陜西省行政學院課題組

摘 要： 近年來，陜西專項應(yīng)急預案體系建設(shè)取得了長足發(fā)展。專項應(yīng)急預案的組織管理體系已經(jīng)建立，專項應(yīng)急預案實現(xiàn)了系統(tǒng)化，專項應(yīng)急預案的應(yīng)急實踐價值已經(jīng)顯現(xiàn)。但專項應(yīng)急預案體系還不夠完備，專項應(yīng)急預案的編制還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標準，在實施中還存在一些突出問題。為此，應(yīng)以專項應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)標準化為抓手，推動陜西專項應(yīng)急預案規(guī)范化、科學化建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 陜西； 專項應(yīng)急預案； 規(guī)范化； 科學化

中圖分類號： D631.43文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0029-05

An Analysis of Standardization and Scientific Construction of Shaanxi Special Emergency Plan

Shaanxi Academy of Governance Research Group

（Shaanxi Academy of Governance， Xian 710068， China）

Abstract： In recent years， Shaanxi special emergency plan system has achieved great development， the special emergency plan organization management system has been established， special emergency plan realized the systematization， and special emergency plan of emergency practice value has been revealed， but special emergency plan system is imperfect， special emergency plan is still lack of standardized standards， at the same time， the special emergency plan implementation also has some prominent problems. Therefore， to promote Shaanxi special emergency plan standardized scientific construction， we should grasp special emergency plan structure.

Key words： Shaanxi； special emergency plan； standardization； scientific

一、陜西專項應(yīng)急預案體系建設(shè)現(xiàn)狀及存在的主要問題

陜西省是西部重要的經(jīng)濟、文化中心，境內(nèi)除漢民族外，還雜居、散居著42個少數(shù)民族。在公共安全方面，陜西既有與全國類似的問題，也有特殊情況。主要表現(xiàn)在自然災害多，貧困面大，區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距在拉大，國企改革滯后等等。這些情況給做好公共安全工作提出了特殊的要求，也給做好應(yīng)急處置工作增加了難度。長期以來，陜西省委、省政府高度重視應(yīng)急管理工作，2005年10月成立了陜西省應(yīng)急委員會，2005年12月成立了陜西省應(yīng)急管理辦公室。隨后，應(yīng)急管理的地方工作機構(gòu)也相繼成立，應(yīng)急組織管理機構(gòu)逐步健全。在省委、省政府領(lǐng)導的高度重視下，應(yīng)急管理工作穩(wěn)步推進、全面展開。2006年7月31日省政府辦公廳頒發(fā)了《陜西省人民政府關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》（陜政發(fā)〔2006〕28號），并連續(xù)五年召開了全省應(yīng)急管理工作會議，省政府編制并實施了《陜西省“十一五”期間突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》。同時，省政府高度重視應(yīng)急預案體系的建設(shè)。2004年省政府印發(fā)了《市人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案構(gòu)架指南》（陜政辦函〔2004〕122號）和《陜西省人民政府有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預案框架指南（陜政辦函〔2004〕121號）兩個指導性文件，全省應(yīng)急預案編制工作迅速推開。2005年10月，省委、省政府印發(fā)了《陜西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》，此后相繼編制了26個省級專項預案和95個省級部門預案。2009年8月省政府又印發(fā)了《陜西省突發(fā)事件應(yīng)急預案管理暫行辦法》（陜政辦發(fā)〔2009〕125號），旨在進一步促進預案的規(guī)范化管理。

截至2009年底，全省共編制各類預案12萬件，基本形成了橫向到邊、縱向到底的預案體系。與此同時，全省共組織了100多次較大規(guī)模的演練，通過演練，檢驗了預案，鍛煉了隊伍，完善了機制，提高了處置各種突發(fā)事件的能力。陜西省專項應(yīng)急預案體系建設(shè)也取得了不菲的成績，并在實踐中發(fā)揮了重要的指導性作用。

