張勝利

摘要： 我國(guó)行政復(fù)議制度存在需要完善的諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題與行政復(fù)議法律關(guān)系主體的基本結(jié)構(gòu)具有重要的關(guān)聯(lián)性。通過(guò)對(duì)主體關(guān)系模型進(jìn)行分析，行政復(fù)議法律關(guān)系主體之間基本結(jié)構(gòu)包括三種，即救濟(jì)、監(jiān)督以及平等主體關(guān)系。行政復(fù)議法律關(guān)系主體之間關(guān)系的良性互動(dòng)，各有側(cè)重，是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議目的的關(guān)鍵要素之一，主體關(guān)系模型也是重新設(shè)計(jì)行政復(fù)議法律制度的重要考慮因素。

關(guān)鍵詞： 行政復(fù)議法律關(guān)系主體； 基本結(jié)構(gòu)關(guān)系； 三角形分析

中圖分類(lèi)號(hào)： D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973（2012）04-0098-04

一、問(wèn)題與方法

行政復(fù)議法律制度具有其獨(dú)特的制度價(jià)值，即便捷、靈活、專(zhuān)業(yè)以及時(shí)效。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的宗旨是保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。與司法審查一樣，行政復(fù)議法律制度是一種法律救濟(jì)制度，而行政復(fù)議法律關(guān)系主體通過(guò)參與行政復(fù)議法律活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議法律制度的目標(biāo)。由于我國(guó)法制環(huán)境與行政復(fù)議制度追求價(jià)值目標(biāo)以及制度設(shè)計(jì)等問(wèn)題，原本行政復(fù)議應(yīng)有的制度優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有很好地發(fā)揮。依據(jù)《中國(guó)法律年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)省、直轄市、自治區(qū)收到行政復(fù)議申請(qǐng)案件合計(jì)數(shù)：2003年74158件，2004年80076件，2005年88630件，2006年89664件，2007年83290件，2008年75750件，2009年75549件，2010年90863件。從數(shù)字上可以看出2003年至2005年連續(xù)增長(zhǎng)，2005年到達(dá)頂點(diǎn)后，連續(xù)四年行政復(fù)議案件受理數(shù)量呈現(xiàn)回落態(tài)勢(shì)，2010年數(shù)字有所提升。行政復(fù)議案件審結(jié)維持率2003年55.71%，2004年58.08%，2005年59.54%，2006年60.59%，2007年60.54%，2008年61.71%，2009年62.22%，2010年58.78%，從2003年至2009年行政復(fù)議案件審結(jié)維持率卻在逐步增加，只有到了2010年下降4個(gè)百分點(diǎn)。行政復(fù)議制度的公信力卻在降低，因而相對(duì)人也在逐漸遠(yuǎn)離法律設(shè)計(jì)的行政復(fù)議救濟(jì)制度，轉(zhuǎn)而求助行政訴訟、信訪(fǎng)甚至造成群體性事件。上述現(xiàn)象是諸多原因造成的，其中重要原因之一是與行政復(fù)議法律關(guān)系主體結(jié)構(gòu)問(wèn)題有關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代人往往因?yàn)檎握軐W(xué)經(jīng)典著作的說(shuō)服力的感染，很容易就略過(guò)主體問(wèn)題的歷史思維，忽略主體制度與立法政策的直接關(guān)系，使主體問(wèn)題單純化，以為它是當(dāng)然的事物而不是觀念的產(chǎn)物。[1]行政復(fù)議制度就是行政復(fù)議法律關(guān)系主體支持、參與行政復(fù)議活動(dòng)所形成的權(quán)力（權(quán)利）與義務(wù)關(guān)系的法律制度。國(guó)家的職責(zé)之一，就是要建立各種解決社會(huì)糾紛的渠道。制度化的有效的糾紛解決機(jī)制是法治國(guó)家的重要內(nèi)容。[2]探討我國(guó)行政復(fù)議法律關(guān)系主體制度及其相關(guān)理論，對(duì)于完善我國(guó)行政復(fù)議法律關(guān)系主體制度，具有十分重要的意義。

