李長國

2010 年，吉林省政府創(chuàng)新推出了糧食直補資金擔(dān)保貸款（以下簡稱直補保貸款）試點。省政府責(zé)成建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲蓄銀行4家經(jīng)辦銀行在全省9個縣（市、區(qū)）開展試點，白城市洮北區(qū)以農(nóng)村信用合作聯(lián)社為經(jīng)辦銀行參加了全省試點。2011年吉林省直補保貸款試點已擴大到42個糧食主產(chǎn)縣（市、區(qū)）、6個經(jīng)辦銀行，白城市5個縣（市、區(qū)）全部參加了試點。白城市在開展直補保貸款試點工作中，積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，直補保貸款政策得到有效落實，切實加大了對農(nóng)民的信貸資金投入。

1.正確估價實施直補保貸款政策的重要意義

直補保貸款是把財稅政策與農(nóng)村金融政策有效銜接的一項制度創(chuàng)新。概括起來為“一個引導(dǎo)、兩個轉(zhuǎn)變、三個有效”?！耙粋€引導(dǎo)”就是通過財政資金與信貸資金的有效銜接，以財政資金撬動金融杠桿，引導(dǎo)和加大了“三農(nóng)”資金投入，在農(nóng)民得到財政補貼支持的同時也獲得了信貸資金的支持，放大了國家惠農(nóng)政策效應(yīng)；“兩個轉(zhuǎn)變”就是通過直補資金擔(dān)保貸款，財政支農(nóng)方式實現(xiàn)了由輸血型向造血型轉(zhuǎn)變，銀行支農(nóng)由扶強不扶弱向強弱均衡支持轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村支持政策轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變支農(nóng)服務(wù)方式的有益探索；“三個有效”就是用財政直補資金擔(dān)保貸款是緩解農(nóng)村貸款難的有效途徑，是解決農(nóng)戶擔(dān)保不足的有效補充，是減輕農(nóng)民負擔(dān)的有效辦法。

1.1緩解了農(nóng)民貸款難問題 當(dāng)前農(nóng)村金融市場存在兩個突出矛盾，一個是農(nóng)民貸款的門檻高，另一個是農(nóng)村整體信貸利率水平一直居高不下。以直補資金擔(dān)保，由于貸款風(fēng)險和成本降低，金融機構(gòu)可以放心大膽地為農(nóng)民提供貸款，特別是糧食直補和農(nóng)資綜合直補已經(jīng)覆蓋了全體種糧農(nóng)民，只要是種糧農(nóng)民，都有資格以直補資金擔(dān)保，申請并得到貸款，從而緩解農(nóng)民貸款難的問題，擠壓農(nóng)村高利貸的生存空間。

1.2促進了農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展 通過直補保貸款，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，促進了政府職能轉(zhuǎn)變，提升了服務(wù)“三農(nóng)”工作質(zhì)量，活躍了農(nóng)村金融市場，擴大了農(nóng)村的信用規(guī)模，為信貸資金投向農(nóng)村提供一個新的有效途徑。特別是將農(nóng)民未來的預(yù)期收入轉(zhuǎn)作當(dāng)前的資金流，從而為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入了新的動力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

1.3放大了現(xiàn)有直補政策效應(yīng) 通過直補資金擔(dān)保，放大農(nóng)民的信用規(guī)模，在不增加財政支出的情況下，依托現(xiàn)行直補政策，以財政現(xiàn)有機構(gòu)和人員，通過幫助農(nóng)民以直補資金擔(dān)保向銀行貸款，引導(dǎo)更多信貸資金投向“三農(nóng)”，從而放大現(xiàn)有直補政策效應(yīng)。通過政策杠桿作用，有效撬動支農(nóng)信貸資金投入，有效改善農(nóng)民生活，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力，滿足農(nóng)民生產(chǎn)和消費資金需求，對支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，社會主義新農(nóng)村建設(shè)起到重要作用。

1.4降低了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營成本 為農(nóng)民提供低成本貸款后，農(nóng)民再生產(chǎn)有了資金上的保證，在生產(chǎn)和出售糧食的選擇上就會有更大的自主權(quán)，種糧所得也可能利益最大化。為繼續(xù)推動糧食流通體制改革提供了必要的前提。直補保貸款執(zhí)行基準利率上浮30%的標準，比其他貸款利率低。每戶農(nóng)戶以直補保貸款方式貸款10000元，一年利息為820.3元，比其他方式貸款少支出利息378.6元，如按30億規(guī)模計算，全市農(nóng)民每年少支出利息11358萬元。