（一）陜西專項應(yīng)急預案體系建設(shè)現(xiàn)狀

1. 專項應(yīng)急預案的組織管理體系已經(jīng)建立。陜西省級應(yīng)急管理機構(gòu)從無到有，組織體系不斷健全。省級各部門應(yīng)急機構(gòu)已經(jīng)成立，而且大部分已有獨立編制（其余正在申請辦理中），機構(gòu)與人員配備基本齊全，辦公設(shè)施逐漸完善。應(yīng)急管理人員經(jīng)過多次培訓、演練以及應(yīng)急參與，應(yīng)急專業(yè)知識逐漸豐富。省級應(yīng)急專家?guī)旖?，專家已參與組織建設(shè)、預案制定、應(yīng)急演練、人員培訓等日常應(yīng)急管理工作，在應(yīng)急事件處置中發(fā)揮了不可或缺的作用。同時，省上提出并制定了“四進五有”的基層應(yīng)急管理工作標準，通過省帶市、市帶縣，總共建立了180個示范點，構(gòu)建了覆蓋全省的應(yīng)急管理工作體系（見表1）。

專項應(yīng)急工作的一個最大特點，是其組織實施有賴于主管部門的積極、有效、科學的工作。由于省政府的積極工作，應(yīng)急組織體系很快建立并有效運行。各主管部門在應(yīng)急預案的制定、應(yīng)急人員培訓、應(yīng)急演練、突發(fā)事件的應(yīng)對處置方面取得了很大成績。在對9個主管廳局的調(diào)研中我們切實感受到部門領(lǐng)導對應(yīng)急工作的高度重視，應(yīng)急管理專業(yè)人員的高度敬業(yè)精神，這是促成應(yīng)急管理工作取得良好成績的重要因素。

2. 專項應(yīng)急預案實現(xiàn)系統(tǒng)化。目前，陜西省頒布四大類共26件專項應(yīng)急預案（見表2）。

3. 專項應(yīng)急預案的應(yīng)急實踐價值已經(jīng)顯現(xiàn)。陜西專項應(yīng)急預案目前正在進行新一輪修訂，此前的預案有一部分被實際應(yīng)用，其中一種情況是間接應(yīng)用，比如省衛(wèi)生廳參與玉樹地震救援、舟曲泥石流救援；另一種情況是獨立應(yīng)對的省內(nèi)應(yīng)急救援，比如陜南洪災應(yīng)急救援、商洛“10·20”液化天然氣泄漏事故應(yīng)急救援。專項應(yīng)急預案的價值在這些救援活動中的已有所體現(xiàn)，一方面，預案對事件處置發(fā)揮了指導性作用，實踐證明預案不僅是必需的，而且要不斷完善；另一方面，相關(guān)部門對預案修訂的諸多想法都來源于這些活動，比如救援者自身保障問題、專項儲備問題、群眾自救和參與救援問題等。

（二）陜西專項應(yīng)急預案體系建設(shè)存在的主要問題

在對現(xiàn)有的26個省級專項應(yīng)急預案進行了認真研究以及對環(huán)保廳、省安監(jiān)局、省交通廳、省衛(wèi)生廳、省公安廳、省水利廳、省地震局、省國土資源廳、省氣象局9個廳局以召開座談會的方式進行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，得出陜西專項應(yīng)急預案體系建設(shè)存在的問題主要是：

1. 專項應(yīng)急預案體系還不夠完備。（1）某些預案目前還存在一些未具體規(guī)定預警標準及響應(yīng)措施的特殊事件，現(xiàn)實操作中缺乏預案依據(jù)，亟待修訂補充。（2）雖然專項應(yīng)急預案體系中基本類別的預案已經(jīng)頒布或修訂，但由于某些危險源具有多樣性特點，制定細化的專項應(yīng)急預案就存在必要，如防洪專項應(yīng)急預案中關(guān)于局部山洪泥石流、各支流的防汛規(guī)定還是空白。

2. 專項應(yīng)急預案的編制還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標準。目前，專項應(yīng)急預案的編制主要是參照《陜西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標準。專項應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)標準化研究的主要目的之一首先在于為今后專項應(yīng)急預案的編制提供一個較為規(guī)范化的標準。

