付仕余

（湖南省水利水電科學(xué)研究所 長沙市 410007）

1 湖南省山平塘清淤加固工程現(xiàn)狀

湖南省地處長江中游，東以幕阜、武功諸山系與江西交界，西以云貴高原，東緣連貴州、西北以武陵山脈毗重慶，南枕南嶺與廣東、廣西相鄰，北以濱湖平原與湖北接壤。全省人多地少，人平耕地面積0.87畝，勞動力平均耕地面積2.36畝，僅為全國勞動力平均耕地面積的50.6%，大型灌排水利工程相對較少，興修投資少、見效快、易于管理的小型農(nóng)田水利工程，特別是山平塘清淤加固工程，是加快改善湖南省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高單位面積產(chǎn)量和效益的最有效、最快捷途徑。

近年來，湖南省包括山平塘在內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，取得了較好的效益，確保了糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長和農(nóng)民增收，有效地提高水資源的利用率，有效地解決了部分山區(qū)、旱區(qū)農(nóng)民灌溉水源如山平塘清淤加固工程等突出問題，解決了部分農(nóng)民最渴望但又無力解決的農(nóng)田灌排問題，得到了群眾的廣泛贊譽(yù)。但是通過調(diào)研，筆者強(qiáng)烈感受到，農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理，特別是山平塘清淤加固工作，仍存在許多問題。具體主要有以下四個特點(diǎn)：

（1）山平塘工程數(shù)量眾多，作用巨大。據(jù)統(tǒng)計，目前全省已建成小型農(nóng)田水利工程313萬多處，其中塘壩180萬處，占全省已建成小型農(nóng)田水利工程處數(shù)的57%，有效灌溉面積近2 000萬畝，擔(dān)負(fù)著全省近50%的農(nóng)田灌溉任務(wù)。

（2）山平塘工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，功能退化。湖南省山平塘大多建設(shè)于20世紀(jì)60～70年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低。很長一段時期，由于投入不足，沒有得到及時的維修改造，因此工程老化、破損，功能退化十分嚴(yán)重，服務(wù)農(nóng)業(yè)和抗災(zāi)的能力日趨減弱。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計分析，主要表現(xiàn)為：塘壩淤塞嚴(yán)重，有近30%左右的塘容被淤塞，有近60%的塘壩病險嚴(yán)重，現(xiàn)狀蓄水能力約為設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的60%左右。

全?。?00～10萬）m3山平塘現(xiàn)狀及需清淤情況見附表。

附表 山平塘現(xiàn)狀及需清淤情況統(tǒng)計

（3）山平塘工程建設(shè)投入機(jī)制不順，后繼乏力。一是政府投入偏小，很長一段時期以來各級政府對山平塘建設(shè)投入的資金嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，新中國成立至1980年，國家平均每年對水利的投資占全國基本建設(shè)的投資比例為7%左右，1980年以后逐步下降到3%以下。2005年開始，各級政府逐漸加大了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入，但占政府財政支出的比例小，與實(shí)際需求相距甚遠(yuǎn)。據(jù)專家測算，全國農(nóng)田水利建設(shè)每年需要千億元以上，相比之下，嚴(yán)重不足。2005～2010年，湖南省投入小型農(nóng)田水利建設(shè)的資金平均每縣（市、區(qū)）每年不足150萬元，具體落實(shí)到山平塘工程項(xiàng)目，平均每縣（市、區(qū)）每年不足50萬元。二是投勞機(jī)制不順暢，群眾投入減少。山平塘工程建設(shè)主體是農(nóng)民，除國家、集體少量補(bǔ)助外，主要靠受益區(qū)農(nóng)民投工投勞完成。取消“兩工”后，投工投勞數(shù)量大幅度下降?！耙皇乱蛔h”難議難決，山平塘工程建設(shè)難以持續(xù)開展。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，20世紀(jì)90年代以前，各級政府對山平塘工程建設(shè)投入的資金數(shù)額盡管不是很大，但組織農(nóng)民投工投勞的數(shù)額相當(dāng)可觀，就湖南省而言，農(nóng)民投工投勞達(dá)到15個左右，全省年均投工投勞可達(dá)3億個工日，而現(xiàn)在全省投工投勞可能不足1億個，按現(xiàn)在農(nóng)村勞動力70元/個工日計算，折算減小群眾投資近140億元，據(jù)統(tǒng)計，而2010年湖南省用于山平塘工程建設(shè)的資金不超過3億元。湖南省山平塘工程建設(shè)由于投入機(jī)制不順，投入急劇減少，致使全省山平塘清淤加固工程建設(shè)后繼乏力。

