海軍裝備部裝備采購中心 潘民子

當(dāng)前，世界性的新軍事變革正逐步深入。美國海軍持強(qiáng)思變，為保持和發(fā)展已有的軍事優(yōu)勢，維護(hù)其全球戰(zhàn)略的實(shí)施，于21世紀(jì)初發(fā)起了一場全面轉(zhuǎn)型的革命，制定了新的未來武器裝備發(fā)展計(jì)劃——“2006 造艦計(jì)劃”，重新確定了未來艦隊(duì)的基本規(guī)模、發(fā)展重點(diǎn)和建設(shè)步驟，著手建立可以為未來能力體系提供基礎(chǔ)支撐的海上力量體系。

“2006 造艦計(jì)劃”提出要建立一支313 艘艦船的未來艦隊(duì)，是美國海軍進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后形成的第一個(gè)較為成熟的長期發(fā)展規(guī)劃。海軍首先對造艦數(shù)量、種類安排和造艦費(fèi)用等情況進(jìn)行估算，之后提交國會接受審查，國會預(yù)算局運(yùn)用費(fèi)用分析的方法對計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模、執(zhí)行效果進(jìn)行嚴(yán)格的論證評估。

1 費(fèi)用評估的主要方法

海軍艦艇、飛機(jī)等大型裝備的費(fèi)用評估是極復(fù)雜的問題。美國國防部于20世紀(jì)60年代初提出“壽命周期費(fèi)用分析法”（LCCA），基本含義是在預(yù)期的壽命周期內(nèi)，裝備研究、發(fā)展、試驗(yàn)和評審，生產(chǎn)、使用、維修、保障及退役處置等一系列活動所消耗費(fèi)用之和，也稱為全壽命周期費(fèi)用。主要步驟如圖1。

圖1 LCCA方法的步驟

實(shí)際應(yīng)用中，LCCA 方法成功的關(guān)鍵在于占有大量有用的費(fèi)用數(shù)據(jù)并建立適當(dāng)?shù)哪Ｐ蛯?shù)據(jù)進(jìn)行處理。美軍和國會有關(guān)部門從20世紀(jì)70年代開始就比較注重裝備基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和處理工作，并開發(fā)了以“使用和保障費(fèi)用可視化及管理”數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)（VAMOSC）為代表許多輔助系統(tǒng)和分析工具。國會預(yù)算局即使用VAMOSC 系統(tǒng)完成了部分分析工作。

2 評估數(shù)據(jù)的來源

為全面評估海軍計(jì)劃的費(fèi)用及影響，除2006 造艦計(jì)劃外，國會預(yù)算局還對2006 財(cái)年《國防授權(quán)法案》、《國防撥款法案》以及總統(tǒng)2007 財(cái)年《未來年度國防計(jì)劃》等提供的海軍費(fèi)用數(shù)據(jù)進(jìn)行了綜合。對海軍計(jì)劃的評估不僅僅是對2006造艦計(jì)劃的評估，而是擴(kuò)展為對未來30年海軍幾乎全部武器裝備發(fā)展計(jì)劃的評估，因此在造艦數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上還增加了海軍采購飛機(jī)的數(shù)據(jù)，這樣能更全面、權(quán)威地反映海軍長期發(fā)展計(jì)劃對國家預(yù)算和財(cái)政可能的影響。

3 對海軍造艦計(jì)劃的評估

依據(jù)2006 造艦計(jì)劃，海軍將在2006～2035年之間建造275 艘艦船，平均每年建造9.2 艘，年度造艦費(fèi)用為144 億美元，加上每年為核動力艦船重裝燃料的費(fèi)用10 億，將達(dá)到155 億美元。國會預(yù)算局對報(bào)告進(jìn)行了分析后，依據(jù)自身的力量對海軍計(jì)劃的費(fèi)用進(jìn)行了重新計(jì)算，采用的估計(jì)方法如下：

（1）對于已經(jīng)開始建造的新型艦艇的費(fèi)用，主要根據(jù)海軍提供的費(fèi)用估計(jì)值，并依據(jù)對通脹因素處理后的造船成本的實(shí)際增長進(jìn)行調(diào)整。對于尚未開始建造的艦船，主要使用千噸平均費(fèi)用方法，把未來艦艇與當(dāng)前或以往艦艇進(jìn)行類比比較。