3. 專項應(yīng)急預案的內(nèi)容中原則性規(guī)定多，可操作性內(nèi)容不夠。這個問題具有普遍性。其結(jié)果是導致預案在應(yīng)急實踐中難以發(fā)揮更好的作用。同時，預案中文字性表述過多且語言還不夠通俗，不利于具體操作人員學習、領(lǐng)會和掌握預案。

4. 專項應(yīng)急預案實施中的突出問題。應(yīng)急預案實施效果與應(yīng)急體制、應(yīng)急機制、應(yīng)急法制等應(yīng)急工作的所有內(nèi)容相聯(lián)系。針對專項應(yīng)急預案的特點，其實施中的突出問題主要有兩個：（1）應(yīng)急組織體系中組織機構(gòu)職責還不夠明確，尤其是層級指揮不清晰，多頭指揮現(xiàn)象還不同程度存在。（2）有關(guān)聯(lián)動機制在操作中的有效協(xié)調(diào)存在一定問題。在調(diào)研中，多個部門提出了部門（各機構(gòu)）協(xié)調(diào)問題，如有些部門（機構(gòu)）間協(xié)調(diào)能力欠缺，既往對協(xié)調(diào)能力的培養(yǎng)不夠；有些部門認為部門間職責交叉，責任主體是誰不明確。

5. 專項應(yīng)急預案的管理需進一步規(guī)范化。應(yīng)嚴格落實2009年8月省政府印發(fā)的《陜西省突發(fā)事件應(yīng)急預案管理暫行辦法》（陜政辦發(fā)〔2009〕125號），使專項應(yīng)急預案的評審、修訂、培訓、演練、發(fā)布、備案等進一步制度化、規(guī)范化。

二、以專項應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)標準化為抓手推動陜西專項應(yīng)急預案規(guī)范化建設(shè)

預案是應(yīng)急管理的“龍頭”。專項應(yīng)急管理的所有其他工作都可以看作專項應(yīng)急預案的實踐。因此，專項應(yīng)急預案的編制，并不僅僅是一個制定應(yīng)急工作計劃這樣一個靜態(tài)的文案設(shè)計，而是蘊含著動態(tài)的應(yīng)急救援和應(yīng)急處置實踐的一個動態(tài)的設(shè)計過程，故應(yīng)以專項應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)標準化為抓手，推動陜西專項應(yīng)急預案及其應(yīng)急管理工作的規(guī)范化建設(shè)。

（一）專項應(yīng)急預案編制的規(guī)范化

如前所述，目前應(yīng)急預案（專項應(yīng)急預案）中存在的一個突出問題是預案的可操作性不夠強，使得預案不能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用和功能，直接影響應(yīng)急處置的效果。本課題研究的重要目的之一在于分析解構(gòu)專項預案各關(guān)鍵要素，制定應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)標準，提升應(yīng)急預案的可操作性。為了提升專項應(yīng)急預案的可操作性，首先要求專項應(yīng)急預案編制的過程和程序必須規(guī)范化。專項應(yīng)急預案編制的過程和程序的規(guī)范化是提升應(yīng)急預案的可操作性的基礎(chǔ)和前提。具體講應(yīng)注重以下三方面的工作：

1. 成立科學合理的專項應(yīng)急預案編制小組。省級專項應(yīng)急預案主要是省人民政府及其有關(guān)部門為應(yīng)對某一類型或某幾種類型突發(fā)公共事件而制定的涉及數(shù)個部門職責的應(yīng)急預案。因此，預案編制小組成員應(yīng)包括突發(fā)事件處置所涉及的所有部門的主要負責同志，同時，應(yīng)吸收相關(guān)專家參與。特別要明確牽頭編制的主責部門。

2. 有針對性地進行詳細科學的風險分析。任何預案的可操作性都是建立在有針對性的風險分析的基礎(chǔ)之上。省級專項應(yīng)急預案所涉及的突發(fā)事件的處置一般都是特別重大和重大事件，因此，有針對性地進行詳細科學的風險分析就更加重要。為此，編制預案前應(yīng)由省應(yīng)急辦公室牽頭，相關(guān)廳局參與，全面分析突發(fā)危害因素及可能發(fā)生的危害類型及危害程度，按突發(fā)公共事件的類別有針對性地排查危害隱患的種類、數(shù)量和分布情況。在突發(fā)公共事件危害因素分析及隱患排查、治理的基礎(chǔ)上，確定陜西的危險源、可能發(fā)生突發(fā)公共事件的類型和后果，進行危害風險分析，并指出突發(fā)公共事件危害可能產(chǎn)生的次生、衍生危害。同時，對陜西應(yīng)急裝備、應(yīng)急隊伍等應(yīng)急能力進行客觀分析和評估，在風險分析評估和應(yīng)急能力分析評估的基礎(chǔ)上形成分析報告，分析結(jié)果作為專項應(yīng)急預案的編制依據(jù)。