（4）山平塘工程管理機(jī)制不健全，管理缺位。湖南省在包括山平塘在內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程管理上，存在產(chǎn)權(quán)不明晰，維護(hù)管理責(zé)任不落實(shí)，運(yùn)行困難等問題。就山平塘而言，具體表現(xiàn)為：一是山平塘主要靠村組進(jìn)行管理，農(nóng)民自己的管水組織，湖南省尚處在積極推廣階段，農(nóng)民用水戶協(xié)會在多數(shù)農(nóng)村尚未建立，群眾性、民間性的管水組織不健全；二是山平塘工程管理技術(shù)手段落后，通過走訪調(diào)查，山平塘工程管理基本上停留在最原始的技術(shù)管理狀態(tài)，有的山平塘工程甚至連基本的管理設(shè)施都沒有，更談不上什么技術(shù)手段。

近30年來，由于投入不足、管理缺位等原因，大多數(shù)山平塘處于“只用不管、只用不建”的狀態(tài)，嚴(yán)重淤積、崩塌和滲漏使得山平塘安全隱患日益突出，灌溉效率逐年下降。加大投入，加強(qiáng)管理，全面推進(jìn)山平塘清淤加固工作已經(jīng)迫在眉睫。

2 全面推進(jìn)山平塘清淤加固工作迫在眉睫

黨的十一屆三中全會以后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，它極大地調(diào)動了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，大大提高了糧食生產(chǎn)的能力，但對集體所有、公共受益的包括山平塘在內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程未進(jìn)行相應(yīng)的改革，農(nóng)民對興修山平塘工程積極性不高，投工投勞大幅減少，加之各級政府對山平塘投入減少，包括山平塘在內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)相應(yīng)進(jìn)入低潮。近年來，能源、交通、通訊、生態(tài)及大江大河治理等基礎(chǔ)性建設(shè)得到較快發(fā)展，但包括山平塘在內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)嚴(yán)重滯后，這與中央提出確保國家糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及建設(shè)社會主義新農(nóng)村等要求，很不相適應(yīng)。目前，農(nóng)村最大的問題是水的問題，山平塘清淤加固工程建設(shè)任務(wù)更為繁重，它涉及老百姓的生命財產(chǎn)安全、生產(chǎn)、生活及改善水環(huán)境與生態(tài)環(huán)境等。山平塘作為湖南省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)中極為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系著國家糧食安全和農(nóng)民增收，山平塘清淤加固工程建設(shè)任重道遠(yuǎn)，為全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，加速發(fā)展山平塘清淤加固工作進(jìn)程尤為重要，全面推進(jìn)山平塘清淤加固工作已迫在眉睫。

（1）加快山平塘清淤加固工作，有利于確保糧食安全。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，山平塘作為糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)工程，必不可少。湖南省素有“天下糧倉”美名，為確保全國糧食安全發(fā)揮著重要作用。進(jìn)一步加快山平塘清淤加固工程建設(shè)，增加有效灌溉面積，提高防災(zāi)減災(zāi)抗御能力，對提高糧食生產(chǎn)能力、全面保障糧食生產(chǎn)安全緊迫而重要。為此，首先必須下大力氣對原有的老化失修的山平塘工程進(jìn)行維護(hù)、改造、更新及配套，扭轉(zhuǎn)其效益下降趨勢，此外有條件的還要建設(shè)一批新的山平塘工程，才能確保國家糧食安全。

（2）加快山平塘清淤加固工作，有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，農(nóng)村勞力外出打工多、勞力缺乏，靠農(nóng)民投工投勞、集資興修山平塘已成為農(nóng)民的一種負(fù)擔(dān)，也難以辦到。這次調(diào)查的湘西自治州、懷化等山區(qū)，外出務(wù)工人員較多，留在家中的絕大多數(shù)是年老體弱和孤兒寡母的弱勢群體，無法滿足投工投勞、自籌資金建設(shè)山平塘工程的建設(shè)條件。如果加大政府主導(dǎo)力度，加大各級財政投入，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，依靠機(jī)械化、專業(yè)化隊(duì)伍進(jìn)行施工，不僅可以大大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且可改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，直接增加農(nóng)民的收入。

（3）加快山平塘清淤加固工作，有利于保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。山平塘工程建設(shè)，量大面廣，除了需要大量資金投入外，還需要大量的水泥等建筑材料；山平塘清淤加固工程建設(shè)如實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、專業(yè)化施工，需要配備上萬臺各類小型施工機(jī)械。以上粗略估算，湖南省山平塘建設(shè)可直接、間接拉動內(nèi)需達(dá)幾十億元以上，有利于保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

（4）加快山平塘清淤加固工作，有利于社會穩(wěn)定。如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，成立山平塘清淤加固工程專業(yè)施工隊(duì)伍，負(fù)責(zé)本地山平塘工程維護(hù)、改造、新建等任務(wù)，粗略測算，湖南省可以安排大批返鄉(xiāng)農(nóng)民工，有利于社會穩(wěn)定。

