陳秀梅

[摘 要]近些年中國(guó)公眾利益表達(dá)機(jī)制呈低效狀態(tài)，其原因與利益表達(dá)主體的表達(dá)能力、利益表達(dá)客體的價(jià)值偏向、利益表達(dá)渠道功能的發(fā)揮和組織化程度密切相關(guān)。利益表達(dá)機(jī)制低效的特點(diǎn)是制度化利益表達(dá)渠道低效化，非制度化利益表達(dá)方式普遍化，利益表達(dá)內(nèi)容難以形成統(tǒng)一公共問題，利益表達(dá)主體缺乏足夠的組織壓力。利益表達(dá)不被整合成為利益要求，就不能通過政策輸入途徑到達(dá)政策制定系統(tǒng)，難以成為政策問題而得到滿足。利益表達(dá)機(jī)制評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)、運(yùn)行是否有效，對(duì)減少群體性事件發(fā)生、促進(jìn)利益關(guān)系和諧至關(guān)重要。應(yīng)暢通利益表達(dá)渠道，構(gòu)建利益表達(dá)實(shí)現(xiàn)機(jī)制；提高組織化程度，構(gòu)建利益表達(dá)主體培育機(jī)制；健全評(píng)價(jià)反饋制度，構(gòu)建利益表達(dá)客體回應(yīng)機(jī)制；強(qiáng)化媒體功能的發(fā)揮，構(gòu)建利益表達(dá)規(guī)范機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]利益表達(dá)機(jī)制；利益表達(dá)機(jī)制有效性；群體性事件；公共問題

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2012）03003211

近些年來，中國(guó)各種社會(huì)矛盾大幅增加，群體性事件呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)。群體性事件的發(fā)生來自于利益矛盾，而非來自于利益表達(dá)，但兩者關(guān)系密切。利益表達(dá)是宣泄情緒的手段，利益表達(dá)有效指利益表達(dá)主體的利益訴求能為政治系統(tǒng)吸納，其利益要求的主要、核心部分能在政策輸出中得到實(shí)現(xiàn)；利益表達(dá)主體的利益訴求輸入政治系統(tǒng)后，長(zhǎng)期看不到結(jié)果或政策輸出根本不涉及利益要求的主要、核心部分，或者說政策輸出僅涉及利益訴求無關(guān)緊要的部分，則視為低效。制度化利益表達(dá)有效能切實(shí)緩解社會(huì)緊張情緒、減少群體性事件的發(fā)生，制度化利益表達(dá)低效則會(huì)使公眾選擇非制度化或暴力形式表達(dá)自己的利益。近些年中國(guó)公眾利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)取得了一定的成績(jī)，但由于多種原因的相互交織和影響，利益表達(dá)機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中是低效的，致使群體性事件不斷發(fā)生。本文試圖通過對(duì)中國(guó)公眾利益表達(dá)機(jī)制的分析，揭示中國(guó)公眾利益表達(dá)機(jī)制低效的表現(xiàn)、成因，闡釋如何形成高效的公眾利益表達(dá)機(jī)制，以有效化解日益突出的群體性事件。

一、中國(guó)公眾利益表達(dá)機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）體制內(nèi)利益表達(dá)功能發(fā)揮有限

中國(guó)公眾利益表達(dá)機(jī)制主要通過體制內(nèi)利益表達(dá)功能發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)，而體制內(nèi)利益表達(dá)主要靠相關(guān)機(jī)構(gòu)、制度、媒體等發(fā)揮功能。中國(guó)已經(jīng)建立一整套公眾利益訴求機(jī)制，這套機(jī)制以人民代表大會(huì)制度為核心，包括政黨制度、政治協(xié)商會(huì)議、人民信訪制度及基層群眾自治制度等，為人民群眾的利益訴求表達(dá)提供了基本的制度環(huán)境?？傮w看，中國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)、制度等代表了人民利益，在表達(dá)人民的根本利益上的發(fā)揮比較充分，否則無法在社會(huì)轉(zhuǎn)型期基本保持安定和諧的局面。但也要承認(rèn)，中國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)、制度等的利益表達(dá)功能的發(fā)揮是有限的，特別是在涉及群眾具體利益問題上更是如此。

人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議是民意機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)行的人大代表選舉程序上，因?yàn)椴荒艽_保代表與選民之間的利益代表關(guān)系，不能確保人大代表與政府工作人員之間的權(quán)力授受關(guān)系，人大作為公民進(jìn)行利益表達(dá)根本渠道的功能實(shí)際上非常微弱[1]。人大代表采用的是兼職制，這使得代表的參政議政受到時(shí)間、空間、精力等因素的制約，在閉會(huì)期間很難擔(dān)負(fù)起專門的利益表達(dá)與信息傳輸功能。從法理上講，政協(xié)不享有政治決策權(quán)，只有對(duì)執(zhí)政黨和政府的政治建言權(quán)，基本上履行著體制內(nèi)政治表達(dá)的功能，但現(xiàn)今的各民主黨派其實(shí)是一個(gè)與社會(huì)公眾沒有太多直接利益關(guān)聯(lián)的以知識(shí)精英為主體的小圈子，其代表范圍較為狹窄。一項(xiàng)調(diào)查指出，在遇到“生活困難”、“動(dòng)遷或居住環(huán)境等方面問題”、“受單位領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)主及雇主侵害”、“發(fā)生生活糾紛”及“與行政執(zhí)法人員發(fā)生糾紛”等問題時(shí)，找過政協(xié)的概率非常低[2]。

盡管信訪制度是中國(guó)體制內(nèi)利益表達(dá)的重要制度，但這個(gè)制度的利益表達(dá)功能的發(fā)揮也很有限。一是信訪制度產(chǎn)生的權(quán)宜性造成信訪成效有限。信訪制度誕生之初主要承擔(dān)協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)收集和傳達(dá)民意的秘書部門工作，改革開放初期主要對(duì)平反冤假錯(cuò)案和撥亂反正起到了重要的作用。但就信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)限而言，信訪制度屬于咨詢、協(xié)調(diào)、督促為主，辦理案件的高成功率取決于當(dāng)時(shí)的政治背景特別是領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)心度，而非信訪部門本身的權(quán)威性。二是信訪機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不對(duì)等、運(yùn)作低效。由于信訪機(jī)構(gòu)在憲法框架內(nèi)沒有位置，只是從屬性的機(jī)構(gòu)而從來沒有獨(dú)立的身份、沒有規(guī)范性的職權(quán)和工作程序，受理的大批信訪事項(xiàng)屬交辦、轉(zhuǎn)辦后的辦理環(huán)節(jié)，脫離了信訪部門的掌控范圍，除了領(lǐng)導(dǎo)批示、關(guān)注的問題能加大解決的力度、收到較好的督辦效果外，更多的交辦事項(xiàng)難以憑借信訪部門自身的力量和影響得到有效處理。對(duì)于問題明顯的信訪事項(xiàng)，承辦單位頂著不辦、有錯(cuò)不究，信訪部門因?yàn)闆]有責(zé)成相關(guān)部門解決問題的權(quán)力和權(quán)威，督辦起來感到無力、無奈，形成權(quán)與責(zé)的不相適應(yīng)，使信訪問題日積月累，積重難返。三是信訪過程“一票否決”指揮棒的異化堵塞了利益表達(dá)的渠道。伴隨近些年“信訪洪峰”的出現(xiàn)，信訪部門被放在了一個(gè)較高的位置上，“地方管理部門把上訪率看作社會(huì)穩(wěn)定的指標(biāo)之一，把上訪少甚至沒有上訪視為政績(jī)”[3]（P86），把“上訪率”而不是“解決率”作為政績(jī)的考核目標(biāo)之一。這樣，很多地方政府被迫把相當(dāng)多的精力用于接訪或截訪，一些省、市還專門派人在北京國(guó)家信訪局門口蹲點(diǎn)，以防本地上訪者越級(jí)上訪、影響本地的政績(jī)，逢重要會(huì)議更是“如臨大敵”。