在方法論上，19世紀(jì)英國(guó)杰出政治思想家約翰.斯圖爾特·密爾（John Stuart Mill）曾經(jīng)建議研究者跳出常規(guī)以尋找問(wèn)題答案：“在政治學(xué)上，和在機(jī)械學(xué)上一樣，發(fā)動(dòng)引擎的理論必須在機(jī)器以外求之；如果找不到，或是不足以克服可以合理預(yù)期的障礙，則發(fā)明就告失敗?！盵3]行政法學(xué)界多數(shù)是從制度設(shè)計(jì)規(guī)定、法律屬性角度進(jìn)行研究行政復(fù)議法律關(guān)系主體，嘗試從行政復(fù)議法律關(guān)系主體的基本結(jié)構(gòu)以及相互關(guān)系等動(dòng)態(tài)角度，分析實(shí)然狀態(tài)和應(yīng)然狀態(tài)的行政復(fù)議基本結(jié)構(gòu)構(gòu)建的理論研究卻較少。真正地理解行政復(fù)議法律制度，從而提出針對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度有效的設(shè)計(jì)，更好地落實(shí)行政復(fù)議法律制度宗旨，行政復(fù)議法律關(guān)系主體基本結(jié)構(gòu)以及相互關(guān)系的構(gòu)建是基礎(chǔ)性問(wèn)題，也是研究行政復(fù)議法律關(guān)系主體的視角。行政復(fù)議法律關(guān)系主體之間基本結(jié)構(gòu)是邏輯統(tǒng)一的整體，即由不同的行政復(fù)議法律主體的關(guān)系基本結(jié)構(gòu)組成以及相互之間作用，行政復(fù)議法律制度功能的發(fā)揮依賴(lài)于基本結(jié)構(gòu)以及相互之間的綜合協(xié)調(diào)，不同基本結(jié)構(gòu)在邏輯整體中，具有不同的作用，決定行政復(fù)議制度的宗旨實(shí)現(xiàn)。

二、行政復(fù)議法律關(guān)系主體基本結(jié)構(gòu)

理論目的是旨在構(gòu)建一個(gè)嚴(yán)密的概念體系，根據(jù)社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的變化，不斷地自我檢討來(lái)完善自己，更好地解讀社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。主體關(guān)系研究應(yīng)更多從行政復(fù)議法律關(guān)系整體性上思考，避免單純聚焦某個(gè)主體研究而忽略了各個(gè)主體之間協(xié)調(diào)以及運(yùn)行相互關(guān)系。通常行政復(fù)議法律關(guān)系主體是指行政復(fù)議法律制度的主體因素，即行政復(fù)議過(guò)程中享有權(quán)力（權(quán)利）以及承擔(dān)義務(wù)的公民或者組織。行政復(fù)議法律制度存在的理由以及目的，在于協(xié)調(diào)行政復(fù)議社會(huì)關(guān)系，處理不同利益主體之間矛盾與沖突，而不同的利益主體的參與行為使行政復(fù)議程序得到不斷的完善。一般而言，將行政復(fù)議法律關(guān)系主體可以分為行政復(fù)議程序的啟動(dòng)者（申請(qǐng)人）、被動(dòng)參加者（被申請(qǐng)人之間）、行政復(fù)議裁決者（行政復(fù)議機(jī)關(guān)）以及其他參加人（第三人、證人等）。行政復(fù)議法律關(guān)系主體之間基本結(jié)構(gòu)，包括三種：一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)與相對(duì)人（申請(qǐng)人）之間關(guān)系，是救濟(jì)關(guān)系；二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)（被申請(qǐng)人之間）關(guān)系，是監(jiān)督關(guān)系；三是申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間關(guān)系，是平等主體關(guān)系。

（一）行政復(fù)議機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人之間權(quán)利救濟(jì)關(guān)系