3. 邊演練邊制定預案，邊完善預案。如前所述，應(yīng)急預案（又稱應(yīng)急計劃），是針對可能的重大事故(件)或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動，降低事故損失而預先制定的有關(guān)計劃或方案。因此，預案的編制往往是以目前可能的“確定性”應(yīng)對未來的不確定性，為了使風險分析基礎(chǔ)上提出的應(yīng)急與救援行動具有有效性，提高應(yīng)急預案的操作性，同時，提高各參與處置部門的協(xié)調(diào)性和聯(lián)動性，提升應(yīng)急處置效果，在專項應(yīng)急預案編制的過程中就需要邊演練邊制定預案，邊完善預案，而不是在預案編制完成之后再演練。

（二）專項應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)的標準化

1. 專項應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)標準化的含義、原則、目標。

（1）含義：即以實現(xiàn)專項應(yīng)急預案應(yīng)具備的功能和作用為宗旨，通過分析抽取專項預案各關(guān)鍵要素，制定專項應(yīng)急預案的標準化結(jié)構(gòu)，為編制專項應(yīng)急預案提供規(guī)范統(tǒng)一的標準。

（2）原則：該課題研究的具體目的在于分析解構(gòu)專項預案各關(guān)鍵要素，制定應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)標準，為專項應(yīng)急預案的編制提供標準范式；通過專項應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)的標準化促進專項應(yīng)急預案編制的規(guī)范化、管理的規(guī)范化并優(yōu)化專項應(yīng)急預案的編制程序。同時，通過專項應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)標準化的研究為專項應(yīng)急預案智能化管理奠定一定的基礎(chǔ)，為應(yīng)急平臺輔助決策系統(tǒng)和應(yīng)急預案庫建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。為此，專項應(yīng)急預案標準化結(jié)構(gòu)的確定應(yīng)堅持以科學性、兼容性（普遍適用性）、可操作性以及便于數(shù)字化為原則。

（3）目標：該課題的研究一是為了更好地實現(xiàn)專項應(yīng)急預案的功能和作用，二是為了達到《專項應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)標準化研究》的具體目的，即分析解構(gòu)專項預案各關(guān)鍵要素，制定應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)標準，提升應(yīng)急預案的可操作性，為應(yīng)急平臺輔助決策系統(tǒng)和應(yīng)急預案庫建設(shè)奠定基礎(chǔ)。為此，確定的專項應(yīng)急預案標準化結(jié)構(gòu)應(yīng)該具有指導功能、查詢功能、管理功能、前數(shù)字化功能。具體講即確定的專項應(yīng)急預案的標準化結(jié)構(gòu)應(yīng)具有：專項應(yīng)急預案編制的指導作用、促進專項應(yīng)急預案的規(guī)范化管理作用、專項應(yīng)急預案的便于查詢及宣傳作用、為應(yīng)急決策提供支持的作用以及便于數(shù)字化應(yīng)用的作用。上述應(yīng)具備的幾個功能或應(yīng)起到的作用，正是該課題研究所要達到的目標。