中國(guó)媒體的利益表達(dá)功能發(fā)揮的有限性非常明顯。從表達(dá)內(nèi)容看，現(xiàn)有的大眾傳媒將其注意力更多放在為黨的路線、方針、政策的制定和實(shí)施創(chuàng)造良好的輿論氛圍上，這的確也是大眾傳媒理應(yīng)承擔(dān)的重要責(zé)任和功能，但僅局限于此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從利益的聚合看，單個(gè)媒體或普通媒體的利益表達(dá)如果不能形成媒體合力或造成巨大的輿論壓力，很難引起政府相關(guān)部門的注意與重視，利益表達(dá)也不可能實(shí)現(xiàn)高效的利益聚合。從法律法規(guī)保障看，新聞媒體因進(jìn)行正常的利益表達(dá)活動(dòng)而頻頻被告上法庭的事情不斷出現(xiàn)，雖然傳媒自身存在著不規(guī)范的問題，但傳媒的敗訴之高也反映了現(xiàn)有法律對(duì)傳媒的保障力度較弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“中國(guó)媒體遭起訴時(shí)的敗訴率是69.27%，而在美國(guó)，媒體在遭起訴時(shí)的敗訴率僅為8%”[4]。也就是說，在新聞訴訟中，我國(guó)法院給媒體的言論自由權(quán)重僅僅30%多一點(diǎn)，而美國(guó)法院給新聞媒體言論自由權(quán)的權(quán)重是92%。

工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等都是帶有官辦性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，其利益表達(dá)渠道大都經(jīng)過中國(guó)共產(chǎn)黨的利益表達(dá)渠道才能進(jìn)入決策中樞，加上他們?cè)诶姹磉_(dá)中自身所具有的一些局限性，使之難以充分或完全地發(fā)揮公眾利益表達(dá)代表的功能。

（二）利益表達(dá)主體表達(dá)能力低

一方面，中國(guó)利益表達(dá)主體自身存在一定程度的局限性。弱勢(shì)群體在同強(qiáng)勢(shì)群體利益博弈過程中，除了人數(shù)眾多外，在財(cái)富、文化水平、威望、職位、社會(huì)關(guān)系等方面擁有的政治資源太少，沒有較多的話語權(quán)，所以很容易在形成公共政策中被邊緣化。弱勢(shì)群體的清官情結(jié)也影響了為自身權(quán)利而斗爭(zhēng)的意識(shí)，當(dāng)他們的權(quán)益受到侵害時(shí)往往更多的是寄希望于某個(gè)清官來主持公道、伸張正義，并且抱著一種官越大越好解決問題的思想。另一方面，相關(guān)制度設(shè)計(jì)存在不盡如人意的地方。例如，我們從未考慮按照不同社會(huì)群體的人口比重來安排人大和政協(xié)委員，以保證委員的代表性。再如，社團(tuán)組織的發(fā)展嚴(yán)重失衡，尤其是弱勢(shì)群體缺少應(yīng)有的組織支持，也影響了他們的利益表達(dá)效果。

（三）利益表達(dá)客體價(jià)值取向扭曲

從某種程度上講，利益表達(dá)的有效性取決于表達(dá)客體的價(jià)值取向。如果利益表達(dá)客體積極、努力地傾聽利益表達(dá)主體的利益表達(dá)，或者利益表達(dá)主體反映的內(nèi)容正好符合利益表達(dá)客體的價(jià)值，就會(huì)使利益表達(dá)活動(dòng)出現(xiàn)意想不到的結(jié)果；否則，利益表達(dá)就變?yōu)闊o效。

中國(guó)現(xiàn)實(shí)中利益表達(dá)客體價(jià)值取向扭曲有多種表現(xiàn)。一是一些政府官員自身角色錯(cuò)位。對(duì)利益表達(dá)主體反映的意見、批評(píng)以及涉及利益表達(dá)主體利益的各種問題，均視為損害領(lǐng)導(dǎo)和政府部門的形象，破壞社會(huì)穩(wěn)定。有些基層權(quán)力部門衙門作風(fēng)嚴(yán)重、官僚主義盛行，對(duì)利益表達(dá)主體冷漠、冷淡，經(jīng)常把維護(hù)自身合法權(quán)益的利益表達(dá)主體拒之門外。這是近些年利益表達(dá)主體上訪甚至集體行動(dòng)抗議等非制度化利益表達(dá)頻頻出現(xiàn)的原因之一[5]。二是利益表達(dá)客體回應(yīng)度低。由于官僚層級(jí)制度的影響，中國(guó)組織機(jī)構(gòu)龐大、層次太多、溝通渠道過長(zhǎng)，致使利益表達(dá)過程中信息出現(xiàn)延誤、變異甚至丟失，再加上個(gè)別表達(dá)客體的能力素質(zhì)低，導(dǎo)致利益表達(dá)傳遞雷同、受損以及信息的歪曲。更有甚者，某些人以權(quán)謀私、索取賄賂，拖延了利益表達(dá)的進(jìn)度，或者利益表達(dá)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了客體的承受度，在具體的公共決策中由于允許的要求到達(dá)權(quán)威那里的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于權(quán)威能夠處理的數(shù)量[6]（P141），使得大量民意無法回復(fù)或即使回復(fù)也終因時(shí)間的延誤而喪失了解決問題的功能。三是政府部門出現(xiàn)利益化傾向。政府官員既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者和操作者。雖然我們要求政府官員從社會(huì)發(fā)展的全局利益出發(fā)，以客觀公正的第三者身份來對(duì)待政策問題，但同時(shí)作為一個(gè)社會(huì)的人、一個(gè)有理性的經(jīng)濟(jì)人，政府官員與經(jīng)濟(jì)生活是密切聯(lián)系在一起的，是具有個(gè)體的利益價(jià)值和利益取向的，往往會(huì)依據(jù)個(gè)人偏好以最有利于自己的方式活動(dòng)。當(dāng)政府的制度不健全時(shí)，就有可能出現(xiàn)為了個(gè)人利益或部門利益而犧牲公共利益的情況，甚至成為某些集團(tuán)利益的代表者和維護(hù)者，使政府在決策過程中失去本該有的中立和公正。

（四）利益表達(dá)組織缺乏

近20年來，雖然中國(guó)履行利益表達(dá)的社會(huì)組織有所發(fā)展，但根本無法涵蓋多元的利益需求，組織缺位與組織非均衡性的問題同時(shí)存在。一方面，一些組織結(jié)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)，這些社團(tuán)組織基本上受政府主導(dǎo)，而一些有自主性的自發(fā)社會(huì)團(tuán)體通常難以得到政府審批，不能通過合法的程序組織起來，他們雖然追求的是合法利益，但并不是合法的社會(huì)團(tuán)體，在政治系統(tǒng)中也沒有能夠接納的政治結(jié)構(gòu)，利益訴求沒有暢通的途徑反映。當(dāng)公眾的利益受到損害時(shí)，他們更多地采用個(gè)人進(jìn)行利益表達(dá)，個(gè)人表達(dá)利益往往帶來兩個(gè)負(fù)面結(jié)果：一是利益表達(dá)的無序、低效；二是由于政治溝通的無效，往往成為政治不穩(wěn)定的潛在隱患。另一方面，組織存在非均衡性現(xiàn)象。不少單位的工會(huì)組織一直未改變福利工會(huì)的地位，雖然《工會(huì)法》指出工會(huì)是工人階級(jí)的群眾組織，但實(shí)際上地方各級(jí)工會(huì)已經(jīng)成了準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)，企業(yè)工會(huì)實(shí)際上成了企業(yè)負(fù)責(zé)部分后勤工作的一個(gè)職能部門。農(nóng)民群體缺少自己的專門組織。組織的非均衡性使弱勢(shì)群體無法順暢表達(dá)利益，進(jìn)而使其在整個(gè)利益格局中處于劣勢(shì)地位，從而成為社會(huì)利益分配中的直接受損者，并最終導(dǎo)致弱者更弱、強(qiáng)者更強(qiáng)的社會(huì)嚴(yán)重分化格局。

二、公眾利益表達(dá)機(jī)制低效的特點(diǎn)

（一）制度化利益表達(dá)渠道低效化

影響利益表達(dá)效果的決定因素不是利益表達(dá)渠道多少，而是利益表達(dá)渠道的有效程度。即使只有唯一的利益表達(dá)渠道，只要是有效的，也會(huì)增強(qiáng)利益表達(dá)的效果。中國(guó)為數(shù)不少的利益表達(dá)渠道自身效用低下，使得公眾無法通過這些渠道取得希望達(dá)到的利益表達(dá)效果，進(jìn)而造成各種社會(huì)矛盾積聚，引發(fā)群體性事件。