1.5培育完善了農(nóng)村金融市場 通過直補資金擔(dān)保，可以有效防范農(nóng)民貸款風(fēng)險。另外，通過直補保貸款試點，可以積累大量的農(nóng)民信用記錄，對農(nóng)民進行信用篩查，最終把農(nóng)民引入到全民的信用體系中，構(gòu)建一套完整的農(nóng)民信用體系，進而培育完善農(nóng)村金融市場。

2.直補保貸款試點主要措施與成效

白城市高度重視試點工作，組織財政部門牽頭，與農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等部門一道，本著“先易后難、分批推進、規(guī)范操作、跟蹤問效”的原則，積極推進試點工作。2011年1～9月，全市農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行已累計發(fā)放直補保貸款27852萬元，占當(dāng)期放貸總額的21.76%，惠及農(nóng)戶17845戶，農(nóng)戶減少利息支出1516萬元，戶均減輕負擔(dān)849.5元。

2.1加強了組織領(lǐng)導(dǎo) 開展直補保貸款試點工作以來，各級政府及時組織召開各種會議，對直補保貸款試點工作進行了全面部署。市縣兩級政府成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，財政、農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)、銀信、監(jiān)察等部門主要負責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在各級財政部門。洮北區(qū)財政局專門設(shè)立了支持信貸管理辦公室，選配6名業(yè)務(wù)骨干，下設(shè)信息管理和審核兩個科室，具體負責(zé)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、監(jiān)督檢查和績效評估等工作。農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行下設(shè)三農(nóng)部，具體負責(zé)直補保貸款業(yè)務(wù)。

2.2落實了部門責(zé)任 直補保貸款試點工作要在各級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，多部門配合開展。試點中，全市各級政府多次召開動員會、協(xié)調(diào)會、座談會、推進會，強調(diào)各部門要明確職責(zé)、密切配合、分工協(xié)作，并確定了“逐戶核實，加強服務(wù)，高效辦貸，分批發(fā)放”的總體工作思路。特別是重要參與部門要做到責(zé)任到人。農(nóng)經(jīng)部門負責(zé)核實土地臺賬及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證；財政部門負責(zé)溝通、協(xié)調(diào)、登記；銀信部門負責(zé)受理發(fā)放；監(jiān)察部門負責(zé)違紀問題處理。

2.3積極穩(wěn)妥地推進 一是先行試點。為保證試點工作有序推進，各縣（市、區(qū)）都進行了先期試點，做到了對經(jīng)過財政所審核無爭議的農(nóng)戶先行發(fā)放，有爭議的核實后再行發(fā)放。二是搞好宣傳發(fā)動。各縣（市、區(qū)）通過廣播、電視、報刊等各種形式進行宣傳，使直補保貸款這項惠民利農(nóng)政策達到了家喻戶曉。三是總結(jié)推廣經(jīng)驗。各縣（市、區(qū)）對先行試點和域外典型經(jīng)驗，進行宣傳。通過典型經(jīng)驗宣傳，明確了直補保貸款業(yè)務(wù)操作程序，堅定了基層干部群眾參與試點的信心。

2.4提高服務(wù)質(zhì)量 一是上門服務(wù)，便民辦貸。農(nóng)村信用社充分利用點多面廣的優(yōu)勢，入戶填寫完善貸前的相關(guān)資料，并簽訂貸款合同，確保農(nóng)戶到信用社3日內(nèi)取得貸款。二是放大倍數(shù)，提高額度。在省規(guī)定最低放大5倍基礎(chǔ)上，根據(jù)信用等級擴大信用戶貸款倍數(shù)，最多放大到10倍，增加了投放額度。三是放寬條件，擴大范圍。依托直補資金擔(dān)保方式，為不具備信用戶條件，又找不到聯(lián)保組的“邊緣戶”，及時發(fā)放了貸款。全市共為該類型農(nóng)戶發(fā)放貸款7966萬元，解決了6842戶的貸款需求。四是合理約期，減輕壓力。充分尊重農(nóng)戶的意愿，農(nóng)戶根據(jù)經(jīng)營項目的生產(chǎn)及銷售周期和還款資金來源等情況，自主選擇貸款期限，最短的約期三個月，最長可約期五年分年還款。

