曹波玲

(郴州廣播電視大學(xué)，湖南 郴州 423000)

計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是指根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)違法生育子女的公民，以征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的形式向國(guó)家繳納的一種具有懲罰性質(zhì)的社會(huì)補(bǔ)償金，以此來(lái)推動(dòng)計(jì)劃生育工作，控制人口過(guò)快增長(zhǎng)［1］。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收是否到位、管理是否規(guī)范對(duì)全面落實(shí)計(jì)劃生育政策、創(chuàng)建和諧社會(huì)、推動(dòng)人口計(jì)生工作健康可持續(xù)發(fā)展以及嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。自20 世紀(jì)80年代以來(lái)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)資源的有效配置、控制我國(guó)人口的過(guò)快增長(zhǎng)、調(diào)節(jié)公民生育行為發(fā)揮了重要作用，但目前我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收到位率較低、征收管理工作混亂，極大地抑制了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度應(yīng)有的效果，應(yīng)積極采取措施予以改進(jìn)，不斷優(yōu)化我國(guó)計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)管理。

一、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理工作取得長(zhǎng)足進(jìn)步

近年為了不斷加強(qiáng)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收管理，我國(guó)出臺(tái)了一系列加強(qiáng)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理的法律、法規(guī)和政策，例如《人口與計(jì)劃生育法》、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》、《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》等，不僅從法律上確立了計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度，而且具體規(guī)范了其征收主體、征收對(duì)象、征收標(biāo)準(zhǔn)、征管方式等，從根本上規(guī)范了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征管流程，極大地改進(jìn)了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征管方法。作為湖南省計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理工作的典范，郴州市蘇仙區(qū)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征管模式較為完善，取得了顯著成效，對(duì)其他地區(qū)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理工作的開展具有一定的借鑒作用。

1、制度建設(shè)有新突破

2003年以來(lái)，為認(rèn)真貫徹上級(jí)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征管的精神，蘇仙區(qū)先后以區(qū)委區(qū)政府、區(qū)人口計(jì)生委、區(qū)財(cái)政局的名義連續(xù)出臺(tái)了幾個(gè)專項(xiàng)文件，包括《蘇仙區(qū)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收與管理的暫行規(guī)定》(區(qū)人口發(fā)［2009］58 號(hào)文件)、《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收與管理工作》(區(qū)委發(fā)［2010］14 號(hào)文件)等。在制度建設(shè)上作出了積極的探索，不斷健全和完善了該區(qū)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理機(jī)制，有效提高了蘇仙區(qū)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收到位率和解繳入庫(kù)率，促進(jìn)了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)資金的規(guī)范管理與使用［2］。

2、解繳入庫(kù)率明顯增長(zhǎng)

2004年蘇仙區(qū)上繳區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不超過(guò)600 萬(wàn)元，而2008－2010年已分別突破1192 萬(wàn)、1500 萬(wàn)元、2300 萬(wàn)元，年增長(zhǎng)率約為35%。可見，隨著征繳力度的加強(qiáng)，蘇仙區(qū)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)解繳入庫(kù)率持續(xù)上升。

3、區(qū)級(jí)統(tǒng)籌調(diào)劑有力

作為計(jì)劃生育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，為了科學(xué)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的不平衡，籌措全區(qū)性的計(jì)劃生育利益導(dǎo)向資金，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一兌現(xiàn)優(yōu)待獎(jiǎng)勵(lì)政策，蘇仙區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)解繳入庫(kù)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)提取10%的比例作為區(qū)級(jí)統(tǒng)籌部分，由區(qū)級(jí)統(tǒng)一安排、調(diào)劑使用，有效應(yīng)對(duì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育工作突發(fā)事件，維持了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征管秩序。

4、征收工作逐漸規(guī)范

執(zhí)法主體方面，基本做到了執(zhí)法人員持證上崗;執(zhí)法程序方面，絕大部分案件的查處符合立案、調(diào)查取證、征收審批、告知、下達(dá)征收決定書、送達(dá)、結(jié)案等程序規(guī)范;執(zhí)法文書及用語(yǔ)方面，基本改變了過(guò)去相關(guān)法律文書只有一個(gè)征收決定書甚至根本不制定法律文書和用語(yǔ)隨意的普遍現(xiàn)象。