古代羅馬人說(shuō)，“有救濟(jì)才有權(quán)利”，公民只有在受到侵害后得到救濟(jì)，才談得上享有權(quán)利。[4]通常權(quán)利救濟(jì)關(guān)系存在的前提是權(quán)利存在以及具有救濟(jì)職責(zé)與職權(quán)的主體存在，同時(shí)二者之間構(gòu)成的相互關(guān)系是救濟(jì)制度有效性關(guān)鍵所在。僅有權(quán)利而沒(méi)有救濟(jì)主體或者僅有救濟(jì)主體而沒(méi)有權(quán)利，救濟(jì)法律關(guān)系就難以構(gòu)成。主張受害的權(quán)利是一種自我維護(hù)人格的行為，因此，是權(quán)利者對(duì)自己的義務(wù)。[5]權(quán)利主體獲得救濟(jì)，必須具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，申請(qǐng)權(quán)是行政復(fù)議申請(qǐng)人最重要的權(quán)利之一。申請(qǐng)權(quán)是權(quán)利主體按照行政復(fù)議法律預(yù)設(shè)的程序、請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)行政爭(zhēng)議做出公正裁判的程序權(quán)利。公民或者組織享有申請(qǐng)權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)公民權(quán)利擴(kuò)張的結(jié)果，為了保障公民或者組織的安全、自由和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，抗衡國(guó)家行政權(quán)力的侵害，公民或者組織的申請(qǐng)權(quán)必須得到承認(rèn)和保障。申請(qǐng)權(quán)同時(shí)也是公法上的一種權(quán)利，是典型的程序性權(quán)利，主要內(nèi)容包括啟動(dòng)行政復(fù)議申請(qǐng)的權(quán)利、獲得行政復(fù)議機(jī)關(guān)裁判的權(quán)利以及公正裁判的權(quán)利等。申請(qǐng)權(quán)是行政相對(duì)人作為獨(dú)立人格的肯定，以及行政相對(duì)人與被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）直接平等對(duì)話(huà)的權(quán)利，同時(shí)也是相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議過(guò)程中的新型平等的關(guān)系。申請(qǐng)權(quán)是行政相對(duì)人申請(qǐng)維護(hù)其實(shí)體權(quán)利而不受行政權(quán)力侵害的合法權(quán)利，其主體包括作為行政相對(duì)人的公民或者組織。而被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）參加行政復(fù)議活動(dòng)的目的不是為了實(shí)現(xiàn)某種權(quán)利，而是運(yùn)用證據(jù)規(guī)則和程序規(guī)則證明自己的行政行為的合法性以及合理性，其實(shí)質(zhì)是對(duì)行政法律秩序的維護(hù)。

行政復(fù)議權(quán)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)以及職權(quán)的依據(jù)，是提供有效救濟(jì)的基礎(chǔ)和前提。行政復(fù)議法律制度的建立、行政復(fù)議權(quán)的行使，其實(shí)質(zhì)是為了保護(hù)作為行政相對(duì)人的公民和組織免于受到被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）的非法侵害，從而建立“權(quán)利對(duì)抗權(quán)力”的法律監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)也是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，行政復(fù)議機(jī)關(guān)主持行政復(fù)議活動(dòng)，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的指揮下，以平等身份進(jìn)行行政復(fù)議活動(dòng)，申請(qǐng)權(quán)必須得到行政復(fù)議權(quán)力的尊重和保護(hù)，申請(qǐng)權(quán)也是行政復(fù)議權(quán)存在以及行使的前提和基礎(chǔ)。申請(qǐng)權(quán)也要受到行政復(fù)議權(quán)的制約、約束以及針對(duì)行政復(fù)議權(quán)具有制約作用。