3 加大投入，加強(qiáng)管理，確保山平塘清淤加固工作健康發(fā)展

湖南省山平塘工程建設(shè)有著良好的發(fā)展基礎(chǔ)，新中國成立60年來，全省建成了一大批山平塘工程，為確保國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定較快發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。但這些山平塘工程經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，普遍存在工程老化失修，效益下降及發(fā)展機(jī)制缺乏活力等問題。山平塘作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)任務(wù)更重、更大了。要求我們必須下決心，將直接關(guān)系國家糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收、社會主義新農(nóng)村建設(shè)及資源節(jié)約的山平塘清淤加固工作作為一件大事來抓，有必要強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，調(diào)動農(nóng)民的積極性，解決管理缺位的問題，建立良性的運(yùn)行機(jī)制。

（1）強(qiáng)化各級政府的主導(dǎo)作用。山平塘清淤加固工程建設(shè)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村一項(xiàng)公共性、公益性的事業(yè)，搞好山平塘清淤加固工作是各級政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。要通過強(qiáng)化各級政府的主導(dǎo)作用。首先，在我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村處于弱勢，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，這就客觀要求政府應(yīng)發(fā)揮好主導(dǎo)作用，政府應(yīng)對弱者給予更多的關(guān)懷。其次，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用是新時期搞好山平塘建設(shè)的客觀要求。山平塘清淤加固工程建設(shè)內(nèi)容屬于公共產(chǎn)品范疇，這也決定了政府在其中應(yīng)起主導(dǎo)作用。再次，從制度創(chuàng)新的角度看，也要求政府應(yīng)發(fā)揮好主導(dǎo)作用。在制度創(chuàng)新方面，政府擁有獨(dú)特的優(yōu)勢。作為社會中規(guī)模最大的非市場組織，政府本身的強(qiáng)制力和再分配能力，使其自身在提供制度的服務(wù)方面，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益。目前，針對山平塘清淤加固工程建設(shè)，必然涉及到一些體制機(jī)制方面的改革，如何改革，政府的主導(dǎo)作用是無法替代的。新時期山平塘清淤加固工程建設(shè)，資金投入是一個重要的保證條件。改革開放以來，我國農(nóng)民收入雖然大幅度增加，但整體上收入水平還比較低，農(nóng)民還不具備全部承擔(dān)山平塘清淤加固工程建設(shè)的投資能力。

（2）調(diào)動農(nóng)民的積極性?！皬V大農(nóng)民群眾是推動生產(chǎn)力發(fā)展最活躍、最積極的因素。充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體作用，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村成敗的關(guān)鍵?！鄙狡教燎逵偌庸坦こ探ㄔO(shè)是一項(xiàng)長期的、艱巨的任務(wù)。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，并不能由政府包攬一切。湖南省已通過立法，保證農(nóng)民種糧與興修水利的利益一致，可充分發(fā)動和調(diào)動農(nóng)民的積極性。

（3）吸引社會投資，建立多元化投入機(jī)制。在建立起持續(xù)穩(wěn)定、快速增長的政府投入機(jī)制的同時，要充分調(diào)動地方和基層積極性，要充分調(diào)動企業(yè)和部門積極性，要充分調(diào)動全社會和大市場積極性，要全面推進(jìn)山平塘的產(chǎn)權(quán)制度改革，廣泛宣傳發(fā)動社會有識之士，多渠道吸引社會資本，接受社會捐資來籌措山平塘清淤加固工程建設(shè)資金，建立起山平塘清淤加固工程建設(shè)多元化投入機(jī)制。

（4）推動山平塘管理體制的改革，解決管理缺位的問題。根據(jù)2011年省委1號文件，要求在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立和完善農(nóng)田水利服務(wù)體系，所需經(jīng)費(fèi)納入地方各級財政預(yù)算。全面推廣和建立農(nóng)民用水戶協(xié)會，切實(shí)加強(qiáng)山平塘的建后管護(hù)工作，確保山平塘工程的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（5）建立良性的山平塘建設(shè)管理運(yùn)行機(jī)制。包括山平塘在內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程是湖南省農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的基石。要繼續(xù)深化、推行產(chǎn)權(quán)制度改革。除已經(jīng)采取的承包和租憑方式外，還可以采取拍賣山平塘長期的經(jīng)營權(quán)、建設(shè)權(quán)以及出售所有權(quán)等形式，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)水利轉(zhuǎn)型，加快建立和完善國家、集體、個人投入機(jī)制，營造社會辦水利的共建機(jī)制，建立良性的山平塘建設(shè)管理運(yùn)行機(jī)制。