中國(guó)公眾制度化利益表達(dá)渠道低效是一種比較普遍的社會(huì)現(xiàn)象。以近年來經(jīng)歷了社會(huì)分化體驗(yàn)的下崗職工、貧困街區(qū)居民、被征地人員、外來民工及下層動(dòng)遷居民等為主要調(diào)查對(duì)象，對(duì)于“近五年來你有沒有因?yàn)樯钌系膯栴}找過以下什么人或機(jī)構(gòu)”這個(gè)問題，65.6%的人選擇為“沒找過”，23.3%的人選擇“居委會(huì)”，12.3%的人選擇“街道”，選擇“單位領(lǐng)導(dǎo)”的7.0%，選擇其他的5.3%，選擇“區(qū)政府”的2.5%，選擇“基層黨組織”、“市政府”、“區(qū)委”、“市委”、“新聞媒體”、“工、青、婦組織”、“人大代表”、“民主黨派”、“政協(xié)委員”的分別為1.4%、1.4%、1.0%、1.0%、1.0%、0.8%、02%、0.0%、0.0%。大部分有利益訴求的受訪者都沒有找到任何領(lǐng)導(dǎo)和部門機(jī)構(gòu)，而且大部分機(jī)構(gòu)很少被利用，甚至基本不被利用[2]。在找過有關(guān)人大機(jī)構(gòu)的受訪者中，大部分人認(rèn)為表達(dá)的效果“沒有用”。

（二）非制度化利益表達(dá)方式普遍化

制度內(nèi)表達(dá)方式的低利用率并不代表公眾放棄了自己的利益表達(dá)行為。事實(shí)上，當(dāng)一些小的矛盾得不到解決，公眾也許會(huì)采取忍讓的方式。但如果這種矛盾長(zhǎng)時(shí)間堆積起來得不到解決，慢慢就積淀成對(duì)社會(huì)具有沖擊性和破壞性的制度外表達(dá)行為，進(jìn)而使利益表達(dá)陷入誤區(qū)。正如阿爾蒙德所說：“在貧富之間存在巨大鴻溝的社會(huì)里，正規(guī)的利益表達(dá)渠道很可能是由富人掌握的，而窮人要么保持沉默，要么采取暴力或激進(jìn)的手段來使人們聽到他們的聲音?！盵7]（P230）

目前制度外利益表達(dá)方式主要有四種。（1）非法上訪。與合法信訪活動(dòng)相反，非法上訪是指采取大規(guī)模組織串聯(lián)、堵塞交通、靜坐示威，甚至煽動(dòng)鬧事、制造事端、擾亂信訪秩序等方式，以達(dá)到利益表達(dá)的目的。（2）暴力反抗。這種利益表達(dá)方式往往發(fā)生在利益糾紛中，通過武力攻擊公務(wù)人員、毀壞公共設(shè)施、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)辦公地等方式的非理性行為。在“6·28”甕安事件中，數(shù)千人打、砸、搶、燒地方黨政機(jī)關(guān)，造成甕安縣委、縣政府104間辦公室被燒毀，縣公安局辦公大樓被燒毀，戶政中心檔案資料全部被毀，包括22輛警車、15輛摩托車在內(nèi)的54輛車輛被燒毀，150余人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1600萬元。（3）自殺抗議。這是一種最為極端的利益表達(dá)方式。它往往是在弱勢(shì)群體采取其他利益表達(dá)方式無效后產(chǎn)生絕望心理而進(jìn)行的一種極端抗議行為。（4）報(bào)復(fù)社會(huì)。這種發(fā)泄式的、非制度化的利益表達(dá)方式已屬違法甚至犯罪的范疇，并呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢(shì)。這些不正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)方式，使弱勢(shì)群體的利益表達(dá)誤入歧途，轉(zhuǎn)移了人們關(guān)注問題的視線，使利益表達(dá)難以達(dá)到預(yù)期的目的和效果。

（三）利益表達(dá)內(nèi)容難以形成統(tǒng)一公共問題

目前弱勢(shì)群體利益表達(dá)行為的起因大多比較簡(jiǎn)單、具體和明確，絕大部分不帶有過多的政治色彩，都是具體的利益訴求引發(fā)的表達(dá)活動(dòng)。

這些利益要求政府是應(yīng)該解決和能夠解決的，但因?yàn)樘^具體化而難以形成有效的公共政策問題。如果表達(dá)渠道暢通有效，這些沖突不會(huì)上升到政治和意識(shí)形態(tài)層面，但一些政府官員遇到弱勢(shì)群體的利益表達(dá)行為往往無限上綱上線，這使得眾多簡(jiǎn)單、具體、單純的利益表達(dá)行為人為地被賦予了不合法性。事實(shí)上，這樣的思維和定性方法往往使得弱勢(shì)群體的正當(dāng)利益無法得以伸張，合法的利益表達(dá)就不得不采取不合法的方式來進(jìn)行，致使近年來群體性事件不斷出現(xiàn)。

（四）利益表達(dá)主體缺乏足夠的組織壓力

中國(guó)利益表達(dá)主體呈個(gè)體化傾向。從目前看，弱勢(shì)群體的組織化程度較低。一些諸如工會(huì)、城市社區(qū)、村民自治委員會(huì)等群眾組織或流于形式且規(guī)模太小，或異化為政府職能部門，沒有充分代表弱勢(shì)群體去爭(zhēng)取應(yīng)有的公共決策參與權(quán)或話語權(quán)。弱勢(shì)群體由于缺少表達(dá)自身利益的組織，再加上意見和行動(dòng)都比較分散，所以在公共資源的分配以及公共議題的發(fā)言上都無法以組織化的形式表達(dá)統(tǒng)一的聲音，使得群體性事件以個(gè)人或小團(tuán)體的形式自發(fā)地進(jìn)行。

三、利益表達(dá)機(jī)制的運(yùn)行過程

在當(dāng)代中國(guó)的政治環(huán)境中，公眾利益訴求的表達(dá)經(jīng)歷了如下過程（見圖1）。

圖1 利益訴求的表達(dá)過程當(dāng)公眾的利益受損或意識(shí)到自身的利益訴求需要表達(dá)時(shí)，利益主體的利益表達(dá)過程就開始了。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，利益表達(dá)可以有不同的類型，依據(jù)是否有效可以劃分為a、b、c、e類型和d、f類型兩種利益表達(dá)。

（一）a、b、c、e類型利益表達(dá)

這類利益表達(dá)指不管是否經(jīng)過組織的整合和政治系統(tǒng)的縮減，最后利益訴求都沒有產(chǎn)生輸出，即為無效利益表達(dá)。

a類型利益表達(dá)是一種情緒型的，表達(dá)主體對(duì)被表達(dá)的利益訴求并不抱有形成明確政治輸出的期許。也就是說，這些利益訴求在被提出后，提出者并沒有強(qiáng)烈的將其轉(zhuǎn)化為公共政策的愿望，提出者只是需要將他們的要求和不滿宣泄出來。這種類型利益表達(dá)既沒有被組織接收，也沒有進(jìn)入政治系統(tǒng)，而是消失在社會(huì)環(huán)境中。這部分利益訴求或由于渠道不暢，或本身不足以成為政策問題，因而不具備轉(zhuǎn)化成為利益要求的條件。由于沒有傳遞給政治系統(tǒng)知曉的強(qiáng)烈愿望，因而這部分利益訴求無疾而終。

b類型利益表達(dá)訴求進(jìn)入了組織系統(tǒng)，但沒有形成利益要求，其利益訴求未得到滿足。究其原因，一是與政治系統(tǒng)的政治價(jià)值偏好、政治期許和政治系統(tǒng)守門員的限制作用有關(guān)；二是與自身組織能力不足有關(guān)；三是政府組織認(rèn)為不適合現(xiàn)階段向政治系統(tǒng)提出。這樣，這些訴求就成為各種組織縮減的對(duì)象，在進(jìn)入政治系統(tǒng)之前就消失了，成為無效的利益訴求。

c類型利益表達(dá)是經(jīng)過組織整合的利益訴求，已轉(zhuǎn)變成為要求進(jìn)入政治系統(tǒng)。在這個(gè)過程中，各種組織對(duì)相同、相似的利益訴求進(jìn)行集中，對(duì)利益?zhèn)€體同一領(lǐng)域或相關(guān)主題下的各種訴求進(jìn)行協(xié)調(diào)綜合，將利益主體（個(gè)體）擁有的未經(jīng)整合的分散的利益訴求轉(zhuǎn)換成受到政黨、利益集團(tuán)、輿論媒體等調(diào)節(jié)者整合的利益要求。這些利益訴求經(jīng)過調(diào)節(jié)者的整合，其內(nèi)容和數(shù)量的優(yōu)勢(shì)會(huì)對(duì)政治系統(tǒng)產(chǎn)生較大壓力，容易被決策者納入政策制定過程。但政治系統(tǒng)一定時(shí)間內(nèi)對(duì)信息的接收、讀取和解決的能力是有限的，而經(jīng)過這個(gè)階段，一般公眾的利益訴求在各種組織中以這種合乎規(guī)則的方式又會(huì)被削減。c類型利益表達(dá)就是這種狀況，進(jìn)入政治系統(tǒng)后沒有產(chǎn)生輸出卻消失了，最后成為無效的利益訴求。

e類型利益訴求在政治系統(tǒng)中輸入的利益訴求和利益要求沒有經(jīng)過組織系統(tǒng)的整合，直接進(jìn)入政治系統(tǒng)，但經(jīng)過政治系統(tǒng)內(nèi)子系統(tǒng)的進(jìn)一步縮減，在政治系統(tǒng)中消失，同樣成為無效利益訴求。