申請(qǐng)權(quán)與行政復(fù)議權(quán)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系是全部行政復(fù)議法律關(guān)系的基礎(chǔ)和前提，即保護(hù)申請(qǐng)權(quán)有效行使是行政復(fù)議法律制度理論與實(shí)踐的共同使命。針對(duì)申請(qǐng)權(quán)進(jìn)行充分保護(hù)，保障行政相對(duì)人申請(qǐng)權(quán)不受行政機(jī)關(guān)壓制或者減損是完善行政復(fù)議法律制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮行政復(fù)議權(quán)監(jiān)督被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）的功能。行政復(fù)議權(quán)的行使要保護(hù)行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)利的有效行使以及提供有效救濟(jì)。申請(qǐng)權(quán)必須依據(jù)尊重行政復(fù)議程序制度，接受行政復(fù)議決定的約束，接受公正以及權(quán)威審理結(jié)果。申請(qǐng)人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間關(guān)系是法律關(guān)系主體基本結(jié)構(gòu)最為重要的關(guān)系，也是其他關(guān)系的基礎(chǔ)。

（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間權(quán)力監(jiān)督關(guān)系

法治國(guó)家的基本要求，權(quán)力必須受到制約與監(jiān)督，而秩序的價(jià)值主要在于保證人們行為的可預(yù)期性，行政法律秩序既應(yīng)要求行政領(lǐng)域內(nèi)的公民、法人與其他組織的行為具有可預(yù)期性，也應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法行為具有可預(yù)期性，任何一方的偏廢，都必然要對(duì)行政法律關(guān)系的確定性與合理性產(chǎn)生負(fù)面影響。[6]我國(guó)現(xiàn)行法律制度規(guī)定了許多監(jiān)督行政權(quán)基本途徑和方式，而行政復(fù)議法律制度是作為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為以及提供法律救濟(jì)途徑的重要制度之一。行政復(fù)議權(quán)力是監(jiān)督被申請(qǐng)人的法律基礎(chǔ)和依據(jù)，行政復(fù)議權(quán)力的行使是以行政行為合法性和合理性作為標(biāo)準(zhǔn)衡量，監(jiān)督被申請(qǐng)人依法行政，有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為也就是保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)利。行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)針對(duì)被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）的行政行為進(jìn)行審查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的行使?fàn)顩r?，F(xiàn)行法律規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與做出行政行為的行政機(jī)關(guān)均系行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)，容易使具有申請(qǐng)權(quán)的當(dāng)事人產(chǎn)生合理的懷疑，因而行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議權(quán)作為解決行政爭(zhēng)議的行政權(quán)力，其必須具有中立性、獨(dú)立性、公正性的特質(zhì)，并接受特殊程序制度的約束和規(guī)范。如何協(xié)調(diào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，即被申請(qǐng)人之間的關(guān)系是行政復(fù)議法律制度所面臨的最為重要問(wèn)題。