5、監(jiān)督檢查得到加強(qiáng)

一方面，嚴(yán)格實(shí)行了“收支兩條線”管理機(jī)制，規(guī)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)納入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算，實(shí)行專戶管理，必須及時(shí)全額上繳區(qū)國(guó)庫(kù)，支出程序按程序?qū)徟蓪粝聯(lián)?實(shí)行社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)票據(jù)專用制度，禁止征收機(jī)關(guān)或被委托征收單位從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所領(lǐng)用票據(jù)用于收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。另一方面，加大了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理專項(xiàng)檢查力度，每年都要抽查三到五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，限期整改。

二、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理工作存在的問(wèn)題及原因

雖然近年來(lái)蘇仙區(qū)在加強(qiáng)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理工作上做出了一些積極努力，取得了明顯成效。但是，從全面規(guī)范管理的要求出發(fā)，該區(qū)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理工作還存在諸多亟待解決的問(wèn)題。

1、征收到位率普遍較低

近年來(lái)，蘇仙區(qū)高度重視社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收工作，通過(guò)規(guī)范程序、強(qiáng)化措施、加強(qiáng)執(zhí)法，取得了巨大成效，積累了許多經(jīng)驗(yàn)。但全區(qū)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收到位率偏低(特別是農(nóng)村)仍是當(dāng)前計(jì)劃生育工作中存在的十分突出的問(wèn)題。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2007年全區(qū)上報(bào)違法生育人員427 人，應(yīng)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)1700 余萬(wàn)元，實(shí)際征收400 余萬(wàn)元，人均不足1 萬(wàn)元，征收到位率為23.5%，尾欠1300 余萬(wàn)元。從實(shí)際調(diào)查情況看，除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)首次征收額在1 萬(wàn)元以上之外，其余均在8000 元以下，甚至更少［3］。同時(shí)，除極個(gè)別個(gè)案外，全區(qū)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收到位率的實(shí)際數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于上報(bào)數(shù)據(jù)。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收難、到位率低，其以經(jīng)濟(jì)手段制約政策外生育的作用尚未得以充分發(fā)揮，這已經(jīng)成為當(dāng)前計(jì)劃生育行政執(zhí)法與人口計(jì)生工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，對(duì)穩(wěn)定低生育水平極為不利。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收難、尾欠大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)極為突出。征收難主要表現(xiàn)在繳納率低，就該區(qū)近年來(lái)的實(shí)際征收情況看，征收不到位的現(xiàn)象普遍存在。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收難、到位率低的原因主要有以下幾點(diǎn):

(1)傳統(tǒng)生育觀念的侵蝕

幾千年來(lái)“養(yǎng)兒防老”、“傳宗接代”、“多子多福”等舊傳統(tǒng)影響了人們的生育觀念。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大部分農(nóng)村群眾希望生育兩個(gè)及以上子女，出現(xiàn)這一現(xiàn)象的根本原因就在于“養(yǎng)兒防老”、“不孝有三，無(wú)后為大”觀念的深入人心。特別是在農(nóng)村，重男輕女、多生多育現(xiàn)象普遍存在。深受中國(guó)幾千年傳統(tǒng)儒家思想浸染的廣大民眾，期望通過(guò)多生育、生男孩來(lái)解除養(yǎng)老或致富的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，造成了富生、窮生、躲生、偷生、買生等現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。

(2)民眾依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的意識(shí)淡薄

目前，我國(guó)民眾受教育程度還不夠高、法律文化更是缺乏，導(dǎo)致民眾依法交納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的意識(shí)淡薄，自覺繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的氛圍尚未形成。大部分民眾并非缺乏足夠的資金能力，而是對(duì)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)認(rèn)識(shí)不夠，甚至產(chǎn)生誤解。違法生育者總認(rèn)為自己生孩子與別人無(wú)關(guān)，無(wú)法將繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為一種法律義務(wù)或社會(huì)補(bǔ)償，而是視其為一種罰款，能拖就拖，能少交就少交，能不交就不交，東躲西藏。也有的認(rèn)為孩子已經(jīng)生了，不上繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也不會(huì)構(gòu)成犯罪，法律也無(wú)計(jì)可施，抗拒心理明顯。