（二）d、f類型利益表達(dá)

d類型利益表達(dá)經(jīng)過政治系統(tǒng)的整合后形成政治輸出。通過各種組織對(duì)訴求的集中綜合過程，利益要求的易讀性和整合性提高，利益表達(dá)的有效性隨之也得到了明顯的提高。因而對(duì)社會(huì)公眾而言，d類型利益表達(dá)應(yīng)該是更為常規(guī)的。這項(xiàng)利益訴求有效性的表現(xiàn)體現(xiàn)在了政治系統(tǒng)以后的政策中，成為公共政策的前提就是促使該項(xiàng)利益訴求轉(zhuǎn)化成政策。

f類型利益表達(dá)的主體為了引起政策制定者、立法者的重視，越過各種組織直接進(jìn)入政治系統(tǒng)，伊斯頓將其稱為“沒有中介的直接輸入”。他認(rèn)為，“沒有中介的要求通常會(huì)表現(xiàn)為公眾對(duì)窮困狀態(tài)突發(fā)事件或者天災(zāi)人禍所帶來的特殊境況的反應(yīng)，它是一種對(duì)相似的境況作出的共同反應(yīng)，這種反應(yīng)幾乎是同時(shí)完成愿望轉(zhuǎn)換并普遍蔓延開來的?！盵6]（P102）這種類型主要包括兩種方式。第一，突發(fā)性的、出現(xiàn)強(qiáng)烈群眾訴求的利益表達(dá)。這類利益訴求由于內(nèi)容的廣泛性、影響的全面性，無需各種組織的整合而能夠被政治系統(tǒng)認(rèn)定為政策問題，進(jìn)而體現(xiàn)在政策的制定中。第二，私人接觸型的利益表達(dá)。這種利益表達(dá)更多是社會(huì)強(qiáng)勢(shì)利益主體采用的方式。強(qiáng)勢(shì)主體通過與政府官員建立私人關(guān)系為自己謀取利益，通常以金錢和情感為媒介，這種表達(dá)方式容易滋生腐敗。社會(huì)弱勢(shì)群體沒有足夠的金錢、機(jī)遇結(jié)交具有決策能力的政府官員，因而通過此途徑表達(dá)訴求的希望很渺茫，他們的聲音很容易被淹沒，所以往往采取第一種方式，有時(shí)也能起到一定的作用。

利益訴求的轉(zhuǎn)化結(jié)果成為判定利益表達(dá)有效性的最終依據(jù)。根據(jù)前面的分析可以看到，在利益表達(dá)的過程中，a、b、c、e類型利益表達(dá)或沒有經(jīng)過組織，或沒有進(jìn)入政治系統(tǒng)，有的即使經(jīng)過政治系統(tǒng)但最后被政治系統(tǒng)內(nèi)的“守門員”縮減掉了，最終也沒有形成政治輸出，因而都不是有效的利益表達(dá)。能夠形成政治輸出，稱得上是有效利益表達(dá)的是d、f兩種。分析d、f類型利益表達(dá)與a、b、c、e類型利益表達(dá)的區(qū)別，是研究利益表達(dá)有效性的重要途徑。根據(jù)分析，一項(xiàng)利益訴求成為有效性的輸出，需要符合三個(gè)條件。（1）利益訴求能否被政治系統(tǒng)知曉，這與利益表達(dá)的方式有關(guān)。在體制內(nèi)的大量、多樣化的渠道能夠使得利益訴求通暢傳遞到政治系統(tǒng)，成為滿足政策問題轉(zhuǎn)變的前提需要之一。（2）能否對(duì)系統(tǒng)形成政策制定的壓力。政府面對(duì)各種團(tuán)體和個(gè)體的利益訴求，最終擇定政策的動(dòng)力在于環(huán)境對(duì)系統(tǒng)的壓力和群眾要求對(duì)政府施加的壓力。但是，壓力的客觀存在并不一定就能促使公共問題進(jìn)入政治系統(tǒng)，并被政策行為主體接收成為政策問題，其中部分原因是壓力的程度不夠大。a、e兩個(gè)類型表達(dá)失效的主要原因就是沒有形成足夠大的壓力利益要求，在這兩種類型的表達(dá)過程中都存在著組織缺位的現(xiàn)象。政治系統(tǒng)在特定的時(shí)段內(nèi)只能處理一定量的利益訴求，當(dāng)利益?zhèn)€體大量的、分散化的利益訴求通過各種渠道涌向政治系統(tǒng)時(shí)，就會(huì)造成輸入超載現(xiàn)象。相對(duì)于利益訴求而言，經(jīng)過各種組織縮減、集中和綜合的利益要求在數(shù)量和內(nèi)容上更具有整體性和針對(duì)性，組織會(huì)概括性地反映其成員的利益訴求，并將這些訴求整理分類、概括總結(jié)、作出評(píng)論，然后形成成熟的可以向政治系統(tǒng)傳遞的利益要求，這些利益要求更容易對(duì)系統(tǒng)形成壓力。（3）表達(dá)的內(nèi)容應(yīng)在一定程度上符合政治系統(tǒng)價(jià)值選擇的偏好，這是對(duì)構(gòu)成壓力的利益訴求內(nèi)容的要求。在政治輸入過程中，對(duì)利益訴求內(nèi)容的調(diào)節(jié)主要是文化機(jī)制的調(diào)節(jié)。伊斯頓認(rèn)為：“一種愿望轉(zhuǎn)換為一種要求的可能性，在很大程度上取決于這些控制輸出過程的、具有選擇性的守門者的數(shù)量，也取決于這些守門者進(jìn)行操作所遵循的各種原則?！盵6]（P104）因此，文化規(guī)范發(fā)揮著相應(yīng)的作用，控制著利益訴求的內(nèi)容，限制利益訴求向利益要求的轉(zhuǎn)化。政治系統(tǒng)是對(duì)社會(huì)利益做權(quán)威性分配的主體，在分配的過程中要兼顧各方利益，政策的目標(biāo)是價(jià)值兼容、利益共贏。因此，政治系統(tǒng)不會(huì)只關(guān)注一方利益主體的利益訴求，穩(wěn)定發(fā)展是其制定政策的價(jià)值偏好。這就要求利益主體表達(dá)的利益訴求不能偏離政治系統(tǒng)的價(jià)值偏好軌道太遠(yuǎn)。

根據(jù)上面論述，可以把凡是經(jīng)過組織、政治系統(tǒng)的利益表達(dá)計(jì)為+1，沒有經(jīng)過組織、政治系統(tǒng)的計(jì)為0，按照這個(gè)規(guī)則列表如下（參見表3）,并由此得出幾個(gè)結(jié)論。d（+3）類型利益表達(dá)經(jīng)過組織系統(tǒng)的整合進(jìn)入政治系統(tǒng)，在政治系統(tǒng)內(nèi)又經(jīng)過過濾、整合，最后變?yōu)檎咝缘恼屋敵?，這種利益表達(dá)在規(guī)范的體制內(nèi)，沒有溢出規(guī)范的邊界，是體制內(nèi)最有效的利益表達(dá)，因而也是目前我們所倡導(dǎo)的利益表達(dá)形式。c（+2）類型利益表達(dá)和f（+2）類型利益表達(dá)盡管得分相等，卻是兩種利益表達(dá)迥異的類型，c（+2）類型最后沒有變成政策輸出、中途夭折，成為無效利益表達(dá)，與自身利益表達(dá)的合理性、政府價(jià)值的偏向有密切關(guān)系；f（+2）類型利益表達(dá)盡管沒有經(jīng)過組織的整合，但最后以政策輸出的形式變得有效，往往與其利益表達(dá)內(nèi)容的重要性和政府對(duì)此問題的關(guān)心程度有關(guān)，這種類型的利益表達(dá)雖然是有效的，但偶然性很大，往往以群體性事件的形式出現(xiàn)，不是任何一次這樣的利益表達(dá)都能有效，因而不是我們倡導(dǎo)的。

