□ 胡霄漢

“無冕之王”：淺析美國總統(tǒng)“帝王般的權(quán)力”

□ 胡霄漢

美國是世界上唯一一個在政治上完全貫徹了“三權(quán)分立”的國家，但是美國總統(tǒng)卻在這樣的情況下被人稱做是“帝王般權(quán)力”的擁有者。這不禁讓人感到奇怪：為什么在一個號稱是全世界最民主的國家里，總統(tǒng)會擁有被美國國父們稱之為“與英國國王有類似之處，它也同樣類似于土耳其皇帝、韃靼可汗”的權(quán)力（這還是在美國建國初期、總統(tǒng)還沒有侵蝕議會的權(quán)力的年代），是“選出來的君主”？要理解這個現(xiàn)象，需要首先了解一下美國總統(tǒng)都有什么樣的權(quán)力。

美國的政治制度把國家的對內(nèi)政治權(quán)力劃分成三大部分，即行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)。在美國這樣一個實行總統(tǒng)共和制的國家，總統(tǒng)同時作為國家元首和政府首腦，自然掌握了最主要的行政權(quán)。這其中包括執(zhí)法權(quán)、人事任免權(quán)、制訂預(yù)算權(quán)、處理危機權(quán)或宣布緊急狀態(tài)權(quán)，在戰(zhàn)爭和緊急狀態(tài)情況下權(quán)力還會進一步增大。而在立法權(quán)方面，美國總統(tǒng)也能夠通過立法倡議權(quán)、立法否決權(quán)和委托立法權(quán)，從原本作為立法機構(gòu)的國會那里分一杯羹。尤其是立法否決權(quán)和委托立法權(quán)，使得美國總統(tǒng)對國會通過的法案擁有幾乎是生殺予奪的權(quán)力，還能夠在行政體系內(nèi)設(shè)立新的機構(gòu)。至于一向標(biāo)榜“獨立”的美國司法，其最高法院法官的任命也同樣是由美國總統(tǒng)決定的，再加上總統(tǒng)所擁有的特赦權(quán)，就構(gòu)成了總統(tǒng)對司法的重大影響。這樣看來，美國總統(tǒng)對“分立”的三權(quán)實際上都有很大的影響。

除了上面提到的立法、行政、司法三權(quán)之外，總統(tǒng)還掌握著其他重要的權(quán)力：在外交方面，總統(tǒng)是負責(zé)處理外交事務(wù)的最主要官員，擁有對駐外官員的任免權(quán)并負責(zé)接見別國的公務(wù)人員。雖然與別國簽訂條約需要國會三分之二票數(shù)的支持，但是總統(tǒng)可以通過簽署行政協(xié)定的方式來繞開這個障礙——比較著名的例子就是1940年9月2日英美之間那個著名的“驅(qū)逐艦換基地”的協(xié)議。在軍事方面，總統(tǒng)作為武裝部隊總司令有權(quán)指揮美國軍隊和國民警衛(wèi)隊，并且常常越過或操縱理論上自1973年開始獨占宣戰(zhàn)權(quán)的國會而使美國陷入實際上的戰(zhàn)爭狀態(tài)，比如在1983年的格林納達和2003年的伊拉克，這就是美國總統(tǒng)越過或操縱國會使美國陷入戰(zhàn)爭狀態(tài)的兩個著名事例。

由此看來，美國總統(tǒng)作為國家元首和行政首腦，掌握了軍權(quán)、行政權(quán)和實質(zhì)上的外交權(quán)，并且能夠影響立法權(quán)和司法權(quán)的行使。作為由各州投票得出的選舉人團選上的總統(tǒng)又不需要向國會負責(zé)，只需要向美國人民負責(zé)。雖然還比不上真正的封建帝王大權(quán)獨攬，卻也相去不遠。但是，僅僅擁有的這些權(quán)力的總統(tǒng)并不能給人以“帝王般的”印象，只有總統(tǒng)在行使這些權(quán)力的時候不受或者很少受到來自其他方面的有效制約，“美國總統(tǒng)擁有帝王般的權(quán)力”這個命題才能成立。那么我們就來看一看，美國“三權(quán)分立”的政治體制究竟能夠?qū)偨y(tǒng)行使（或影響）權(quán)力作出何種程度的制約呢？

“三權(quán)分立”的政治體制中，美國總統(tǒng)是行政權(quán)力的最高持有者，因此就不能指望行政體系內(nèi)對總統(tǒng)的行為出現(xiàn)制約。雖然美國司法部在水門事件的時候確實表現(xiàn)得很有骨氣，但是單靠它是不能成事的。那么其他兩權(quán)效果如何呢？先來看司法，美國最高法院是司法權(quán)的持有者，同時最高法院首席法官在彈劾總統(tǒng)時將主持審理過程，新聞上動不動還冒出個“最高法院裁定某行為違憲”的消息來，看起來對總統(tǒng)很有威懾力。但是最高法院的法官是由總統(tǒng)任命的，而法官的薪俸又受到憲法的規(guī)定，這就使得最高法院本身“不愿”對總統(tǒng)行使權(quán)力做出有效制約，甚至很難受到外界推動而“被動”的從事這樣的工作，甚至于司法權(quán)本身的行駛都要反過來受到總統(tǒng)的任免令和大赦權(quán)的影響。