(3)計(jì)生執(zhí)法人員素質(zhì)不高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員法制意識(shí)與業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，執(zhí)法隨意性大甚至違法行政。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收過(guò)程中，不能嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行依法執(zhí)政，執(zhí)法不文明、恣意更改執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象普遍存在。且社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳方法較為簡(jiǎn)單、隨意性較大，尚未形成規(guī)范、合理的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳制度。計(jì)生執(zhí)法人員操作空間非常大，征收標(biāo)準(zhǔn)隨意改動(dòng)，不能做到“一碗水端平”，過(guò)不了人情關(guān)、金錢關(guān)，優(yōu)親厚友，存在大量“關(guān)系案”和“人情案”。同一標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際征收金額差距加大，造成被征對(duì)象的等待觀望和攀比心理，甚至采取拖欠、外出躲避、講條件、托人情找關(guān)系等諸多辦法，以減少或逃避社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，或是致使計(jì)劃生育部門難以查找追繳［4］。同時(shí)，也導(dǎo)致部分群眾不服氣、有怨氣，影響繳納情緒，造成社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不到位，并惡化了民政關(guān)系。

(4)宣傳力度不夠

作為調(diào)控計(jì)劃生育的輔助手段，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)并不明晰，即使是計(jì)生執(zhí)法人員也難以完全準(zhǔn)確對(duì)其進(jìn)行界定，更不用說(shuō)文化程度不高、法律知識(shí)極度缺乏的廣大基層民眾。因此，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收難與其宣傳不到位具有直接關(guān)系。群眾認(rèn)識(shí)跟不上，不知法、不懂法、不守法，不能明白違法生育行為帶來(lái)的社會(huì)危害性和強(qiáng)制繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的必要性，不能自覺依法辦事，主動(dòng)承擔(dān)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的義務(wù)。貧困戶繳不起硬抗，富裕戶千方百計(jì)找關(guān)系說(shuō)情，中間戶兩頭觀望進(jìn)行攀比。

(5)綜合征收機(jī)制不完善，基層計(jì)劃生育執(zhí)法力量薄弱

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，只靠計(jì)生部門“唱獨(dú)角戲”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要其他相關(guān)部門(特別是人民法院)的積極配合和大力支持。計(jì)生部門對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征繳并不具強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)抗繳款人員、“釘子戶”缺乏足夠的懲罰權(quán)限，這在很大程度上削弱了計(jì)生部門的征管力度，民眾不愿配合計(jì)生人員調(diào)查取證工作，出現(xiàn)了調(diào)查難、取證難、執(zhí)行難的不良現(xiàn)象。

(6)征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

目前社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收管理尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的制度安排，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制定征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)沒能按法律、法規(guī)的規(guī)定嚴(yán)格要求，也缺乏足夠的監(jiān)督，形成社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征管混亂的局面。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收標(biāo)準(zhǔn)不同，起征點(diǎn)過(guò)低，往往七八千也收，三四千也行，造成實(shí)際征收到的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與政策要求的應(yīng)征數(shù)額相差過(guò)大，不利于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的及時(shí)征繳和統(tǒng)籌管理。

(7)流動(dòng)人口的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收難

隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民工數(shù)量逐年增多。由于流動(dòng)人口分布廣、居住分散、流向不明，使流動(dòng)人口的婚孕育、節(jié)育信息難以及時(shí)而準(zhǔn)確地捕捉，部分流動(dòng)人口適時(shí)鉆管理上的空子，都在外地違法生育，游離于計(jì)劃生育日常管理體制之外。一方面，流動(dòng)人口違法生育案件普遍調(diào)查困難，知情人士不愿提供有用線索，即使提供也難以查找，讓執(zhí)法人員“疲于奔命”。另一方面，計(jì)生執(zhí)法人員很難掌握違法生育對(duì)象的有效證據(jù)，在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收方面尚未形成整體聯(lián)動(dòng)的合力，計(jì)生部門與民政部門、國(guó)土住建部門的信息交流嚴(yán)重不足。計(jì)生執(zhí)法人員很難準(zhǔn)確掌握違法生育人員的相關(guān)信息，無(wú)法及時(shí)有效地履行征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)法律程序，使“流動(dòng)”成為“漏洞”，形成難以管理、難以跟蹤、難以處理的惡劣局面。