被申請(qǐng)人作為被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)，必須嚴(yán)格遵守行政復(fù)議程序，遵從行政復(fù)議權(quán)力的制度安排以及權(quán)威性。行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）之間的監(jiān)督關(guān)系，從廣度與深度的角度看，可以分為橫向與縱向監(jiān)督關(guān)系。橫向關(guān)系集中體現(xiàn)為行政復(fù)議受案范圍大小，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政爭(zhēng)議案件的界限范圍，即可以受理什么樣的案件，不可以受理什么樣的案件。針對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)而言，受案范圍是行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件、解決行政爭(zhēng)議的標(biāo)準(zhǔn)以及依據(jù)的范圍。針對(duì)被申請(qǐng)人而言，受案范圍意味著其行政行為接受行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查及監(jiān)督的范圍。針對(duì)行政相對(duì)人而言，受案范圍是行政相對(duì)人可以提起救濟(jì)以及獲得行政復(fù)議法律保護(hù)的范圍，因此，受案范圍直接反映行政復(fù)議機(jī)關(guān)，即行政復(fù)議權(quán)針對(duì)被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）的行政行為，即針對(duì)被申請(qǐng)人行政行為的監(jiān)督范圍的廣度。縱向關(guān)系主要表現(xiàn)在針對(duì)行政復(fù)議審查的對(duì)象，即行政行為的審查，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如何審查以及審查的程度問(wèn)題，即審查的強(qiáng)度的問(wèn)題?？v向關(guān)系主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)作出的行政行為通常需要接受其他機(jī)關(guān)的審查，從而確保該行政行為的正確，就必須接受監(jiān)督，同時(shí)提供行政相對(duì)人獲得救濟(jì)的途徑。依據(jù)一般行政原理，多數(shù)行政機(jī)關(guān)的行政行為不具有所謂的“自足性”，因而需要其他機(jī)關(guān)審查、監(jiān)督以及針對(duì)行政行為的合法性和合理性作出判斷。行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)的行政行為必須具有程序的公正性、復(fù)議決定的專(zhuān)業(yè)性以及公正的效率性。司法權(quán)針對(duì)行政權(quán)具有監(jiān)督職責(zé)，也是最后的屏障，但是由于行政權(quán)存在自主性問(wèn)題，即行政主體所擁有的行政權(quán)自主性必然要求得到司法機(jī)關(guān)充分的尊重，從而某種程度上也限制司法權(quán)過(guò)多地介入監(jiān)督行政權(quán)的程度。通常認(rèn)為司法權(quán)尊重行政自主性與監(jiān)督行政權(quán)之間平衡點(diǎn)是審查行政行為的合法性問(wèn)題而一般不涉及合理性問(wèn)題，否則也容易造成司法權(quán)濫用而過(guò)度干預(yù)行政職權(quán)局面。行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）同屬于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有與行政機(jī)關(guān)同樣或者高于其的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和處理事項(xiàng)職權(quán)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為具有得天獨(dú)厚的條件，即具有職權(quán)性、專(zhuān)業(yè)性、效率性以及全面性。行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查的范圍與司法機(jī)關(guān)審查的范圍相比，其具有深度，也就是不僅審查行政行為的合法性，而且審查行政行為的合理性，不僅包含具體行政行為，而且還包含抽象行政行為。行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間權(quán)力監(jiān)督關(guān)系具有其特殊性以及優(yōu)勢(shì)。

（三）申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間平等當(dāng)事人關(guān)系

平等作為一種社會(huì)關(guān)系，從根本上說(shuō)是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，同時(shí)，它也是社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的必然要求。[7]平等當(dāng)事人關(guān)系是公正審理基礎(chǔ)以及前提，在行政復(fù)議法律關(guān)系中，平等當(dāng)事人關(guān)系尤其重要。

在行政管理過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)（被申請(qǐng)人）與相對(duì)人（申請(qǐng)人）是一種管理與被管理的行政法律關(guān)系。依據(jù)行政法律關(guān)系所具有的一般特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間法律關(guān)系具有所謂的不對(duì)等性、行政法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定性等特點(diǎn)。為了維護(hù)公共利益和行政管理行為的持續(xù)性，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為通常推定其具有公定力、確定力、拘束力以及執(zhí)行力，相對(duì)人具有服從和遵守的法定義務(wù)。與行政管理過(guò)程中的行政法律關(guān)系不同，在行政復(fù)議活動(dòng)中，被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）與申請(qǐng)人（相對(duì)人）之間關(guān)系是一種新型法律關(guān)系，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間關(guān)系是一種平等的行政復(fù)議當(dāng)事人法律關(guān)系，即共同受行政復(fù)議法律制度的約束以及受行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定的約束。在被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）與申請(qǐng)人（相對(duì)人）之間關(guān)系中，由于行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)是受到其制度宗旨規(guī)范，行政復(fù)議法律關(guān)系主體是受“角色恒定”原理的約束，二者的行政復(fù)議法律關(guān)系主體的“角色”是不可以互換的。同時(shí)申請(qǐng)人（相對(duì)人）具有被申請(qǐng)人所不具有的權(quán)利，例如行政復(fù)議申請(qǐng)人具有申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利而行政復(fù)議被申請(qǐng)人并不具有啟動(dòng)行政復(fù)議申請(qǐng)的權(quán)利等，而被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）承擔(dān)申請(qǐng)人（相對(duì)人）所不具有法定義務(wù)，例如行政復(fù)議過(guò)程中的舉證責(zé)任等。