利益表達(dá)是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)的過程。一項(xiàng)利益訴求如果不被整合成為利益要求，不能順利地通過政策輸入途徑到達(dá)政策制定系統(tǒng)，它們永遠(yuǎn)也不可能得到滿足，該利益也難以成為政策問題，其有效性將無法得以實(shí)現(xiàn)。因此，分析利益表達(dá)的過程不是僅研究利益表達(dá)的具體途徑，而是客觀分析公眾利益表達(dá)經(jīng)常失效的原因，并提供相應(yīng)的解決對(duì)策，以提高利益表達(dá)輸入的有效性。

四、利益表達(dá)機(jī)制有效性的目標(biāo)設(shè)計(jì)

就其實(shí)質(zhì)而言，群體性事件是一種制度外甚至發(fā)展到非法地步的利益表達(dá)行為，其根本原因是相關(guān)群體不能通過正常途徑維護(hù)自己的利益而采取的非常行為。一個(gè)和諧的社會(huì)，并不是沒有利益矛盾的社會(huì)，而是一個(gè)能夠協(xié)調(diào)利益關(guān)系、有效化解利益矛盾的社會(huì)[8]。因此，處理好利益爭(zhēng)取與實(shí)現(xiàn)過程中的利益關(guān)系問題、化解利益矛盾，必須通過制度安排和政策設(shè)計(jì)來進(jìn)行。這種安排和設(shè)計(jì)不僅要依循一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，還直接同公眾爭(zhēng)取與追求利益的意愿和能力、過程和機(jī)制、格局和環(huán)境密切相關(guān)。作為利益爭(zhēng)取與實(shí)現(xiàn)具有基礎(chǔ)性意義的利益表達(dá)機(jī)制，其評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)、運(yùn)行是否有效，對(duì)減少群體性事件發(fā)生、促進(jìn)利益關(guān)系和諧具有重要意義。

（一）利益表達(dá)機(jī)制有效性評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)的原則

利益表達(dá)機(jī)制指在一定的社會(huì)環(huán)境下，各利益表達(dá)載體在利益表達(dá)過程中相互聯(lián)系和作用的制約關(guān)系及其功能體系。要促進(jìn)我國(guó)利益表達(dá)機(jī)制的健康、有序發(fā)展，推動(dòng)利益表達(dá)機(jī)制的制度化、規(guī)范化、程序化，利益表達(dá)機(jī)制的設(shè)計(jì)就要遵循一定的原則。

1.保證社會(huì)秩序良性運(yùn)行的原則。目前，盡管社會(huì)物質(zhì)的日益豐富以及社會(huì)結(jié)構(gòu)分化形成的多元利益群體的不均衡激發(fā)了公眾利益表達(dá)的普遍熱情，但利益表達(dá)制度體系與公眾利益表達(dá)強(qiáng)烈愿望之間還存在著一定距離，當(dāng)前利益表達(dá)機(jī)制和大的政治環(huán)境還不能完全滿足各種社會(huì)利益群體進(jìn)行利益表達(dá)的要求。在這種背景下，促進(jìn)公民利益表達(dá)、減少群體性事件發(fā)生、完善利益表達(dá)體系必須以社會(huì)秩序的良性運(yùn)行為前提。利益表達(dá)機(jī)制的合理性及有效性主要表現(xiàn)在促進(jìn)社會(huì)秩序和社會(huì)發(fā)展上，利益表達(dá)機(jī)制構(gòu)建的目的就是使社會(huì)系統(tǒng)各要素達(dá)到有效合作，使各要素在有序中履行各自的功能。社會(huì)發(fā)展是以有序?yàn)榛A(chǔ)的，混亂無序的環(huán)境絕對(duì)產(chǎn)生不出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。利益表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建是創(chuàng)造秩序的前提，應(yīng)當(dāng)把社會(huì)秩序的良性運(yùn)行作為構(gòu)建利益表達(dá)機(jī)制是否有效的一個(gè)重要尺度。

2.保障人民表達(dá)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的原則。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，享有管理國(guó)家的權(quán)力。利益表達(dá)機(jī)制必須充分體現(xiàn)人民的整體意志、維護(hù)人民的根本利益、服務(wù)于人民的具體愿望和個(gè)人要求，否則不可能體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義性質(zhì)。要把維護(hù)人民群眾的權(quán)益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在保障公民的權(quán)利的同時(shí)把公民的權(quán)利和義務(wù)結(jié)合起來，使人民群眾在享受公民利益表達(dá)權(quán)利的同時(shí)，也要遵守憲法和相關(guān)法律并自覺采用合理合法的方式進(jìn)行。我國(guó)的各群體是由不同階級(jí)、階層和不同民族組成的，他們之間既有根本利益的一致性，又有各自具體利益和特殊利益的差異性。即使在同一階級(jí)、階層和民族之內(nèi)，不同地區(qū)的社會(huì)成員的具體利益要求也是復(fù)雜多樣的，再加上人民群眾的個(gè)體差異，不同利益表達(dá)主體在利益表達(dá)方式和渠道的具體選擇上也有所不同。因此，要認(rèn)識(shí)到我國(guó)利益表達(dá)主體的多元化和他們表達(dá)內(nèi)容及方式的多樣性，利益表達(dá)機(jī)制的設(shè)計(jì)必須充分考慮公眾的表達(dá)權(quán)利和多樣化的具體利益如何有效實(shí)現(xiàn)的問題，使利益表達(dá)機(jī)制具體化、實(shí)效化，既有利于群眾表達(dá)其利益要求，降低表達(dá)的成本，成為具體、務(wù)實(shí)、具有操作性的利益表達(dá)體系，又有利于下情上達(dá)、上情下達(dá)、上下溝通互動(dòng)，讓信息及時(shí)準(zhǔn)確到達(dá)決策機(jī)關(guān)，使人民群眾的利益表達(dá)便利、暢通、有效。

3.規(guī)范利益表達(dá)行為的原則。中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定強(qiáng)調(diào)，要建立健全社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾，自覺維護(hù)安定團(tuán)結(jié)。這就要求完善利益表達(dá)機(jī)制必須走一條規(guī)范化、法制化的新型道路，這同時(shí)也是促進(jìn)中國(guó)民主法制建設(shè)的必然要求和協(xié)調(diào)社會(huì)利益沖突、矛盾的關(guān)鍵之舉。首先，法制作為一種行為規(guī)范，能指導(dǎo)公眾具體的利益表達(dá)行為。通過憲法和有關(guān)法律對(duì)公民的基本權(quán)利和義務(wù)明確規(guī)定，要求公民必須在憲法和法律所賦予公民的民主權(quán)利的范圍內(nèi)行使表達(dá)權(quán)，離開了憲法和法律的公民利益表達(dá)就無法可依、無章可循，就得不到切實(shí)的保障。公民以法律規(guī)定和確認(rèn)的方式、程序表達(dá)自己的愿望和要求，才能促進(jìn)公眾合法利益的實(shí)現(xiàn)。其次，法制作為一種公共權(quán)威力量，使公眾在法律的保障下，按照對(duì)利益表達(dá)體系的具體原則、形式和辦法的規(guī)定行使利益表達(dá)權(quán)利，不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的看法的改變而改變。最后，法制作為一種有力的強(qiáng)制力量，保障利益表達(dá)機(jī)制的有效運(yùn)行，對(duì)遵循利益表達(dá)體系的行為給予法律和制度上的保障，對(duì)破壞利益表達(dá)體系的行為給予有力制裁，維護(hù)公眾基本政治權(quán)利不受非法侵害。所以，必須讓不同利益群體都能認(rèn)同并依據(jù)現(xiàn)行體制表達(dá)訴求，通過建立法制化的利益表達(dá)體系明確利益表達(dá)客體的職責(zé)，引導(dǎo)利益表達(dá)的主體訴求既合理又合法，以保證公眾的利益要求能夠順利實(shí)現(xiàn)。

（二）利益表達(dá)機(jī)制有效性評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)