《湖南省社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理實(shí)施意見》規(guī)定，“當(dāng)事人在一地已經(jīng)被征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的，在另一地不因同一事實(shí)再次被征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”［5］。但該條例并未對(duì)違法生育者到落后地區(qū)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的惡意規(guī)避行為進(jìn)行硬性規(guī)定，導(dǎo)致很多違法生育者生育后千方百計(jì)到落后地區(qū)主動(dòng)要求處理，從而逃避原籍地高額的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。落后地區(qū)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征管制度往往更為落后，執(zhí)法人員通常未經(jīng)認(rèn)真核實(shí)就進(jìn)行簡(jiǎn)單的征繳程序，為違法生育者提供了極大的便利。因此，現(xiàn)實(shí)生活中真正受到處罰的流動(dòng)違法生育者較少，嚴(yán)重?cái)_亂了戶籍地和現(xiàn)居住地的計(jì)劃生育秩序。

2、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的管理秩序混亂

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是依據(jù)計(jì)劃生育法律、法規(guī)向不符合規(guī)定條件生育子女的公民征收的一項(xiàng)補(bǔ)償性費(fèi)用。雖然蘇仙區(qū)出臺(tái)了一系列的政策和管理辦法，但在征收過(guò)程中和征收后的資金管理上，還是存在諸多問(wèn)題。

(1)收費(fèi)票據(jù)管理不規(guī)范

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在征繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)時(shí)沒有按規(guī)定完全用于計(jì)劃生育工作的開支，因此也沒有全部使用“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”專用收款票據(jù)，存在使用非專用票據(jù)收取該款的現(xiàn)象，更有甚者使用白條。這種現(xiàn)象進(jìn)一步導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)未納入財(cái)政專戶管理，直接坐收坐支，導(dǎo)致截留、坐支和擠占社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的現(xiàn)象普遍存在。還有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用撫養(yǎng)費(fèi)以彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)的不足，影響了計(jì)劃生育工作的開展。

(2)征收方式不當(dāng)，開支范圍不合理

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是根據(jù)實(shí)際情況征繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，而是下達(dá)征繳任務(wù)，造成“旱澇不均”。計(jì)劃生育工作抓得好的地區(qū)完不成任務(wù)，計(jì)劃生育工作差的地區(qū)征收金額大，甚至出現(xiàn)挪用、私分社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等問(wèn)題。這造成了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)職能的錯(cuò)誤詮釋，無(wú)形中激勵(lì)了計(jì)生執(zhí)法人員征繳方式的不當(dāng)和征繳目標(biāo)的扭曲。事實(shí)上，計(jì)劃生育工作抓得好，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳額自然就會(huì)減少，而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的最終目標(biāo)也在于此。因此，不能簡(jiǎn)單以是否完成征繳任務(wù)作為考核執(zhí)法人員績(jī)效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)沒有按規(guī)定完全使用于計(jì)劃生育工作的開支，而是相當(dāng)部分用于請(qǐng)客送禮、濫發(fā)獎(jiǎng)金補(bǔ)貼等，導(dǎo)致社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)開支范圍不合理。