被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）與申請(qǐng)人（相對(duì)人）之間在行政復(fù)議活動(dòng)中的平等法律關(guān)系是由于行政管理過(guò)程中的行政機(jī)關(guān)與公民或者組織之間存在不對(duì)等法律關(guān)系為前提以及基礎(chǔ)的。正是由于在行政機(jī)關(guān)與公民或者組織之間行政管理活動(dòng)中存在不對(duì)等性關(guān)系或者稱(chēng)為管理關(guān)系，因而在行政復(fù)議法律關(guān)系，即行政復(fù)議救濟(jì)法律關(guān)系中，通過(guò)復(fù)議制度規(guī)定體現(xiàn)其制度宗旨的設(shè)計(jì)，以法律規(guī)定方式提升申請(qǐng)人（相對(duì)人）的法律地位，與被申請(qǐng)人之間為平等當(dāng)事人法律關(guān)系。在權(quán)利與權(quán)利（權(quán)力）博弈中，平等法律關(guān)系主體地位是充分地行使權(quán)利、提供證據(jù)以及接受行政復(fù)議決定的公正性的前提和基礎(chǔ)，才可以建立真正有效的對(duì)抗、抗衡的法律關(guān)系。只有當(dāng)事人之間存在平等法律地位，甚至被申請(qǐng)人受到某種限制地位，行政復(fù)議機(jī)關(guān)，即裁決機(jī)關(guān)才可以依據(jù)事實(shí)、證據(jù)以及法律規(guī)定，作出公正、客觀的裁決。被申請(qǐng)人（行政機(jī)關(guān)）與申請(qǐng)人（相對(duì)人）之間關(guān)系是一種新型的、平等的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系是行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間監(jiān)督關(guān)系、行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議申請(qǐng)人之間救濟(jì)關(guān)系的前提。

三、行政復(fù)議法律關(guān)系主體基本結(jié)構(gòu)關(guān)系——三角形模型分析

法律制度結(jié)構(gòu)如果是規(guī)則的排列與組合，法律制度結(jié)構(gòu)的形成就不是自發(fā)和盲目的，而是理性的集聚與遴選過(guò)程。[8]在法律領(lǐng)域中，由于規(guī)范的數(shù)量龐雜及其相互關(guān)系的復(fù)雜性，理論建構(gòu)不可避免。只有這樣，法律的穩(wěn)定適用和法律安全才能得到保障。[9]在行政復(fù)議法律關(guān)系主體基本結(jié)構(gòu)中，存在三種法律主體關(guān)系，三者形成不同的層次和等級(jí)，即救濟(jì)權(quán)利法律關(guān)系為核心，監(jiān)督權(quán)力關(guān)系為輔助，當(dāng)事人平等法律關(guān)系為基礎(chǔ)。將行政復(fù)議法律關(guān)系主體關(guān)系看作一個(gè)系統(tǒng)和整體，看作一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，才能把握行政復(fù)議法律關(guān)系主體之間邏輯關(guān)系，才有可能促進(jìn)彼此之間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議法律制度的宗旨。

