深汕特別合作區(qū),能走多遠(yuǎn)?

金心異

深汕特別合作區(qū)雖然被合作各方，尤其是汕尾寄予了巨大希望，但在筆者看來，在目前的制度框架和體制下，更需要冷靜和理智。

解決汕尾問題的“最好辦法”

在很多人看來，廣東省真想借助深圳的力量盡快解決汕尾的貧窮落后問題，最好的辦法是進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，將汕尾市劃入深圳行政區(qū)域內(nèi)，把汕尾地區(qū)的貧窮落后從法理上轉(zhuǎn)換成了深圳市的法定責(zé)任問題。

一旦如此，則意味著汕尾能迅速開發(fā)整片地區(qū)投資能力（迅速提升片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平），意味著能以深圳而不是汕尾的城市信用（品牌）去吸引投資，意味著深圳將出臺政策鼓勵(lì)深圳的制造業(yè)將生產(chǎn)基地遷移到特別合作區(qū)內(nèi)（在此之前，深圳并不鼓勵(lì)自己的傳統(tǒng)制造業(yè)遷出本市），意味著汕尾市的發(fā)展水平至少會拉快10到15年。

如果廣東省將汕尾市劃入深圳行政區(qū)域內(nèi)，深圳必須竭盡全力、不惜血本地投入，盡快地改變汕尾地區(qū)的面貌。這對汕尾300萬人民來說是一件好事，廣東省從政治上也是最大受益者。

然而，在深汕特別合作區(qū)未來的博弈游戲中，不只有深圳和汕尾兩個(gè)玩家。事實(shí)上，這里將會有“三個(gè)半玩家”。除了深圳市和汕尾市外，還有一個(gè)是廣東省委省政府，半個(gè)，則是由兩市創(chuàng)設(shè)出來的特別合作區(qū)管委會。

在這“三個(gè)半玩家”中，其中因?yàn)槔嫠鶢砍兜牟┺臅尯献鲄^(qū)的建設(shè)大打折扣。因?yàn)?，在現(xiàn)階段的體制下，政府在資源配置中具有強(qiáng)大的主導(dǎo)能力，各地方政府權(quán)力的過度介入——扭曲了市場要素資源配置，反而降低了配置效率的另一方向。

這種跨區(qū)域合作，除了進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，把兩個(gè)行政區(qū)合并為一個(gè)行政區(qū)，否則讓兩個(gè)不同的擁有強(qiáng)大行政權(quán)力的行政區(qū)精誠合作，是不可能的。

跨行政區(qū)合作的擔(dān)憂

而從深汕特別合作區(qū)現(xiàn)在已達(dá)成意向的合作機(jī)制條款來看，似乎讓人看不到多少成功的保證。

例如，關(guān)于合作區(qū)組織架構(gòu)：“合作區(qū)黨工委書記以及社會管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正職負(fù)責(zé)同志由汕尾市推薦；管委會主任以及經(jīng)濟(jì)管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正職負(fù)責(zé)人選由深圳市推薦。副職人選由深圳、汕尾兩市交叉推薦任職”，“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)副職人選原則上實(shí)行交叉任職，由深圳、汕尾兩市共同協(xié)商推薦?！?

關(guān)于合作區(qū)的財(cái)政體制：“合作區(qū)財(cái)政體制執(zhí)行‘省直管模式，委托深圳市全權(quán)代管，并授權(quán)深圳市管理和審批合作區(qū)的財(cái)政預(yù)決算，報(bào)省財(cái)政廳備案；5年內(nèi)汕尾市將取得的土地收益全部返還合作區(qū)；2016年后在符合國家規(guī)定的前提下，由汕尾市決定使用方向和使用范圍?！?/p>

由上述合作條款可以看出，讓深圳投入巨大的資源，卻不讓深圳獲得絕對主導(dǎo)權(quán)。

而從資源投入來說，汕尾市投入的只是200平方公里的未開發(fā)土地，這土地上的基礎(chǔ)設(shè)施極其落后；而深圳市需要投入的則是巨大的財(cái)力、整個(gè)行政體系的精力、大批的干部（人力資源）、鼓勵(lì)深圳企業(yè)遷入汕尾、城市的品牌（是深圳在招商，而不是汕尾），以及，要承擔(dān)合作區(qū)失敗的政治風(fēng)險(xiǎn)。