在利益表達(dá)過程中，公民要受到社會(huì)環(huán)境、個(gè)人知識(shí)背景、政治立場(chǎng)、運(yùn)行機(jī)制、動(dòng)機(jī)等因素的影響。因此，公民利益表達(dá)機(jī)制選擇應(yīng)合乎目的性，也就是從實(shí)質(zhì)價(jià)值的角度來分析研究如何促進(jìn)利益表達(dá)機(jī)制的制定。利益表達(dá)機(jī)制有效性的評(píng)價(jià)體系主要有三個(gè)維度：人們的意愿能夠得到表達(dá)；社會(huì)發(fā)展諸要素實(shí)現(xiàn)了合理的匹配和良性運(yùn)行，社會(huì)為公民搭建了有效參與的制度平臺(tái)；政府能夠及時(shí)把握社會(huì)動(dòng)態(tài)，具備化解社會(huì)矛盾、治理群體性事件的能力，在常態(tài)和緊急狀態(tài)下都能夠保持利益表達(dá)的暢通與有效，最終達(dá)到構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)。

1.能否實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)參與，人們的意愿得到表達(dá)。（1）有效的社會(huì)參與蘊(yùn)含參與方式從間接參與向直接參與發(fā)展。隨著民主政治及網(wǎng)絡(luò)政治的發(fā)展，直接參與將成為公民參與的主要方式。它有利于縮短公民表達(dá)的信息到?jīng)Q策中樞系統(tǒng)的距離，可以減少參政渠道的中間環(huán)節(jié)，從而減少公民利益需求信息在傳遞過程中的損失。（2）有效的社會(huì)參與蘊(yùn)含參與層次將從基層向中層、高層發(fā)展?，F(xiàn)代社會(huì)，公民參與的層次逐漸上移，公民政治參與涉及的權(quán)力層次越來越高，不只停留于基層或地方層面。隨著民主政治發(fā)展，公民將越來越關(guān)注中高層次的決策。在基層參與和利益表達(dá)的基礎(chǔ)上，讓公眾關(guān)心區(qū)域社會(huì)政治發(fā)展的狀況，逐步擴(kuò)大到關(guān)心全國(guó)社會(huì)政治發(fā)展的事務(wù)，以此增強(qiáng)公民的國(guó)家意識(shí)和民族意識(shí)。（3）有效的社會(huì)參與蘊(yùn)含參與領(lǐng)域?qū)慕?jīng)濟(jì)參與向社會(huì)、政治參與發(fā)展。公民參與領(lǐng)域廣泛化的一個(gè)重要表現(xiàn)是，凡有政治權(quán)力活動(dòng)之處，都有公民參與其中并進(jìn)行意愿的表達(dá)。公民在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等參與過程中，意愿得到重視，增長(zhǎng)了參與知識(shí)，積累了利益表達(dá)的經(jīng)驗(yàn)和技能。（4）有效的社會(huì)參與蘊(yùn)含參與人數(shù)將從少數(shù)人參與向全體成員參與發(fā)展。政治參與主體廣泛化是政治發(fā)展的標(biāo)志，政治參與主體越大眾化越能體現(xiàn)現(xiàn)代政治參與的發(fā)展方向。資本主義在實(shí)現(xiàn)普選權(quán)后，雖然是以大多數(shù)人作為參與主體，但只是形式上的，本質(zhì)上仍受少數(shù)人制約。社會(huì)主義政治參與的主體是大多數(shù)人，而且隨著民主化進(jìn)程加快，參與人數(shù)還將不斷擴(kuò)大，直至全體社會(huì)成員都參與。

2.能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展諸要素的合理匹配和良性運(yùn)行，提供社會(huì)有效參與的制度平臺(tái)。（1）政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展諸要素的合理匹配和良性運(yùn)行，其重要的前提是在社會(huì)利益關(guān)系面前政府只能是整合者而不能是參與者，更不是爭(zhēng)奪者[9]。政府不能進(jìn)行直接的逐利行為，其利益職能在于通過各種法定手段保障國(guó)家利益和公民利益的全面實(shí)現(xiàn)，在于從宏觀上進(jìn)行利益分配與利益關(guān)系調(diào)整，在微觀上進(jìn)行利益矛盾處理，而不在于通過直接的逐利行為達(dá)到自身的利益追求。（2）政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展諸要素的合理匹配和良性運(yùn)行，其核心是制度公正。利益關(guān)系中的公正與公平不能完全依靠政治參與主體的自覺來實(shí)現(xiàn)，而需要政府采取必要的措施加以維護(hù)，即在于對(duì)不同的利益群體進(jìn)行制度安排的公正性。既要反對(duì)犧牲公平保證效率與發(fā)展的做法，也要反對(duì)利益分配與調(diào)節(jié)的平均主義。利益公平不等于利益均等，應(yīng)在每個(gè)公民利益都不受損的前提下，保證個(gè)別人的利益能得到更高層次的滿足，在個(gè)別人利益受損時(shí)能保證受損利益以某種形式得到補(bǔ)償。（3）政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展諸要素的合理匹配和良性運(yùn)行，必須堅(jiān)持利益傾斜原則。貧困性、低層次性和脆弱性是社會(huì)弱者的本質(zhì)特征，由于組織資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源占有量的缺乏，弱勢(shì)群體無法聚集足夠的“集體行動(dòng)力量”來影響政府決策、作出有利于自己的制度安排。因此，政府應(yīng)該對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行政策傾斜，建立有利于弱勢(shì)群體有機(jī)會(huì)、有能力去參與政治的機(jī)制，限制強(qiáng)勢(shì)群體或個(gè)體對(duì)其造成利益?zhèn)?，讓所有公民利益表達(dá)都實(shí)現(xiàn)有序、有效地發(fā)展。（4）政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展諸要素的合理匹配和良性運(yùn)行，還必須做到利益兼顧。人的利益有多種，利益內(nèi)容隨著社會(huì)的發(fā)展越來越多樣化，逐漸由側(cè)重經(jīng)濟(jì)利益向經(jīng)濟(jì)利益與政治利益并重轉(zhuǎn)變，由側(cè)重物質(zhì)利益向物質(zhì)利益與精神利益并重轉(zhuǎn)變，由側(cè)重眼前利益向長(zhǎng)遠(yuǎn)利益轉(zhuǎn)變。政府的整合要兼顧各種各樣的利益要求，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)發(fā)展教育、文化、科技、衛(wèi)生等多種社會(huì)公益事業(yè)，使公民在獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，滿足其精神方面以及其他利益的要求。

3.能否實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的高效、利益表達(dá)成本低廉。利益表達(dá)機(jī)制的組織運(yùn)轉(zhuǎn)高效指利益表達(dá)的相關(guān)信息在溝通渠道系統(tǒng)內(nèi)輸入、交換、反饋、再輸出的過程呈效率高、成本低、運(yùn)轉(zhuǎn)良性的態(tài)勢(shì)。利益表達(dá)機(jī)制的組織運(yùn)轉(zhuǎn)蘊(yùn)含表達(dá)主體的表達(dá)是否準(zhǔn)確、清晰、簡(jiǎn)潔，只有準(zhǔn)確、清晰、簡(jiǎn)潔的表達(dá)才可能被信息接收者接納，進(jìn)而轉(zhuǎn)換為政策的輸出。利益表達(dá)機(jī)制的組織運(yùn)轉(zhuǎn)蘊(yùn)含在體制框架內(nèi)表達(dá)客體是否具有責(zé)任感，能否把各種問題進(jìn)行歸納、反映、提供意見和建議，能否以高度的責(zé)任感接收信息且沒有任何的延誤和猶豫，在收到信息后對(duì)信息的整理應(yīng)保持最大的客觀性，以防止個(gè)人偏見的介入。利益表達(dá)機(jī)制的組織運(yùn)轉(zhuǎn)蘊(yùn)含表達(dá)渠道是否暢通無阻，能否以最直接的方式、最簡(jiǎn)短的時(shí)間在行政機(jī)構(gòu)和行政人員之間傳遞信息、進(jìn)行有效溝通。利益表達(dá)機(jī)制的組織運(yùn)轉(zhuǎn)蘊(yùn)含表達(dá)行為是否得到核實(shí)，一次表達(dá)結(jié)束之后能否取得預(yù)期的效果，必須對(duì)表達(dá)進(jìn)行檢查和核實(shí)，以糾正錯(cuò)誤、不斷改進(jìn)。