2. 專項應(yīng)急預案標準化結(jié)構(gòu)的確定。

（1）確定的依據(jù)。雖然專項應(yīng)急預案涉及的突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件，各類突發(fā)事件的起因、處置的方式等有很強的特殊性，但是作為突發(fā)事件又具有一些普遍性和帶有規(guī)律性的東西，即從四類突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的過程來看，都分為事前、事發(fā)、事中、事后四個階段，在各個階段要完成的應(yīng)急任務(wù)和處置流程是相同的。從應(yīng)急預案應(yīng)發(fā)揮的作用或應(yīng)具有的功能來看，應(yīng)該能夠清楚地回答事前、事發(fā)、事中、事后四個階段應(yīng)急工作“做什么”、“由誰來做”、“如何做”、“用什么資源做”。為此，我們以應(yīng)急任務(wù)為驅(qū)動、以應(yīng)急流程為導向來確定專項應(yīng)急預案標準結(jié)構(gòu)。具體講，根據(jù)突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后四個階段應(yīng)急工作應(yīng)完成的任務(wù)和應(yīng)急預案應(yīng)具有的功能和應(yīng)發(fā)揮的作用，抽取關(guān)鍵要素為預防準備、監(jiān)測與預警、先期處置、分級響應(yīng)處置、后期處置（恢復與重建）和資源保障。然后對要素進行層層分解。

（2）確定的步驟。第一步：編制專項應(yīng)急預案編制通，則即專項應(yīng)急預案規(guī)范化、標準化文本結(jié)構(gòu)；第二步：從標準化文本結(jié)構(gòu)中抽取專項應(yīng)急預案各關(guān)鍵要素；第三步：把專項應(yīng)急預案的關(guān)鍵要素表格化或模板化，即完成專項應(yīng)急預案由標準化文本結(jié)構(gòu)向標準結(jié)構(gòu)模板的轉(zhuǎn)化。

（3）標準化結(jié)構(gòu)。為了體現(xiàn)專項應(yīng)急預案的科學性和完整性，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)事件應(yīng)急預案框架指南》、《陜西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》，同時，在對現(xiàn)有陜西省專項應(yīng)急預案研究及其調(diào)研的基礎(chǔ)上，確定專項應(yīng)急預案標準化結(jié)構(gòu)包括三個大的部分即總則部分、功能部分和附則部分。對于專項應(yīng)急預案的功能部分（專項應(yīng)急預案標準化結(jié)構(gòu)的核心部分）我們以應(yīng)急任務(wù)為驅(qū)動、以應(yīng)急流程為導向確定并抽取了6個一級要素，22個二級要素，64個三級要素，105個四級要素。

在標準結(jié)構(gòu)設(shè)計中我們重點考慮的問題：由于省級專項應(yīng)急預案涉及的突發(fā)事件需多個職能部門共同參與，因此，在專項應(yīng)急預案編制和實施中有兩個突出問題需要解決：

一是在應(yīng)急處置中多部門權(quán)限、職責劃分及其聯(lián)動的問題。為此，在標準結(jié)構(gòu)關(guān)鍵要素的抽取中我們試圖對應(yīng)急處置的指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)進行準確定位和分類，抽取了應(yīng)急指揮機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、現(xiàn)場指揮機構(gòu)、協(xié)同參與單位作為指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)的二級要素，以此為準確劃分各參與處置機構(gòu)權(quán)限、職責確立前提。同時，為了使各個參與應(yīng)急處置的機構(gòu)和部門盡可能“聯(lián)動起來”，增強專項應(yīng)急預案的操作性，要素的抽取中突出了協(xié)調(diào)機構(gòu)的地位和作用。并對協(xié)調(diào)機構(gòu)主體、協(xié)調(diào)情形和協(xié)調(diào)事項進一步作出了明確的規(guī)定。

二是資源保障的問題。資源保障是專項應(yīng)急預案編制的關(guān)鍵要素之一，也是專項應(yīng)急預案有效實施的關(guān)鍵因素，但是在突發(fā)事件發(fā)展變化的不同階段、應(yīng)急保障的重點和要求不同。為此，我們抽取了應(yīng)急準備保障、預警支持保障和應(yīng)急處置保障作為資源保障的二級要素，并對這三個二級要素又進行了進一步詳細分解。

（三）專項應(yīng)急預案實施中需進一步探索的標準化（規(guī)范化）問題

1. 應(yīng)急指揮機構(gòu)規(guī)范化問題?，F(xiàn)有的專項應(yīng)急預案中應(yīng)急組織指揮體系中相關(guān)機構(gòu)的組成及其名稱還不夠規(guī)范。在預案編制、實施及應(yīng)急處置的實踐中需要不斷探索，以最大限度地實現(xiàn)和促進應(yīng)急組織指揮體系的職責、功能和作用的發(fā)揮為宗旨，逐步使應(yīng)急組織指揮機構(gòu)的設(shè)立及其名稱和職責規(guī)范化。

