沈秀峰 ，王小麗，金曉斌，施海霞

（1.江蘇省土地勘測規(guī)劃院 規(guī)劃室，江蘇 南京 210024；2.南京大學 地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210093）

1 概況

高速鐵路建設(shè)不可避免地使大量土地資源占用和利用方式發(fā)生改變，在高速鐵路建設(shè)期間，需要占用耕地甚至基本農(nóng)田作為臨時用地，而江蘇省蘇南地區(qū)土地肥沃，地勢平坦，水網(wǎng)交錯，經(jīng)濟發(fā)達，控制和減少高速鐵路建設(shè)對耕地占用和土地利用的影響，已經(jīng)成為行政管理、項目建設(shè)部門必須面對和解決的問題。

我國現(xiàn)行法律制度確定的土地復墾工作的基本原則是“誰損毀、誰復墾”，土地復墾的目標是“因地制宜、綜合利用”，土地復墾的要求是“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建”。這些政策規(guī)定強化了在優(yōu)先復墾為農(nóng)用地的前提下，對部分難以復墾的土地可以依法復墾為建設(shè)用地。但是，由于臨時用地情況較為復雜，加之用地性質(zhì)和使用情況的不同，各地又缺乏有針對性的操作辦法和實施細則，為實際管理工作帶來一定的困難。從高速鐵路建設(shè)工程臨時用地的特點來看，其線性工程特性和施工半徑限制決定了土地利用方式改變的不可避免性、占用耕地的無奈性和土壤理化性質(zhì)的破壞性，而現(xiàn)行操作程序強調(diào)原貌復墾，導致其復墾技術(shù)難度大、經(jīng)濟代價高、復墾效果不好，有可能會引發(fā)社會問題。因此，以江蘇省高速鐵路建設(shè)工程臨時用地為例，研究高速鐵路建設(shè)工程臨時用地復墾在現(xiàn)行法律制度下的適用性操作。

2 臨時用地復墾現(xiàn)行政策解讀

目前，國家對建設(shè)工程臨時用地制定了統(tǒng)一的管理規(guī)定和復墾要求。在現(xiàn)有國家政策框架下，各地依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《土地復墾條例》和國土資源部門下發(fā)的相關(guān)文件精神，結(jié)合當?shù)毓ぷ鲗嶋H，認真貫徹執(zhí)行。我國建設(shè)工程臨時用地復墾依據(jù)的法律、法規(guī)主要有《中華人民共和國土地管理法》、《土地復墾條例》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》等，有關(guān)規(guī)定及解讀如下。

2.1 《土地復墾條例》

（1）相關(guān)規(guī)定。確立“誰損毀，誰復墾”的原則。土地復墾應(yīng)當堅持科學規(guī)劃、因地制宜、綜合治理、經(jīng)濟可行、合理利用的原則。復墾的土地應(yīng)當優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。編制土地復墾方案、實施土地復墾工程、進行土地復墾驗收等活動，應(yīng)當遵守土地復墾國家標準；沒有國家標準的，應(yīng)當遵守土地復墾行業(yè)標準。制定土地復墾國家標準和行業(yè)標準，應(yīng)當根據(jù)土地損毀的類型、程度、自然地理條件和復墾的可行性等因素，分類確定不同類型損毀土地的復墾方式、目標和要求等。

（2）解讀。明確臨時用地復墾責任、原則、標準，以及復墾方式、目標和要求。

2.2 《中華人民共和國土地管理法》

（1）相關(guān)規(guī)定。臨時用地由縣以上土地行政主管部門批準 (城市規(guī)劃區(qū)應(yīng)經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意)。土地使用者根據(jù)土地權(quán)屬與有關(guān)土地行政主管部門或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽定臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費；臨時用地不得修建永久性建筑物，使用期限一般不超過2年。因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾，沒有條件復墾或復墾不符合要求的，應(yīng)當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應(yīng)當優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

（2）解讀。臨時用地在依法報批的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強使用用途的監(jiān)管，臨時占用期限要結(jié)合工程項目來確定，不宜過長，且優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

2.3 《中華人民共和國土地管理法實施條例》

（1）相關(guān)規(guī)定。建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘察需要臨時占用耕地的，土地使用者應(yīng)該自臨時用地期滿之日起，一年內(nèi)恢復種植條件。

（2）解讀。臨時占用耕地要在規(guī)定時間內(nèi)恢復生產(chǎn)能力，強調(diào)原貌恢復。

2.4 《基本農(nóng)田保護條例》

（1）相關(guān)規(guī)定。占用基本農(nóng)田的單位應(yīng)當按照縣級以上地方人民政府的要求，將所占用基本農(nóng)田耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地的土壤改良。