五、完善利益表達(dá)機(jī)制的對(duì)策建議

（一）暢通利益表達(dá)渠道，構(gòu)建利益表達(dá)實(shí)現(xiàn)機(jī)制

1.完善人民代表大會(huì)制度的利益表達(dá)功能。要擴(kuò)大人大代表直接選舉的范圍，加強(qiáng)人民代表與選民的直接聯(lián)系。完善人大代表與選民聯(lián)系制度，對(duì)人大代表與原選區(qū)的選民或原選舉單位之間的聯(lián)系工作應(yīng)當(dāng)量化。逐步擴(kuò)大人大代表專職化比例，提高人大代表的議政能力，保證代表有足夠的時(shí)間與選民聯(lián)系，以了解民情、表達(dá)民意，真正代表人民。健全機(jī)制，強(qiáng)化人大在議事、決策、監(jiān)督工作中的利益表達(dá)功能，在人大決定重大事項(xiàng)工作中健全機(jī)制、提高質(zhì)量、把握重點(diǎn)，使人大通過的決定決議符合各階層人民的根本利益。

2.完善政治協(xié)商會(huì)議制度的利益表達(dá)功能。從協(xié)商民主的要求出發(fā)，對(duì)政協(xié)的界別設(shè)置做合理調(diào)整，最大限度地?cái)U(kuò)大人民政協(xié)的代表性，最大限度地吸納社會(huì)的不同階層、不同利益群體的人士進(jìn)入政協(xié)，使社會(huì)各階層、各利益群體包括弱勢(shì)群體在政協(xié)中有自己的代表，使政協(xié)的民主協(xié)商最大限度地包容和反映社會(huì)不同階層和不同利益群體的意見和要求，真正成為我國(guó)政治生活中各階層、各利益群體反映訴求、表達(dá)訴求的重要機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所。政協(xié)委員的產(chǎn)生應(yīng)該逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以先“導(dǎo)入競(jìng)選活動(dòng)遞補(bǔ)缺額政協(xié)委員的方式。按照新的選舉方式經(jīng)過幾屆增選之后，政協(xié)的構(gòu)成和性質(zhì)就會(huì)發(fā)生徹底變化。待條件成熟之后，所有政協(xié)委員都由直接選舉或者逐層遞進(jìn)式的間接選舉的方式產(chǎn)生”[10]。

3.完善信訪制度的利益表達(dá)功能?，F(xiàn)行信訪制度機(jī)構(gòu)復(fù)雜，設(shè)立的信訪受理機(jī)構(gòu)過于繁多，沒有一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體系，不僅使信訪受理資源過于分散，增加了信訪機(jī)構(gòu)人員、物資的投入，上訪者也分不清應(yīng)該到哪個(gè)信訪機(jī)構(gòu)去反映問題，各信訪機(jī)構(gòu)之間互相推諉，造成信訪成本的增加。所以，必須建立一元化的信訪體制，統(tǒng)一信訪受理機(jī)關(guān)，同時(shí)對(duì)信訪案件科學(xué)分類，涉法類信訪案件依據(jù)法律規(guī)定通過司法途徑尋求解決，其余的信訪案件可以統(tǒng)稱為行政類信訪案件，對(duì)此類案件的受理要有一個(gè)統(tǒng)一的受理機(jī)關(guān)?？煽紤]在人大設(shè)立統(tǒng)一的信訪受理機(jī)構(gòu)，這不僅可以提高信訪案件的辦結(jié)率，同時(shí)也能提高人大機(jī)關(guān)的權(quán)威，在一定程度上促進(jìn)國(guó)家民主和法制的建設(shè)。要改變現(xiàn)有信訪考核制度，可考慮由群眾評(píng)判信訪工作，以確保信訪部門代表人民利益；考核目標(biāo)管理要科學(xué)化，從中央到地方各級(jí)人民政府決不能簡(jiǎn)單地把一個(gè)地方或部門的上訪量、寫信量作為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)對(duì)各地上訪情況進(jìn)行綜合監(jiān)察和評(píng)估，督促各地化解上訪反映的問題，把重信重訪率、一次性結(jié)服率作為考核績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以矛盾化解的數(shù)量和質(zhì)量以及給領(lǐng)導(dǎo)提供了多少有價(jià)值的信息和政策建議為依據(jù)考核官員。要從源頭上預(yù)防和減少群體性事件的發(fā)生，還必須建立責(zé)任追究制度（當(dāng)然，責(zé)任追究制必須建立在科學(xué)的考評(píng)基礎(chǔ)上），這樣才能使責(zé)任追究真正起到警示作用。在信訪事項(xiàng)產(chǎn)生、提出、受理、辦理的各個(gè)環(huán)節(jié)，無論哪個(gè)環(huán)節(jié)出問題，都能查明并依法追究相關(guān)人的責(zé)任，這樣才能從源頭上遏止和減少群體性事件發(fā)生。

（二）提高組織化程度，構(gòu)建利益表達(dá)主體培育機(jī)制

目前中國(guó)無論是利益主體的組織化意愿還是利益組織化所需的政治和社會(huì)環(huán)境，都與理想的利益組織化程度相距甚遠(yuǎn)。利益的組織化不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，其健康發(fā)展既需要公民權(quán)利意識(shí)的覺醒、公民社會(huì)的不斷成長(zhǎng)，更需要制度的認(rèn)可和安排，需要政府在體制上構(gòu)建合理的利益表達(dá)機(jī)制，使各個(gè)利益群體在制度范圍內(nèi)能夠合法地、以組織化的形式表達(dá)利益訴求。因此，在利益組織化的實(shí)現(xiàn)過程中，政府發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。

1.提高利益表達(dá)主體的組織化程度。政府要改變執(zhí)政理念，肯定利益組織化的正當(dāng)性。在群體性事件中，政府面對(duì)的往往是黑壓壓的一片群眾，組織的匱乏極易導(dǎo)致對(duì)話的困難。如果一個(gè)社會(huì)存在大量的公民組織，政府和群眾之間就建立了可持續(xù)對(duì)話的平臺(tái)。政府要為社會(huì)的組織化創(chuàng)造制度空間，使個(gè)體利益通過組織化的結(jié)構(gòu)和方式表達(dá)，從而使社會(huì)矛盾以必要的、合法的形式展示在公共領(lǐng)域中，使公共問題在公共空間中得到化解。當(dāng)然，各社會(huì)團(tuán)體的健康發(fā)展需要政府的有效監(jiān)管，社會(huì)團(tuán)體的運(yùn)行以及領(lǐng)導(dǎo)人的公務(wù)活動(dòng)需要政府及民眾的有效監(jiān)督，這樣才能促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體規(guī)范地表達(dá)意見。

2.增強(qiáng)利益表達(dá)主體的能力。要注重提高弱勢(shì)群體的利益表達(dá)能力，既要大力加強(qiáng)文化素質(zhì)教育，以形成有利于培養(yǎng)其利益表達(dá)意識(shí)的價(jià)值觀念和文化條件，又要增強(qiáng)利益表達(dá)主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為他們的利益表達(dá)提供物質(zhì)基礎(chǔ)和動(dòng)力。同時(shí)，還要增強(qiáng)利益表達(dá)主體的法治意識(shí)，使其自覺規(guī)范自己的行為。

（三）健全評(píng)價(jià)反饋制度，構(gòu)建利益表達(dá)客體回應(yīng)機(jī)制這里的“回應(yīng)”指對(duì)某種行為、愿望、思想相應(yīng)的反應(yīng)與回饋。政府回應(yīng)（government responsiveness）又稱政府反映性，有政府應(yīng)答、反應(yīng)的意思，“就是現(xiàn)代政府公共管理的過程中，對(duì)公眾的需要和所提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程”。其基本意義是“公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文，在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題?！眳⒁姾巫胬ぃ骸蛾P(guān)注政府回應(yīng)》，《中國(guó)行政管理》2000年第7期。

通過健全各項(xiàng)評(píng)估反饋制度，可以把公眾利益表達(dá)的效果即公眾反饋意見納入政府評(píng)估范疇，促使政府公務(wù)人員對(duì)公眾的利益表達(dá)積極回應(yīng)、及時(shí)辦理，使利益表達(dá)的有效實(shí)現(xiàn)成為可能。

1.科學(xué)界定利益表達(dá)客體的職能。政府作為公共權(quán)力的擁有者，其權(quán)力的行使應(yīng)該始終保持公正性和公益性。為此，應(yīng)建立和完善監(jiān)督體系，加強(qiáng)腐敗治理力度，杜絕政府權(quán)力私有化，避免由此引發(fā)群體性事件。政府還要轉(zhuǎn)變職能，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，竭力維護(hù)并促進(jìn)民眾利益表達(dá)，努力塑造有利于社會(huì)各利益群體利益表達(dá)的社會(huì)環(huán)境，制定并嚴(yán)格遵守利益群體的利益表達(dá)機(jī)制和規(guī)則。