2. 應(yīng)急處置程序規(guī)范化問題。一是在預案編制、實施及應(yīng)急處置的實踐中需要不斷探索，編制各類突發(fā)事件處置操作規(guī)程，使各類突發(fā)事件的處置程序規(guī)范化；二是逐步明確應(yīng)急處置的各環(huán)節(jié)各處置機構(gòu)的職責、失責情形及應(yīng)承擔的結(jié)果，探索應(yīng)急處置的問責程序并逐步使之規(guī)范化。

3.應(yīng)急資源分類標準化問題。在應(yīng)急資源儲備和應(yīng)急資源數(shù)據(jù)平臺建設(shè)中，逐步探索應(yīng)急資源的分類、分級管理制度，逐步探索實行條形碼制度，以促進應(yīng)急資源儲備和管理的規(guī)范化，從而提高應(yīng)急資源的調(diào)用效率，提高應(yīng)急處置的效果。

4.應(yīng)急標識規(guī)范化問題。逐步探索應(yīng)急機構(gòu)、應(yīng)急人員（指揮人員、救援人員、專家人員等）標識的規(guī)范化，在應(yīng)急處置中使用的災情地圖、災情統(tǒng)計表、匯報工作表、下達命令表以及應(yīng)急處置各個環(huán)節(jié)工作記錄等的規(guī)范化。以利于事后查清責任、總結(jié)教訓并為應(yīng)急培訓提供真實鮮活的教材。

三、進一步促進陜西專項應(yīng)急預案建設(shè)科學化、規(guī)范化

縱觀國內(nèi)外應(yīng)急預案建設(shè)經(jīng)驗，結(jié)合陜西專項應(yīng)急預案建設(shè)的實際情況，為進一步加強陜西專項應(yīng)急預案建設(shè)的科學化、規(guī)范化，特提出以下幾點建議：

（一）預案結(jié)構(gòu)上，注重省級應(yīng)急預案與國家總體應(yīng)急預案框架的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性

與美國類似，在我國，突發(fā)公共事件省級應(yīng)急預案也是以國家總體應(yīng)急預案框架為指導編制的，而且是國家應(yīng)急預案體系的有機組成部分。因此，借鑒美國經(jīng)驗，必須首先確保陜西省省級應(yīng)急預案在基本結(jié)構(gòu)上與國家總體應(yīng)急預案框架的內(nèi)在統(tǒng)一性和相容性，然后再加強省內(nèi)各級應(yīng)急預案與省級應(yīng)急預案結(jié)構(gòu)上的統(tǒng)一性，以保證整個應(yīng)急預案體系的協(xié)調(diào)兼容，促進突發(fā)事件應(yīng)急管理流程的規(guī)范化。

（二）預案適用上，保證省級預案標準結(jié)構(gòu)模板適用的長期性和穩(wěn)定性

省內(nèi)應(yīng)急預案體系構(gòu)建過程中，應(yīng)不斷加強省級預案結(jié)構(gòu)的科學化、標準化，促進其地區(qū)內(nèi)的指導性和通用性?？梢越梃b美國經(jīng)驗，以比較粗線條的基本結(jié)構(gòu)設(shè)計為基礎(chǔ)，以特色化的各類功能支持附件為支撐。這樣，既確保了預案標準結(jié)構(gòu)模板適用的長期性和穩(wěn)定性，又兼顧了預案內(nèi)容上的可調(diào)整性和靈活性。

（三）預案內(nèi)容上，突出不同層級預案功能及操作標準的差異性，注重危險性分析和風險評估

預案結(jié)構(gòu)的標準化有利于促進預案建設(shè)的規(guī)范化，同時，在標準結(jié)構(gòu)下，突出不同層級預案內(nèi)容在實現(xiàn)功能及相應(yīng)操作標準上的差異性，由高向低，漸次細化功能和措施內(nèi)容，逐步實現(xiàn)最低層預案措施直接、對象簡單、目標明確的操作效果。這樣一來，將會大大提升預案的可行性，使預案建設(shè)更加科學、合理。