（2）解讀。臨時占用基本農(nóng)田，其應(yīng)當進行耕作層表土剝離，用作復墾的表土土源，提高復墾質(zhì)量。

2.5 《關(guān)于進一步做好基本農(nóng)田保護有關(guān)工作的意見》

（1）相關(guān)規(guī)定。不得批準對基本農(nóng)田耕作層造成永久性破壞的工程臨時用地。

（2）解讀。臨時占用基本農(nóng)田必須要求復耕，不得對其造成永久性破壞。

2.6 《關(guān)于加強生產(chǎn)建設(shè)項目土地復墾管理工作的通知》

（1）相關(guān)規(guī)定?？h級以上國土資源管理部門要對破壞的土地進行調(diào)查和適宜性評價，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建。被破壞的土地優(yōu)先復墾為農(nóng)用地，確實不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以依法復墾為建設(shè)用地。

（2）解讀。臨時占地結(jié)束后，進行科學的適宜性評價，因地制宜，綜合利用，合理確定土地復墾方向。

2.7 《關(guān)于組織土地復墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知》

（1）相關(guān)規(guī)定。凡已經(jīng)或可能因挖損、塌陷、壓占、污染等原因?qū)ν恋卦斐善茐牡纳a(chǎn)建設(shè)項目，土地復墾義務(wù)人均需編制土地復墾方案，上報國土部門評審。土地復墾方案內(nèi)容審查主要包括項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀、破壞土地現(xiàn)狀與預測、土地復墾可行性分析、復墾標準和措施、土地復墾的目標和任務(wù)、土地復墾工程和投資估 (概) 算、土地復墾工作計劃與進度安排等。各級國土資源管理部門對生產(chǎn)建設(shè)項目土地復墾方案進行審核，對不符合要求的不予報批建設(shè)用地、不發(fā)放采礦權(quán)許可證或不予通過年檢。

（2）解讀。編制臨時用地復墾方案，按照方案統(tǒng)一要求，嚴格實施破壞土地的復墾工作。

3 江蘇省臨時用地管理原則及高速鐵路臨時用地特點

3.1 江蘇省臨時用地管理的主要原則

江蘇省根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)和相關(guān)政策，臨時用地管理主要遵循以下原則。

（1）臨時用地不應(yīng)改變土地的性質(zhì)和權(quán)屬，并根據(jù)當?shù)氐乩憝h(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展水平，做好經(jīng)濟補償和使用土地后的復墾工作。

（2）臨時用地使用期限一般不超過2年，國家和省重點建設(shè)項目工期較長的可適當延長。

（3）批準的臨時用地不得擅自改變其位置、界限、面積和用途，不得建設(shè)地上、地下永久建筑物或構(gòu)筑物。

（4）臨時用地應(yīng)當嚴格控制占用耕地、林地等農(nóng)用地，縣級以上國土資源管理部門要對破壞的土地進行調(diào)查和適宜性評價，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建。被損毀的土地優(yōu)先復墾為農(nóng)用地，確實不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以依法復墾為建設(shè)用地。

（5）臨時用地使用期滿仍需使用土地的，必須辦理申請延用手續(xù)；使用期滿拒不交還的，應(yīng)處以罰款。

3.2 江蘇省高速鐵路建設(shè)工程臨時用地占用特點

從高速鐵路建設(shè)工程對土地使用的時限進行劃分，可分為永久用地和臨時用地兩大類。永久用地包括鐵路正線、側(cè)線、連接線、存車線、站場及其他配套設(shè)施用地。而臨時用地則是高速鐵路建設(shè)過程中短期使用的施工輔助設(shè)施用地，主要為取棄土(渣) 場，施工作業(yè)場，施工器材堆放及施工機具停放場，大型混凝土攪拌站，大型預制構(gòu)件制作、存放和運輸場地，施工便道，過渡工程用地，施工導(排) 水管道用地，施工臨時用房場地等[1]。

高速鐵路線路一般采用整體道床，橋隧比重較高 (滬寧城際為 75%，寧杭城際為 67%，京滬高速鐵路達到 80% 以上)，因此高速鐵路建設(shè)工程臨時用地不僅數(shù)量大且類型較多，除了有公路、水利和一般鐵路建設(shè)項目臨時用地種類外 (如棄土 (渣)場、取土場、拌和站、施工便道)，還有數(shù)量較多的臨時用地作為軌道板場和預制梁場使用。江蘇省部分高速鐵路建設(shè)工程臨時用地統(tǒng)計如表1所示[2]。

根據(jù)高速鐵路建設(shè)的特性，高速鐵路建設(shè)工程臨時用地具有以下特點[2]：沿線零散分布；用地單位分散，總量較大；臨時用地載荷大，地表硬質(zhì)化強度較高；土壤污染相對較??；對相鄰土地影響較大。