(3)基層執(zhí)法人員法制意識(shí)與業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

通過(guò)對(duì)蘇仙區(qū)計(jì)劃生育亂收費(fèi)專項(xiàng)治理督查中發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)法人員在收繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的過(guò)程中，不尊重當(dāng)事人合法權(quán)利、侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)甚至人身權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極大地影響了計(jì)劃生育工作的形象和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，也影響了民眾自覺繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的積極性，還嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力并導(dǎo)致民政關(guān)系的進(jìn)一步惡化。在少數(shù)地方發(fā)生的計(jì)劃生育惡性事件中，相當(dāng)一部分是由社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)糾紛所引發(fā)的。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的管理與使用欠規(guī)范，其主要原因主要包括以下兩點(diǎn):一方面，“收支兩條線”制度未得以嚴(yán)格執(zhí)行。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理體制由過(guò)去“鄉(xiāng)收縣管、財(cái)政監(jiān)督、?？顚Ｓ谩备臑椤罢骼U分離”、“收支兩條線”，但并未得以深入貫徹執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)后，不及時(shí)入賬，而是截留、坐支和擠占社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。為逃避上級(jí)監(jiān)管，開具票據(jù)時(shí)不使用“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”專用收款票據(jù)，甚至以白條代替。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)條件的制約。雖然區(qū)級(jí)計(jì)劃生育行政管理部門才是法定的征收?qǐng)?zhí)法機(jī)構(gòu)，但事實(shí)上具體的征收?qǐng)?zhí)法工作均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生工作人員予以實(shí)施。由于行政管理體制的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生工作機(jī)構(gòu)在人、財(cái)、物上均受鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又因?yàn)橛?jì)生工作機(jī)構(gòu)具有收費(fèi)權(quán)，則將計(jì)生工作的經(jīng)費(fèi)與其收取的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)金額和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入掛鉤，導(dǎo)致計(jì)劃生育工作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不是人口無(wú)序增長(zhǎng)的控制力度，而是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收數(shù)額。當(dāng)前財(cái)政體制改革促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)來(lái)源不斷減少，為增加財(cái)政收入，地方政府就把計(jì)劃生育作為經(jīng)濟(jì)來(lái)源之一，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦規(guī)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收任務(wù)指標(biāo)。這些作為預(yù)算外收人的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)逐漸使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了依賴，也使計(jì)生人員為完成任務(wù)提前“養(yǎng)生”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有意無(wú)意的“容忍”群眾超生，然后征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，無(wú)形中使群眾產(chǎn)生了計(jì)劃生育國(guó)策就是為了罰錢、只要交了錢就可超生的錯(cuò)覺。違法生育行為越嚴(yán)重的地方，計(jì)生部門的經(jīng)費(fèi)越多。為了爭(zhēng)取部門效益的最大化，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生工作機(jī)構(gòu)90%的工作精力都放在了征收和處罰上，而對(duì)事前宣傳、教育、防范等其他工作則疏于管理。

三、規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理工作的政策建議

1、修訂完善現(xiàn)行法規(guī)，合理界定征收對(duì)象范圍

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行“區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)”的生育政策。關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象，也是以地方法規(guī)(或規(guī)章)有關(guān)生育政策的具體規(guī)定為判定依據(jù)，各地不完全一致，但一般都以違反生育數(shù)量、生育時(shí)間、生育間隔以及審批程序等為判定依據(jù)。相關(guān)社會(huì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，未婚生育一胎的征收對(duì)象中50%以上已達(dá)到法定婚齡，計(jì)劃外二胎征收對(duì)象中，40%以上為不到生育間隔。目前，大多數(shù)省市已經(jīng)取消了一胎生育審批制度，有的在生育間隔規(guī)定方面也有所松動(dòng)，甚至對(duì)于事實(shí)婚姻或生育后補(bǔ)辦結(jié)婚證的民眾也不再收費(fèi)或罰款，這些都帶來(lái)了征收對(duì)象范圍的變化。因此，應(yīng)在現(xiàn)行法律框架下相應(yīng)修訂法律、法規(guī)，調(diào)整社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象?？紤]到法律的穩(wěn)定性及不同地區(qū)計(jì)劃生育工作發(fā)展的不平衡性，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度改革應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

2、深入宣傳，增強(qiáng)公民意識(shí)

深入基層民眾群體開展人口計(jì)生政策法規(guī)的宣傳教育，充分利用縣鄉(xiāng)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體以及宣傳欄、人口學(xué)校、政務(wù)公開欄等形式，普及人口增長(zhǎng)與社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展關(guān)系的教育，使廣大育齡群眾明白繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是自身的法定義務(wù)，同時(shí)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也是政府部門職責(zé)所在。對(duì)于個(gè)別征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的典型案例，應(yīng)大力宣傳致使廣大民眾得以充分借鑒，從而增強(qiáng)公民法律意識(shí)，為依法行政奠定良好的法治基礎(chǔ)。