試圖構(gòu)建行政復(fù)議法律關(guān)系主體關(guān)系模型，從而分析行政復(fù)議法律關(guān)系（見(jiàn)圖1）。采取三角形中三個(gè)點(diǎn)與線(xiàn)的關(guān)系來(lái)進(jìn)行分析，行政復(fù)議基本結(jié)構(gòu)系統(tǒng)構(gòu)成是以申請(qǐng)人、行政復(fù)議機(jī)關(guān)以及被申請(qǐng)人為三角形的三個(gè)點(diǎn)，每個(gè)點(diǎn)與另兩點(diǎn)之間連線(xiàn)構(gòu)成不同的行政復(fù)議法律關(guān)系的線(xiàn)。三個(gè)點(diǎn)，即行政復(fù)議法律關(guān)系主體構(gòu)成行政復(fù)議法律關(guān)系，三者缺一不可。行政復(fù)議法律關(guān)系主體關(guān)系的形成需要經(jīng)過(guò)行政復(fù)議申請(qǐng)以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查。例如申請(qǐng)人通過(guò)啟動(dòng)行為，即行政復(fù)議申請(qǐng)行為，可能使行政機(jī)關(guān)成為被申請(qǐng)人，使原行政法律管理關(guān)系變成為行政復(fù)議法律關(guān)系，平等的行政復(fù)議當(dāng)事人關(guān)系，也可能使行政復(fù)議申請(qǐng)人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間建立權(quán)利救濟(jì)法律關(guān)系，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)職權(quán)通過(guò)案件具體職責(zé)化。行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)審查申請(qǐng)，可以最終確定行政復(fù)議法律關(guān)系主體關(guān)系存在，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人之間可以建立行政復(fù)議救濟(jì)法律關(guān)系，與被申請(qǐng)人之間建立通過(guò)監(jiān)督行政行為法律關(guān)系。被申請(qǐng)人也力圖通過(guò)行政復(fù)議的答辯或者證據(jù)、規(guī)范性文件而否認(rèn)行政復(fù)議法律關(guān)系或者證明其行政行為的合法性以及合理性。

行政復(fù)議法律關(guān)系的形態(tài)是通過(guò)以行政復(fù)議申請(qǐng)人為點(diǎn)，申請(qǐng)人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間構(gòu)成行政復(fù)議救濟(jì)法律關(guān)系，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間構(gòu)成平等復(fù)議法律關(guān)系（當(dāng)事人之間關(guān)系）。以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為點(diǎn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人之間構(gòu)成提供救濟(jì)法律關(guān)系，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間構(gòu)成審查監(jiān)督關(guān)系。以被申請(qǐng)人為點(diǎn)，在申請(qǐng)人申請(qǐng)以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查后，被申請(qǐng)人與申請(qǐng)人之間形成平等復(fù)議關(guān)系（當(dāng)事人之間關(guān)系），被申請(qǐng)人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間形成接受審理和監(jiān)督關(guān)系。行政復(fù)議法律關(guān)系主體，即每個(gè)點(diǎn)均從各自的權(quán)利或者職責(zé)出發(fā)，影響其他兩個(gè)點(diǎn)的權(quán)利或者職責(zé)。基于現(xiàn)行行政復(fù)議法律制度的宗旨，形成了三角形的兩個(gè)邊分別是救濟(jì)和監(jiān)督，底邊是平等的行政復(fù)議法律關(guān)系。主體關(guān)系模型由三個(gè)點(diǎn)以及三個(gè)邊構(gòu)成。三個(gè)點(diǎn)，即形成行政復(fù)議法律關(guān)系主體之間框架，三角形的三邊關(guān)系，構(gòu)成行政復(fù)議法律關(guān)系主體基本結(jié)構(gòu)之間關(guān)系。三邊關(guān)系相互影響、依賴(lài)，缺一不可，形成穩(wěn)定的三角形關(guān)系。同時(shí)三角形各個(gè)邊關(guān)系，重要性各有不同，即救濟(jì)關(guān)系是核心，監(jiān)督關(guān)系是輔助，平等關(guān)系是基礎(chǔ)。行政復(fù)議法律關(guān)系主體模型形成以及相互作用的影響，最終決定行政復(fù)議法律關(guān)系的良性狀態(tài)和結(jié)果，良性行政復(fù)議法律關(guān)系主體之間相互關(guān)系以及動(dòng)態(tài)的運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議法律制度的宗旨關(guān)鍵，也是我們完善行政復(fù)議法律制度設(shè)計(jì)考慮的關(guān)鍵點(diǎn)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]