3.直補保貸款面臨問題與對策

白城市直補保貸款試點工作已取得明顯成效，但從調(diào)研看，各地在重視程度、運作能力、工作環(huán)境等方面仍存在一些問題。一是試點工作進展很不平衡。2011年，試點進展快的縣已向8566個農(nóng)戶發(fā)放直補保貸款21347萬元，進展慢的縣只向1000個農(nóng)戶發(fā)放直補保貸款9萬元，與試點工作目標有較大差距。二是直補保貸款出現(xiàn)供需矛盾。由于受農(nóng)民持續(xù)增收、缺少經(jīng)營項目和理財觀念落后等因素的影響，總體看農(nóng)民對直補保貸款需求量較大，銀信部門也有充足的信貸資金保證供給，但實際交易成功比例較低。2011年，全市向17845個農(nóng)戶發(fā)放直補保貸款27852萬元，分別占農(nóng)戶總數(shù)、糧食直補資金擔(dān)保能力的5.4%和4.34%。三是糧食直補政策需要完善。糧食直補政策是直補保貸款試點工作的前置條件。從實際看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作沒有開展到位，有的農(nóng)戶和非平均承包土地沒有領(lǐng)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，部分農(nóng)戶未享受到糧食直補政策，再加上農(nóng)民子女分戶和老人贍養(yǎng)等因素的影響，有的農(nóng)戶還無法取得直補保貸款支持。四是沒有形成良好的競爭機制。按省政府直補保貸款試點方案要求，商業(yè)銀行要積極參與，形成有序的直補保貸款競爭機制。目前的狀況是，政府的參與部門和商業(yè)銀行都處于試點跟進階段，規(guī)范運作能力有限，仍存在選擇性開放經(jīng)營市場問題。2011年，洮北區(qū)只有農(nóng)村信用社參與試點，其他4個縣（市）只有農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行參與試點，其他商業(yè)銀行沒有參與試點，有的處于有勁使不上的狀態(tài)。為此，提出以下四點建議：

3.1發(fā)揮政府主導(dǎo)作用 直補保貸款試點與其他惠民政策一樣，需要政府總攬全局，強化對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把關(guān)。因此，政府要對直補保貸款的市場劃分、執(zhí)行利率、工作規(guī)程、部門配合、政策宣傳等重要事項進行跟蹤指導(dǎo)。當(dāng)前，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)隊伍建設(shè)，配齊人員編制，保障工作經(jīng)費，完善工作制度，做好政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)性工作。

3.2激活農(nóng)民潛在的信貸需求 各地要對農(nóng)民開展理財知識、科學(xué)技術(shù)和市場營銷等方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，更新農(nóng)民的信貸觀念，提高應(yīng)用信貸資金實際能力。白城市作為糧食主產(chǎn)區(qū)，要發(fā)揮全市近2000家農(nóng)民專業(yè)合作社的互助合作作用，立足發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強與龍頭企業(yè)的合作，科學(xué)選擇生產(chǎn)經(jīng)營項目，通過項目帶動，將農(nóng)民分散的、潛在的直補保貸款需求變成現(xiàn)實需求。銀信部門要主動協(xié)調(diào)有關(guān)方面，抓好此項工作的探索。

3.3完善糧食直補政策 鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和非平均承包土地管理等工作開展的好壞，事關(guān)糧食直補政策落實是否到位的客觀實際，縣級政府要按照《吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作方案》（吉政明電〔2011〕75號）要求，抓緊組織實施，切實為直補保貸款試點工作掃清工作障礙。為體現(xiàn)公平原則，待條件成熟時，積極向上級爭取，將新增耕地納入糧食直補面積，以進一步擴大直補保貸款受益面。

3.4建立完善直補保貸款競爭機制 為防止經(jīng)辦銀行壟斷經(jīng)營，省政府明確多家銀行參與市場化運作。因此，各級政府要協(xié)調(diào)相關(guān)銀信部門積極參與，市金融辦、市財政等部門要加強工作督導(dǎo)，形成競爭有序的工作格局。縣、鄉(xiāng)財政和經(jīng)辦銀行要搞好工作銜接，進一步規(guī)范工作流程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要強化內(nèi)部管理，增加人力物力，努力實現(xiàn)與多家經(jīng)辦銀行合作。