3、改變征收管理方式

廢除委托制，實(shí)行集中征收。不再委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法，全區(qū)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收工作改由區(qū)人口計(jì)生委稽查大隊(duì)全權(quán)負(fù)責(zé)，由區(qū)人口計(jì)生委對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征繳進(jìn)行直接管理，突出區(qū)人口計(jì)生委在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收工作中的主體地位，防止社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的分散、流失?？沙檎{(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生工作人員組建專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，進(jìn)一步壯大區(qū)計(jì)生委稽查大隊(duì)的力量，再分成若干小組異地執(zhí)法，以片為區(qū)域，集中統(tǒng)一開展社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收工作。征收上來(lái)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，區(qū)集中管理，根據(jù)案件來(lái)源比例返回到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于計(jì)劃生育事業(yè)［4］。同時(shí)，按照法律、法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序辦事，做到執(zhí)法主體合法、征收對(duì)象正確、調(diào)查證據(jù)充分、應(yīng)用法律準(zhǔn)確、適用程序無(wú)誤。

4、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，形成共管合力

相關(guān)部門要積極發(fā)揮作用，綜合施治，形成“黨政牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、綜合治理、依法征管”的整體格局。應(yīng)由紀(jì)委牽頭，協(xié)調(diào)法院、衛(wèi)生、住建、國(guó)土、財(cái)政、衛(wèi)生、審計(jì)等部門，采取定期與不定期的方式，對(duì)基層社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收管理工作開展專項(xiàng)稽查和審計(jì)活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決，大力推進(jìn)征收工作規(guī)范化、制度化、法制化。人民法院對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)案件，要做到依法受理、快速判決、及時(shí)執(zhí)行，確保執(zhí)法效率、執(zhí)行質(zhì)量和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

5、強(qiáng)化社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的資金管理

首先，加強(qiáng)票據(jù)管理。對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)專用票據(jù)的使用，要加強(qiáng)監(jiān)管，從根本上、源頭上杜絕亂收費(fèi)、截留坐支社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)把社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)資金全面納入財(cái)政管理工作。同時(shí)，要規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征繳、使用管理。為加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征繳管理，應(yīng)將原來(lái)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生部門自己開票、自己使用改為由區(qū)人口計(jì)生委稽查大隊(duì)做出征收決定和金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)代收資金。依法合理確定征收標(biāo)準(zhǔn)，要依據(jù)區(qū)人口發(fā)［2009］58 號(hào)文件明確規(guī)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定應(yīng)征最低標(biāo)準(zhǔn)，確保依法足額征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

6、加大考核力度

將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收到位情況納入?yún)^(qū)人口與計(jì)劃生育工作目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，加大區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)督查和檢查力度。制定合理的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)估計(jì)生執(zhí)法人員的績(jī)效水平，并結(jié)合人口抽樣調(diào)查、專題調(diào)研和財(cái)務(wù)檢查等，開展對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的全面檢查，督促人口計(jì)生部門和相關(guān)部門解決好社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收不到位的問(wèn)題。

征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是為了推行人口與計(jì)劃生育工作所采取的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)限制措施，做好這項(xiàng)工作，對(duì)于有效控制計(jì)外生育、穩(wěn)定低生育水平和維護(hù)計(jì)生家庭合法權(quán)益都具有十分重要的意義。隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收與管理工作的要求也越來(lái)越高，因此，要根據(jù)實(shí)際工作情況，創(chuàng)新和改革工作方法，進(jìn)一步抓好社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收與管理，為第一國(guó)策的推行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

［1］國(guó)務(wù)院.社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法(國(guó)務(wù)院令［2007］第357 號(hào))［EB/OL］.http://www.chinaacc.com/new/63/74/2002/1/ad1085410111112002714.htm，2002－01－01.

［2］李合明.關(guān)于提高社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收到位率的實(shí)踐與思考［J］.人口研究，2003，(2):71－73.

［3］曹林淇，閆用喜，李合明.提高社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收到位率的實(shí)踐與思考［J］.人口與計(jì)劃生育，2003，(10):21－22.

［4］周廣華.社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收中的問(wèn)題及對(duì)策探討［J］.人口與計(jì)劃生育，2003，(9):2－4.

［5］找法網(wǎng).湖南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳省計(jì)劃生育委員會(huì)《湖南省社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理實(shí)施意見》的通知－法律法規(guī)［EB/OL］.http://china.findlaw.cn/info/hy/hunyinfagui/qita/376515.html，2011－07－26/2012－11－30.