既然司法權(quán)很難對總統(tǒng)形成制約，那么立法權(quán)能否達到這個效果呢？雖然美國總統(tǒng)的權(quán)力基礎(chǔ)來自于人民而獨立于議會，但是畢竟議會的立法權(quán)是可以對總統(tǒng)行使權(quán)力構(gòu)成制約的。不過這只是理論上的說法，事實上當(dāng)議會提出的法案（即行使立法權(quán)）與總統(tǒng)意愿相悖時，除非議會擁有壓倒性的優(yōu)勢，否則總統(tǒng)極有可能成功動用否決權(quán)“廢掉”這個法案。因為如果總統(tǒng)退回法案，那么國會復(fù)議時必須在參眾兩院均取得三分之二以上的票數(shù)才能強制通過，考慮到美國兩黨制格局的悠久歷史，以及總統(tǒng)選舉結(jié)果對議員選舉的影響，國會想強行通過被否決的法案是很困難的。更不要說在國會休會前10天內(nèi)提出的法案有可能被總統(tǒng)擱置導(dǎo)致失效這樣的情況了。彈劾是國會對付總統(tǒng)最后也是最危險的武器，可惜它跟原子彈一樣，“只有在發(fā)射架上的時候才最有威懾力”。美國兩百多年歷史40多位總統(tǒng)，遭遇彈劾的僅有3個，真正被彈劾下臺的更是一個也沒有（尼克松是主動辭職，法律上不算被彈劾下臺的）。反過來，總統(tǒng)卻可以利用立法倡議權(quán)和委托立法權(quán)染指議會的“傳統(tǒng)勢力范圍”，并且依靠參議員和眾議員選舉資格的不同來分裂國會（參議員有高額財產(chǎn)要求，而且是間接選舉產(chǎn)生）、瓦解國會對自己的制約——很多被總統(tǒng)否決的法案復(fù)議時在眾議院通過卻在參議院落馬，并不是沒有原因的。

這樣看來，美國總統(tǒng)不僅擁有極大的權(quán)力，而且在行使權(quán)力的時候也比較接近于帝王那種很少掣肘的狀況，被稱作擁有“帝王般的權(quán)力”也就不稀奇了。那么，是什么導(dǎo)致美國會形成這種既有“三權(quán)分立”的體制，又給予總統(tǒng)（或者說是以總統(tǒng)為代表的行政系統(tǒng)）以莫大權(quán)力的政治結(jié)構(gòu)呢？由此不妨看看奠定了美國政治結(jié)構(gòu)基石的1787年憲法和制訂出這部憲法的制憲會議的情況。

制憲會議是在原有的高度民主卻軟弱無力的邦聯(lián)體制已經(jīng)無以為繼、社會急需一個強有力的核心來整頓秩序的情況下召開的，與會者（尤其是聯(lián)邦黨人）已經(jīng)深刻感受到了完全沒有控制的“民主”所帶來的破壞力，因此產(chǎn)生了“效率勝于道德”、強化中央政府（也就是行政系統(tǒng)）的思想，開啟了削弱議會權(quán)力、加強總統(tǒng)權(quán)限的進程。由這樣一批人制訂出來的憲法，必然不是真正允許人民大眾參政議政的憲法（事實上，它沒有完全走到專制獨裁的道路上已經(jīng)應(yīng)該感謝聯(lián)邦黨人的英明了），而是混合了寡頭政治（具體表現(xiàn)在中央政府——總統(tǒng)的巨大權(quán)力上）、貴族政治（最高法院在這點上體現(xiàn)的尤為明顯，堪稱“現(xiàn)代元老院”的參議院也含有這樣的因素）和民主政治（民主政治被削弱的最大體現(xiàn)就是議會喪失了至高無上的地位）的混合體。而由一部擁有這樣思想的憲法作為政治結(jié)構(gòu)的基石，美國政治體制越來越向著“總統(tǒng)——行政系統(tǒng)”高度集權(quán)的方向發(fā)展也就不難想象了。盡管國會在每一個總統(tǒng)權(quán)力擴張的時代之后都進行了反擊，例如羅斯福施行“新政”、四選連任之后議會對總統(tǒng)連選連任現(xiàn)象的限制；或者越南戰(zhàn)爭后議會對宣戰(zhàn)權(quán)的限制，但是在無法從根本上改變憲法精神的情況下，國會只能眼睜睜的看著自己的權(quán)力不斷被削弱、“總統(tǒng)——行政系統(tǒng)”的權(quán)力不斷增強，最終出現(xiàn)了總統(tǒng)擁有“帝王般權(quán)力”的現(xiàn)象。

天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院2009級政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)300387)