熊丙奇

1月9日，教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵表示，2012年要推動所有高校全面啟動章程制定或修訂工作，“高校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”

至今有相當(dāng)數(shù)量的高校并沒有大學(xué)章程，包括北大、清華、復(fù)旦等名校。2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。尊重學(xué)術(shù)自由，營造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境”。同年復(fù)旦大學(xué)等26所高校被確定為“推動建立健全大學(xué)章程，完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的改革試點學(xué)校。

一年時間過去，當(dāng)初試點大學(xué)校長高調(diào)宣稱要通過章程來實現(xiàn)校內(nèi)教育權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、行政權(quán)分離的構(gòu)想，都不見下文。在這個尷尬背景下，教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》從2012年1月1日起實施，能對癥下藥嗎？

章程的靈魂

大學(xué)章程被認(rèn)為是“大學(xué)憲章”。在國外大學(xué)發(fā)展歷程中，大學(xué)章程是大學(xué)合法設(shè)立的基礎(chǔ)，為大學(xué)的自主辦學(xué)提供了規(guī)范，可以有效防范社會力量對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的干擾，同時也為社會力量參與辦學(xué)提供法律依據(jù)。

根據(jù)新辦法，“章程草案經(jīng)校長辦公會議討論通過后，由學(xué)校黨委會討論審定。章程草案經(jīng)討論審定后，應(yīng)當(dāng)形成章程核準(zhǔn)稿和說明，由學(xué)校法定代表人簽發(fā)，報核準(zhǔn)機關(guān)?！边@表明，大學(xué)行政部門是制定大學(xué)章程的主導(dǎo)機構(gòu)。

不過，學(xué)校行政能去規(guī)定舉辦者、教育主管部門在管理學(xué)校中的行為嗎？

拿人事權(quán)來說，目前公辦學(xué)校的校長，都是由上級主管部門選拔任命的，在校長、書記人選宣布之前，大學(xué)教授、學(xué)生連知情權(quán)也沒有，更別提參與選拔了。去年底，教育部決定對兩所部屬高?！髂县斀?jīng)大學(xué)和東北師范大學(xué)的校長實行公選，并表示要在面試答辯環(huán)節(jié)進行民意測評，這種選拔方式略有進步，可是，如果選拔委員會的人員全部是政府部門的官員，那么，在初選一關(guān)，就把政府部門認(rèn)為不合適的人選排除在之外了，而在民意測評環(huán)節(jié)，如果測評意見不當(dāng)場公布，測評就極有可能只是走形式。

一所學(xué)校選拔校長，屬于學(xué)校的自主權(quán)，應(yīng)由學(xué)校自主確定選拔校長的方式和標(biāo)準(zhǔn)。這次新辦法對此規(guī)定，“章程應(yīng)規(guī)定，學(xué)校負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生與任命機制”?？山逃繉Υ说慕忉屖?，校長和書記任命會有另外規(guī)范予以規(guī)定。孫霄兵表示，“高校章程是否寫入有關(guān)高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部的遴選問題，要看各個學(xué)校的意愿”，但他個人估計在章程中予以明確的會比較少。這意味著，全國各高校花大力氣制定的章程，基本上都不會觸及舉辦者的義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任這一核心問題。失去了這一靈魂的章程，也就空有其名了。

財權(quán)也是如此。政府對公辦高校有投入的義務(wù)，但卻不能因為投入，就把高校作為自己的下屬，直接參與學(xué)校的辦學(xué)?，F(xiàn)實是，政府部門通過撥款，把幾乎所有辦學(xué)權(quán)都掌控在自己手中。具體的方式，就是實行行政審批和行政評估，并把審批和評估與撥款聯(lián)系在一起。為此，要落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，就應(yīng)該明確政府的投入義務(wù)，以及限定政府在投入之后的管理行為。這顯然不是高校所能為的，如果高校能為，也就不會存在沒有辦學(xué)自主權(quán)，為了向政府要經(jīng)費，不得不向權(quán)力獻媚的情形了。

高校行政化，除了表現(xiàn)在政府和學(xué)校的管理上，還體現(xiàn)在學(xué)校內(nèi)部的運行中。大學(xué)內(nèi)部目前均由行政主導(dǎo)教育和學(xué)術(shù)資源的配置，所謂行政權(quán)、教育權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)不分。權(quán)力通吃情況十分嚴(yán)重。通過大學(xué)章程，重新界定行政權(quán)和教育權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)，十分必要。

不正常的集體沉默

新辦法要求，“章程草案應(yīng)提交教職工代表大會討論。學(xué)校章程起草組織負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)就章程起草情況與主要問題，向教職工代表大會做出說明?！薄罢鲁虘?yīng)當(dāng)明確規(guī)定教職工代表大會、學(xué)生代表大會的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則，以及議事程序等，維護師生員工通過教職工代表大會、學(xué)生代表大會參與學(xué)校相關(guān)事項的民主決策、實施監(jiān)督的權(quán)利?！?/p>

問題是，是否有獨立發(fā)揮作用的教職工代表大會？

眾所周知，這些機構(gòu)在高校，大都成了擺設(shè)和工具，教職工代表并非經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，往往為行政委派、安排；再有，大學(xué)能否按章程的要求，在學(xué)校設(shè)立能發(fā)揮作用的教職工代表大會、學(xué)生代表大會，以及怎樣保障學(xué)校行政聽取教師、學(xué)生的意見？在2010年年底復(fù)旦大學(xué)宣布制定大學(xué)章程之后，媒體在復(fù)旦校內(nèi)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，復(fù)旦大學(xué)上下對擬議中的大學(xué)章程保持集體沉默。這顯然不是正常的制定大學(xué)章程的狀態(tài)。但這種狀態(tài)恰恰是現(xiàn)在大學(xué)治理的正常態(tài)。中國大學(xué)的治理，是行政治理，而不是法人治理。