收益呢？在前10年，汕尾完全可以“不求所有，但求所在”，10年后甚至更遠(yuǎn)的時(shí)間后，所有園區(qū)硬資產(chǎn)深圳不可能搬走，最后肯定盡屬于汕尾。

而深圳呢？2015年之前，所謂財(cái)政收入25%的分成全都要返還回去，2015-2020年之間的分成要返還回去一半。就算2015-2020年間每年產(chǎn)生1000億-2000億的GDP，創(chuàng)造100-200億的地方財(cái)政收入，深圳就算分成也只不過分到25-50億，再返還回去一半，也就是說只能分到十幾二十億而已，這對深圳整個(gè)城市的財(cái)政收入來說，實(shí)在沒有太大意義，而深圳前幾年每年在合作區(qū)的投入可能都不止這么些。

合作區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)

此外，深圳政府并沒有太成功的園區(qū)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，更沒有在市域外開發(fā)園區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。

深圳成功的產(chǎn)業(yè)園區(qū)大多不是政府，而是企業(yè)開發(fā)的，如天安數(shù)碼城，比如招商局蛇口工業(yè)區(qū)和華僑城。深圳海防中越合作園區(qū)也是企業(yè)在操作，政府只是掛個(gè)名而已。不僅如此，深圳過去的對外區(qū)域合作，大都屬于援助型的，只需要深圳往外大把撒錢，或錢拿給別人，或項(xiàng)目建成了事。深圳與河源的合作、援藏與援甘、與喀什的對口支援合作，皆如此。

而且，一旦深圳決定投入此項(xiàng)目，主動權(quán)其實(shí)就大部分不在深圳手上了。因?yàn)樯钲诿媾R的博弈對手絕對不僅僅是汕尾市委市政府，還有廣東省政府。

這可能意味著未來的管委會效率極其低下。

此外，就算2015—2020年深圳可以拿到25%分成的一半，但倘若合作區(qū)金庫由廣州金庫來設(shè)立的話，可能連這一點(diǎn)夢幻泡影也會消失的。

因?yàn)?，首先面臨的就是土地拆遷問題。房地產(chǎn)商人都明白，要想搞一個(gè)城市更新的項(xiàng)目，拆遷的責(zé)任就必須由政府來背負(fù)，否則自己將陷在拆遷的泥潭中無法自拔，最后收益完全無法預(yù)見或控制！而深汕特別合作區(qū)的合作方案中規(guī)定拆遷由合作區(qū)管委會負(fù)責(zé)，而不是由汕尾市方面完全負(fù)責(zé)。如此，僅一個(gè)拆遷，就可能把深汕合作區(qū)管委會的深圳方負(fù)責(zé)人搞得灰頭灰臉。

另外，不要打所謂“生產(chǎn)基地遷汕尾，總部根留深圳”的如意算盤。多大規(guī)模的企業(yè)才能支付得起總部與工廠相距如此之遠(yuǎn)的管理成本？當(dāng)年港企北遷，除了大型企業(yè)集團(tuán)總部留在香港外，其它中小企業(yè)管理部門只能全都跟著北遷了，深企又豈能例外？不要被廈深鐵路深圳到汕尾只需要不到一個(gè)小時(shí)車程這樣的話所迷惑，這畢竟是兩個(gè)城市！

可以說，深圳政府已在想盡一切辦法防止深汕特別合作區(qū)成為深圳的一個(gè)財(cái)政無底洞，所以決定采用BT（建設(shè)-移交）模式，園區(qū)引進(jìn)泛華建設(shè)集團(tuán)投資30億元進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，現(xiàn)已投入9億元。廠房先期由泛華建設(shè)投資興建，園區(qū)保證5年回購，按6.8%的收益率給予回報(bào)，并支付銀行利息。

然而，園區(qū)拿什么來保證5年回購？倘若5年后園區(qū)財(cái)政沒有錢，汕尾市財(cái)政不可能來補(bǔ)這個(gè)鍋，結(jié)果還是只能由深圳來補(bǔ)這個(gè)鍋。而且30個(gè)億來搞200平方公里的開發(fā)如九牛一毛而已。深圳必然得動員市屬國資前往合作區(qū)投資基建，如果虧損怎么辦？更關(guān)鍵是，深圳財(cái)政有沒有在各類項(xiàng)目上設(shè)置一個(gè)止損點(diǎn)？