2.重塑利益表達(dá)客體的回應(yīng)理念。利益本是中性的，政府不僅要及時(shí)轉(zhuǎn)變理念，杜絕將利益沖突和利益追求意識(shí)形態(tài)化和政治化，理性對(duì)待各利益群體的利益表達(dá)行為，還要承認(rèn)公民擁有追求自身合法利益的權(quán)利，這樣的權(quán)利是神圣不容侵犯的，應(yīng)該竭力予以保護(hù)。對(duì)于不同利益群體之間的利益訴求，政府應(yīng)扮演公正的裁判角色，維護(hù)和確認(rèn)各方利益追求和利益表達(dá)的權(quán)利，為各方實(shí)現(xiàn)平等的利益訴求提供平臺(tái)。利益表達(dá)客體有無強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，對(duì)公眾利益表達(dá)活動(dòng)成敗具有至關(guān)重要的作用，現(xiàn)代民主社會(huì)的責(zé)任政府意味著政府必須對(duì)公眾和社會(huì)承擔(dān)明確的責(zé)任。政府要從思維上突破傳統(tǒng)的權(quán)力觀念，把責(zé)任行政、以人為本內(nèi)化為最根本的價(jià)值尺度，在公共權(quán)力的行使中恪盡職守，認(rèn)真履行政府職責(zé)。政府工作人員要牢固樹立正確的權(quán)力觀，認(rèn)識(shí)到權(quán)力是人民給予的和用來為人民服務(wù)的，擺正心態(tài)，主動(dòng)、熱情服務(wù)。

3.優(yōu)化政府回應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)。由于日常工作中管理層次的疊加，很多公眾的公共服務(wù)訴求不能快速高效地傳達(dá)到組織的決策中，導(dǎo)致政府服務(wù)供給效率的低下和決策的滯后，往往延誤群體性事件治理的最佳時(shí)機(jī)。因此，大幅度壓縮中間層次，由垂直結(jié)構(gòu)向水平型結(jié)構(gòu)形式轉(zhuǎn)化，保證服務(wù)和決策的準(zhǔn)確上傳下達(dá)，提高政府管理的效率，這些已成為政府回應(yīng)公眾利益訴求的發(fā)展趨勢(shì)。要通過政府內(nèi)部各部門之間的分權(quán)、上下級(jí)之間的權(quán)力下放、政府與社會(huì)中介組織之間的權(quán)限劃分等方式提高政府的回應(yīng)性，如在基層成立矛盾糾紛排查調(diào)處中心和基層調(diào)委會(huì)機(jī)構(gòu)，對(duì)基層的社會(huì)問題、社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突進(jìn)行有效的整合和制約，從源頭上分析群眾的訴求，提前預(yù)防群體性事件發(fā)生。在出現(xiàn)群體聚集、上訪、游行等過激行為時(shí)，發(fā)揮獨(dú)具特色的結(jié)構(gòu)作用[11]。

4.構(gòu)建政府回應(yīng)績(jī)效評(píng)估機(jī)制。（1）建立政府回應(yīng)承諾機(jī)制。承諾的內(nèi)容通常是弱勢(shì)群眾提出的各種問題最終解決的時(shí)間和方案。承諾制可以保證弱勢(shì)群眾的要求、愿望得到重視，是政府對(duì)弱勢(shì)群眾的各種期望和要求最終結(jié)果的肯定允諾的一個(gè)制度保障。承諾制不僅反映了政府決策者對(duì)社會(huì)問題和社會(huì)需要的肯定，也反映了政府對(duì)這些問題已經(jīng)采取了負(fù)責(zé)任的態(tài)度，并且必須對(duì)其制定出正確合理的解決辦法。（2）建立政府回應(yīng)責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任追究機(jī)制就是當(dāng)公眾對(duì)某一官員有強(qiáng)烈的否定意愿時(shí)，借助大眾傳媒和輿論監(jiān)督，能夠充分、自由地表達(dá)自己的意向，繼而形成巨大的輿論壓力，迫使不稱職的政府官員改正錯(cuò)誤的行為或政策，增強(qiáng)自律性和社會(huì)責(zé)任感，這是利益輸入高效回應(yīng)的關(guān)鍵。（3）建立政府回應(yīng)監(jiān)控機(jī)制。一方面，擴(kuò)大弱勢(shì)群體對(duì)官員任免的參與權(quán)、選擇權(quán)，中國(guó)的弱勢(shì)群體數(shù)量大、集中度高，根據(jù)民主投票一人一票原則，弱勢(shì)群體可以享有比以往更大的利益表達(dá)權(quán)；另一方面，發(fā)揮弱勢(shì)群體的監(jiān)督作用，這是弱勢(shì)群體利益輸入回應(yīng)的基本保證。弱勢(shì)群體的參與和政府的回應(yīng)是一種互動(dòng)關(guān)系，關(guān)鍵是建立一個(gè)弱勢(shì)群體——政府回應(yīng)載體——政府決策部門——弱勢(shì)群體的回應(yīng)系統(tǒng)。要通過完善的制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制保證弱勢(shì)群體利益表達(dá)的高效回應(yīng)，從而激發(fā)弱勢(shì)群體參與公共政策制定的動(dòng)機(jī)，為弱勢(shì)群體構(gòu)建良好的利益表達(dá)平臺(tái)。

（四）強(qiáng)化媒體功能的發(fā)揮，構(gòu)建利益表達(dá)規(guī)范機(jī)制

隨著信息技術(shù)日新月異的發(fā)展，傳媒在人民群眾利益訴求表達(dá)中發(fā)揮著愈來愈重要的作用，成為社會(huì)監(jiān)督、利益訴求表達(dá)的重要渠道。

1.強(qiáng)化媒體責(zé)任，增強(qiáng)利益表達(dá)功能。政府應(yīng)倡導(dǎo)新聞媒體多報(bào)道一些不同社會(huì)群體特別是弱勢(shì)群體的情況，并就一些涉及公眾權(quán)利的重大社會(huì)問題設(shè)定議題，引導(dǎo)公眾進(jìn)行討論，表達(dá)他們對(duì)公共財(cái)富和價(jià)值分配的意愿訴求。這樣，可以提高不同社會(huì)群體參與政治、利益表達(dá)的熱情，進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)政治的信任感，逐漸培養(yǎng)成為具有民主意識(shí)的公民。

2.加大介入力度，強(qiáng)化輿論監(jiān)督。政府要鼓勵(lì)媒體利用警覺銳利的雙眼，時(shí)刻注視著國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行，稍有偏差便發(fā)出呼喊。輿論監(jiān)督作為與行政、立法、司法相并列的“第四種權(quán)力”，有利于維護(hù)社會(huì)公眾利益，防范權(quán)力機(jī)關(guān)的腐敗，維護(hù)社會(huì)的公平和正義。政府應(yīng)通過立法的形式保證媒體享有對(duì)弱勢(shì)群體利益表達(dá)的權(quán)利，媒體要成為公眾利益訴求的代言人。

3.規(guī)范網(wǎng)絡(luò)利益表達(dá)行為。隨著互聯(lián)網(wǎng)在我國(guó)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)民意的影響力不斷擴(kuò)大，極大地激發(fā)了我國(guó)公民參與的熱情，越來越多的人通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)表觀點(diǎn)、表達(dá)利益訴求。但有些人在網(wǎng)上使用欺騙手段，有意制造真假難辨的信息，從而擾亂人們的判斷、誤導(dǎo)群眾，因而必須規(guī)范網(wǎng)絡(luò)利益表達(dá)行為。從規(guī)范手段說，一是從技術(shù)設(shè)備上進(jìn)行規(guī)范，對(duì)危害性網(wǎng)絡(luò)利益表達(dá)進(jìn)行過濾；二是通過立法對(duì)表達(dá)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，即通過立法明確規(guī)定哪些內(nèi)容可以上網(wǎng)、哪些內(nèi)容不可以上網(wǎng)。從管理主體來說，一是通過政府直接干預(yù)，即通過政府制定規(guī)章、法規(guī)對(duì)網(wǎng)站的設(shè)立建立許可制度，對(duì)不能上網(wǎng)的內(nèi)容作出明確規(guī)定，對(duì)違反規(guī)定的人員設(shè)定處罰責(zé)任；二是通過網(wǎng)絡(luò)行業(yè)自己作出規(guī)范，即通過中介組織和非政府組織進(jìn)行管理；三是由使用者自己進(jìn)行管理，即發(fā)明個(gè)人過濾軟件，由使用者個(gè)人決定哪些是可以接受的、哪些是不能接受的。

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