在國外公辦大學(xué)，學(xué)校有由政府官員、立法機構(gòu)成員、大學(xué)校長、教師代表、學(xué)生代表、校友代表和社會賢達(dá)共同組成的大學(xué)理事會，負(fù)責(zé)制定大學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略，校長的遴選也是在大學(xué)理事會的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。因此，校長對理事會負(fù)責(zé)，也就是對具體辦學(xué)負(fù)責(zé)，對師生負(fù)責(zé)。而中國大學(xué)的內(nèi)部決策，通常由校長辦公會進行，而校長是由上級主管部門選拔、任命的，其辦學(xué)當(dāng)然要對考核、評價自己的上級部門負(fù)責(zé)，也就是對政績負(fù)責(zé)，而不可能對教育負(fù)責(zé)。這是大學(xué)校長沒有教育家精神，大學(xué)失去大學(xué)精神的根源所在。

今天制定大學(xué)章程，如果大學(xué)沒有能參與決策、監(jiān)督的教職工和學(xué)生組織，就應(yīng)該組建。否則，大學(xué)章程代表的只是行政者的意圖。從已經(jīng)啟動制定大學(xué)章程的學(xué)?？?，制定大學(xué)章程并不順利，原因就在于受制于現(xiàn)在的行政主導(dǎo)機制。

誰來監(jiān)督大學(xué)章程

10年前實施的《高等教育法》雖明確規(guī)定大學(xué)須有章程，卻未得到執(zhí)行。

為此，新辦法對大學(xué)章程的執(zhí)行做了規(guī)定，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專門機構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學(xué)活動的舉報和投訴。”“高等學(xué)校的主管教育行政部門對章程中自主確定的不違反法律和國家政策強制性規(guī)定的辦學(xué)形式、管理辦法等，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可；對高等學(xué)校履行章程情況應(yīng)當(dāng)進行指導(dǎo)、監(jiān)督；對高等學(xué)校不執(zhí)行章程的情況或者違反章程規(guī)定自行實施的管理行為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正?！辈坏貌徽f，依照規(guī)定的要求去執(zhí)行章程，章程很難得到執(zhí)行。

如果校領(lǐng)導(dǎo)違反章程，被制定的專門機構(gòu)有權(quán)調(diào)查、處理嗎？比如，按照章程，學(xué)術(shù)委員會是學(xué)校的最高學(xué)術(shù)權(quán)力機構(gòu)，這一機構(gòu)可以獨立啟動對學(xué)術(shù)不端的調(diào)查、處理，如果該學(xué)術(shù)委員會的權(quán)力被學(xué)校行政架空，是應(yīng)該追究學(xué)校行政機構(gòu)的責(zé)任的，但這由誰來追究？假如學(xué)術(shù)委員會要調(diào)查針對校長的學(xué)術(shù)不端檢舉，可校長從中阻攔，相關(guān)機構(gòu)可以獨立啟動調(diào)查嗎？按照目前大學(xué)的架構(gòu)，恐怕還是由行政說了算。

此外，如果主管行政部門違反章程的規(guī)定，越權(quán)干涉學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，這由誰來問責(zé)？在章程中，這根本就沒有涉及。而這恰是落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。事實上，如前所述，在大學(xué)制定章程時，教育主管部門其實已經(jīng)在違反《辦法》，比如對大學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生另作規(guī)定，可是，對于這種行為，卻無從問責(zé)。大學(xué)章程制定是一件關(guān)乎中國真正建立現(xiàn)代大學(xué)制度的大事，絕對不僅是大學(xué)或教育主管部門的事，應(yīng)該引起全社會的廣泛關(guān)注和輿論監(jiān)督，才能健康推進各大學(xué)制定好章程并能執(zhí)行好章程。

既然是大學(xué)憲章，就應(yīng)該經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序，讓其真正成為法律。由學(xué)校行政主導(dǎo)起草，再報主管部門審批而制定的大學(xué)章程，說到底，只是行政規(guī)章，根本不具備法律效力，管不了政府的辦學(xué)行為，也得不到司法機關(guān)的認(rèn)可——未來即便有大學(xué)章程，學(xué)生被開除，照樣可以上法院告學(xué)校，法院不會依據(jù)大學(xué)章程，而只會依據(jù)有法律效力的《教育法》和《高等教育法》——也就無法確立學(xué)校的自主辦學(xué)地位。

從立法效果來看，只有將大學(xué)章程提交全國人大（對于目前的部屬大學(xué)）或地方人大（對于目前的省屬高校）討論、審議，通過立法程序，才能明晰舉辦者、主管教育行政部門和辦學(xué)者、教育者、受教育者的權(quán)責(zé)關(guān)系，也才能促使主管教育行政部門把相關(guān)權(quán)力下放給高校，以及調(diào)整大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系。這才是真正制定大學(xué)憲章的樣子。

否則，大學(xué)章程在大學(xué)里會有兩種走向。一種走向是，大家裝模作樣，按照模版更改一下校名和若干詞匯的表達(dá)，然后就宣稱本校有大學(xué)章程了，這可能會成為大多數(shù)學(xué)校的做法。另一種走向是，大學(xué)真想制定能管用的章程，可無從下手。