另外，借鑒美國經(jīng)驗，陜西在應(yīng)急預案建設(shè)中務(wù)必重視危險性分析和風險評估等內(nèi)容?？茖W細致的風險分析和風險評估是確保預案具有實用功能的根本前提。做好這項工作，不僅要有高水平的專家隊伍來做分析評估，還要有當?shù)亟?jīng)濟、社會、政治等基本情況的具體數(shù)據(jù)資料庫作為分析依據(jù)，同時，務(wù)必有既往突發(fā)事件的總結(jié)評估資料庫作為重要分析參考。

（四）預案的制定與修改上，強調(diào)預案生成的合作推演過程

從美國經(jīng)驗來看，預案的演練是檢驗預案實用性及對預案進一步豐富完善的極佳手段。條件允許的情況下，陜西應(yīng)在應(yīng)急預案的制定與修改中強調(diào)演練環(huán)節(jié)，通過合作演練，預案涉及的相關(guān)協(xié)同單位既熟悉了預案，又加強了彼此的合作默契，還能在實踐中檢測出預案與現(xiàn)實操作不相融合的內(nèi)容，以及時對預案作進一步修改完善。

（五）預案的技術(shù)處理上，加強支持附件的豐富與更新

預案標準結(jié)構(gòu)具有相對穩(wěn)定性，才能確保預案體系的逐步規(guī)范化，同時，預案支持附件的定期豐富與更新，才能保證預案內(nèi)容在使用中能不斷順應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，使其更加靈活與合理。當應(yīng)急機構(gòu)及人員出現(xiàn)調(diào)整、應(yīng)急措施及方法出現(xiàn)創(chuàng)新、應(yīng)急法規(guī)出現(xiàn)新頒或修訂等種種新情況時，要在技術(shù)處理上確保預案支持附件能及時做出相應(yīng)的更新與豐富。

（六）預案的配套落實上，重視各類資源、專業(yè)隊伍和相關(guān)應(yīng)急能力技術(shù)建設(shè)

從國外眾多國家應(yīng)急預案建設(shè)的經(jīng)驗來看，預案建設(shè)都是同現(xiàn)實應(yīng)急管理水平提升緊密聯(lián)系起來的。不抓好各類資源的儲備與管理，不搞好各種專業(yè)技術(shù)隊伍的建設(shè)，不加大應(yīng)急能力技術(shù)平臺的建設(shè)，再完美的預案設(shè)計都只能是“紙上談兵”。因此，為使陜西應(yīng)急預案建設(shè)進一步規(guī)范化、科學化，就必須狠抓預案的配套落實，把各類資源、專業(yè)隊伍、相關(guān)應(yīng)急能力技術(shù)建設(shè)真正帶動起來。

（七）預案的機制構(gòu)建上，強化統(tǒng)一領(lǐng)導下的屬地管理應(yīng)急反應(yīng)機制

不論是美國，還是加拿大、澳大利亞，都特別注重加強屬地管理的應(yīng)急反應(yīng)機制。事實上，這種機制更有利于確保應(yīng)急反應(yīng)的速度，同時，熟悉當?shù)厍闆r的優(yōu)勢也使得屬地管理更能“因地制宜”而取得好的效果。因此，借鑒該經(jīng)驗，陜西應(yīng)急預案的建設(shè)，最終應(yīng)積極促成建立一套統(tǒng)一領(lǐng)導下的屬地管理應(yīng)急反應(yīng)機制，一方面充分發(fā)揮當?shù)貞?yīng)急反應(yīng)組織的指揮實施作用，另一方面大力加強上級領(lǐng)導組織在資源調(diào)度上的配合保障作用。這種統(tǒng)一領(lǐng)導、就近指揮、有效保障的應(yīng)急管理模式，必將使陜西突發(fā)事件應(yīng)急管理水平得到有力提升。

（課題組成員：王孝琪，吳瓊?cè)A，王高社）

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[責任編輯、校對：楊栓保]