4 高速鐵路建設(shè)工程臨時用地復墾管理面臨的問題

目前對臨時用地管理研究主要圍繞政策存在問題進行分析[3-4]，而沒有具體的臨時用地復墾管理操作辦法和實施細則，導致現(xiàn)行臨時用地管理缺乏針對性和可操作性。以高速鐵路建設(shè)為例，其線性工程的特點，在其一定施工半徑的限制下，臨時用地占用耕地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象難以避免。同時，部分臨時用地表層硬質(zhì)化程度高，局部區(qū)域的樁基深密，土地理化性質(zhì)完全破壞，復耕難度極大，強行復墾后生產(chǎn)能力低下，恢復周期長且成本高。目前，高速鐵路建設(shè)工程臨時用地復墾管理面臨的問題主要表現(xiàn)在以下方面。

表1 江蘇省部分高速鐵路臨時用地數(shù)量統(tǒng)計

（1）選址的隨意性。高速鐵路永久用地的選址都經(jīng)過周密考慮和慎重比選，有完整的設(shè)計方案和定位方式。臨時用地選址則較為草率，施工單位多從取得成本和使用便利程度考慮臨時用地選址，往往忽視其現(xiàn)狀利用方式和規(guī)劃用途；在規(guī)劃設(shè)計中缺乏準確的測量，多憑經(jīng)驗進行決策。

（2）占用面積的隨意性。2009年頒布的《新建鐵路工程項目建設(shè)用地指標》規(guī)定了新建鐵路永久用地的指標，對臨時用地僅原則性地提出“鐵路建設(shè)應(yīng)嚴格控制臨時用地的數(shù)量，并根據(jù)工程進度統(tǒng)籌安排，盡可能將臨時用地設(shè)置在鐵路用地范圍內(nèi)或利用荒坡、廢棄地，原則上不占用耕地，不得占用基本農(nóng)田”[1]。但未對臨時用地數(shù)量予以明確設(shè)定，導致臨時用地面積存在較大的隨意性。

（3）復墾措施的隨意性。自2007年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出要“加大土地復墾、整理力度”以來，由于高速鐵路建設(shè)快速發(fā)展，缺乏統(tǒng)一的復墾標準，缺少復墾經(jīng)驗，導致復墾方案較為盲目，復墾措施的選擇針對性不強，加之監(jiān)管制度缺位，使復墾工作開展隨意，復墾效果難以保證。

5 建議

解決當前高速鐵路建設(shè)工程臨時用地復墾管理中的隨意性問題，需要在高速鐵路建設(shè)工程永久用地選定的基礎(chǔ)上，綜合考慮地塊自然條件、社會經(jīng)濟狀況、土地利用現(xiàn)狀、后續(xù)利用方式等因素，加強臨時用地選址決策、臨時用地指標控制和多方案比選優(yōu)化等管理措施來完善現(xiàn)行政策制度。特別需要在以下方面加強高速鐵路建設(shè)工程臨時用地選址的科學決策管理。

（1）應(yīng)與當?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍相結(jié)合，避免或減少占用耕地。高速鐵路建設(shè)工程臨時用地首先考慮沿線的未利用土地，并與當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍相結(jié)合，在臨時用地到期后供其他建設(shè)工程利用，既可減少復墾投入，也可節(jié)省新增建設(shè)用地場地平整和表層硬質(zhì)化所需的資金與時間成本。

（2）應(yīng)將臨時用地與高速鐵路站場建設(shè)工程及施工組織相結(jié)合，減少站外選址。高速鐵路的線路主體工程建設(shè)一般早于站場建設(shè)，在臨時用地選址時，應(yīng)當充分利用規(guī)劃的站場用地，減少站外選址，在線路主體工程基本完成，臨時用地設(shè)施移除后，再進行站場建設(shè)。

（3）應(yīng)加強臨時用地的重復利用，與永久用地同時進行建設(shè)用地報批。對于占用耕地又難以復墾 (或難以恢復其自然生產(chǎn)能力) 的臨時用地，可以與永久用地同步進行建設(shè)用地報批，并按法定程序?qū)ο鄳?yīng)的土地利用總體規(guī)劃進行調(diào)整，將此部分臨時用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，作為后期高速鐵路日常維護所需的附屬用地，也可供站場改造、線路擴能等使用，或者為其他單獨選址的非鐵路建設(shè)工程及工礦倉儲所利用。

[1] 鐵道部. 新建鐵路工程項目建設(shè)用地指標[M]. 北京：中國計劃出版社，2009.

[2] 江蘇省土地勘測規(guī)劃院，南京大學地理與海洋科學學院，江蘇省鐵路征地拆遷辦公室，等. 高速鐵路建設(shè)土地破壞控制與復墾利用研究[R]. 南京：江蘇省工地勘察規(guī)劃院，2009.

[3] 羅永安. 管住高速公路臨時用地[J]. 中國土地，2008 (8)：30-31.

[4] 余長茂. 謹防臨時用地不“臨時”[J]. 中國土地，2006(8)：43.