非免疫統(tǒng)一行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)單一病種防控工作質(zhì)的飛躍。

（二）強(qiáng)化區(qū)域化管理措施 一要加強(qiáng)疫病監(jiān)測(cè)和疫情預(yù)警預(yù)報(bào)。加強(qiáng)基層畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，改善疫病診斷和監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備條件，持續(xù)開展區(qū)域內(nèi)動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)，掌握區(qū)域內(nèi)動(dòng)物疫病狀況，提高預(yù)警預(yù)報(bào)能力。二要加強(qiáng)檢疫監(jiān)管。建立和完善動(dòng)物流通控制及檢疫監(jiān)管制度，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)無(wú)害化處理場(chǎng)和動(dòng)物檢疫隔離場(chǎng)建設(shè)，對(duì)外來過境動(dòng)物建立專用通道，在區(qū)域入口設(shè)立固定動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查站，強(qiáng)化流通環(huán)節(jié)檢疫監(jiān)管。三要加強(qiáng)應(yīng)急管理。根據(jù)國(guó)家疫情報(bào)告和處置管理辦法要求，制定應(yīng)急管理預(yù)案，明確組織機(jī)構(gòu)，確定職責(zé)任務(wù)，建立完善區(qū)域疫情報(bào)告體系。四要加強(qiáng)部門和區(qū)域間協(xié)調(diào)。明確區(qū)域內(nèi)相關(guān)政府部門分工協(xié)作機(jī)制，建立區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域動(dòng)物疫病防控合作平臺(tái)，保證動(dòng)物疫病防控信息交流暢通，防控措施實(shí)施有力。

（三）建立健全區(qū)域化管理保障機(jī)制 一要完善法律保障機(jī)制。出臺(tái)《動(dòng)物防疫法》有關(guān)區(qū)域化管理的配套法規(guī)，明確區(qū)域化管理的主體、區(qū)劃模式、市場(chǎng)準(zhǔn)入及評(píng)估認(rèn)可機(jī)制等，規(guī)定動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品區(qū)域間流通管理要求。推動(dòng)地方區(qū)域化管理法規(guī)建設(shè)，明確地方區(qū)域化管理的具體要求和措施。二要健全組織保障機(jī)制。逐級(jí)建立以政府為主導(dǎo)的，獸醫(yī)部門牽頭，財(cái)政、公安、交通等部門協(xié)作的動(dòng)物疫病區(qū)域化管理組織體系。三要建立財(cái)政保障機(jī)制。建立動(dòng)物疫病區(qū)域化管理穩(wěn)固的長(zhǎng)效經(jīng)費(fèi)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決中央、地方和企業(yè)三方共同投入機(jī)制。中央財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)支持疫病監(jiān)測(cè)、診斷、撲殺補(bǔ)償和監(jiān)督評(píng)估方面，地方投入重點(diǎn)在區(qū)域內(nèi)的獸醫(yī)機(jī)構(gòu)能力、檢疫監(jiān)管和屏障體系建設(shè)方面，企業(yè)投入重點(diǎn)放在生物安全管理體系建立和運(yùn)行方面。

（四）加強(qiáng)區(qū)域化管理的技術(shù)支撐 一要充分發(fā)揮科研院所和動(dòng)物疫病防控機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室資源，加快構(gòu)建獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)體系，合理布局實(shí)驗(yàn)室及配備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)人員，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)疫病防治、消滅的技術(shù)策略研究。二要加快推進(jìn)區(qū)域內(nèi)動(dòng)物標(biāo)識(shí)和追溯體系建設(shè)，完善養(yǎng)殖場(chǎng)所的疫病綜合防控措施。三要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)種畜禽場(chǎng)建設(shè)和良種育、繁、推工作，促使種畜禽供應(yīng)量能夠滿足區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖需要，減少外部引入。四要有效利用各級(jí)獸醫(yī)機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍，抓好綜合配套技術(shù)、集成示范技術(shù)、快速監(jiān)測(cè)技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)控制技術(shù)推廣應(yīng)用，開展技術(shù)示范、培訓(xùn)、指導(dǎo)和咨詢服務(wù)工作。

（略）