（2）以上情況的一個(gè)特例是現(xiàn)在正在設(shè)計(jì)的CVN-21 航空母艦。如果根據(jù)航空母艦噸位與費(fèi)用關(guān)系的歷史數(shù)據(jù)，分析得出的CVN-21 首艦的費(fèi)用將比海軍估計(jì)的還要低。取而代之，與在建新型艦艇一樣，國會預(yù)算局采用了海軍所提供的估計(jì)費(fèi)用并依據(jù)造船成本的實(shí)際增長進(jìn)行調(diào)整。

（3）為了估計(jì)海軍飛機(jī)計(jì)劃的費(fèi)用，主要依據(jù)海軍每年向國會所提交的《選定采辦報(bào)告》。然而這些費(fèi)用估計(jì)并沒有考慮到飛機(jī)工業(yè)過去的成本曾長。若考慮這些增長，海軍現(xiàn)代化方案的花費(fèi)可能會更高，或者能購買的艦艇、飛機(jī)數(shù)量可能更少。

采用以上方法，國會預(yù)算局得出的海軍未來計(jì)劃中主要艦艇的費(fèi)用估計(jì)值與海軍自身估計(jì)的數(shù)據(jù)存在一定差別，有的甚至差別還比較大。按照2006 計(jì)劃的安排，若加上為核動力艦艇和潛艇更換核燃料、瀕海戰(zhàn)斗艦的任務(wù)模塊以及更新現(xiàn)有巡洋艦和驅(qū)逐艦的費(fèi)用，2035年以前年度全部造艦費(fèi)用將達(dá)到216 億美元，比海軍估計(jì)的費(fèi)用高出39%。

除造艦費(fèi)用外，國會預(yù)算局還對2006 計(jì)劃的動態(tài)執(zhí)行情況進(jìn)行了分析。根據(jù)購買計(jì)劃，在開始10年里將出現(xiàn)一個(gè)購艦的高峰，2017 到2021年間為平穩(wěn)期，本世紀(jì)20年代初又是一個(gè)高峰。隨著第一個(gè)購艦高峰，海軍艦艇總數(shù)量在開始階段也將有所增長，2019年艦艇規(guī)模將達(dá)到最高值330 艘，但隨后將持續(xù)逐年下降，直至2035年的294 艘。若按照2006 計(jì)劃的建造速度，艦艇規(guī)模2025年以后任何時(shí)候都不會達(dá)到313 艘。這是計(jì)劃本身的一個(gè)缺陷。

通過動態(tài)分析，國會預(yù)算局還指出了海軍計(jì)劃的另一不足，即無法滿足潛艇和大型水面艦艇的需求。按照計(jì)劃的建造速度，將導(dǎo)致從2020年開始攻擊型核潛艇和巡航導(dǎo)彈核潛艇的數(shù)量低于52 艘。從2028年開始巡洋艦和驅(qū)逐艦的數(shù)量低于88 艘，水面艦艇的數(shù)量到2035年僅為73 艘，無法滿足313 艘艦艇計(jì)劃的需要。

國會預(yù)算局通過計(jì)算認(rèn)為，要完全滿足313 艘艦艇的需求，海軍每年需要花費(fèi)217 億美元，年度全部造艦費(fèi)用將增加到238 億美元。海軍和國會預(yù)算局對2006 計(jì)劃費(fèi)用的估計(jì)情況如表1所示。

表1 海軍和國會預(yù)算局對2006 計(jì)劃費(fèi)用估計(jì)情況

從上表可以看出，對于2006 計(jì)劃的造艦安排，國會預(yù)算局估計(jì)的費(fèi)用總規(guī)模和海軍原來的估計(jì)值之間存在著大約2000 億美元的差異。如果嚴(yán)格按照313 艘艦艇的需要目標(biāo)對2006 計(jì)劃做出必要的修正，那么總的費(fèi)用規(guī)模會更大，在30年間，海軍總的造艦投資規(guī)?？赡芤鲩L大約53%。

除造艦費(fèi)用外，國會預(yù)算局還對飛機(jī)采購計(jì)劃以及使用這些艦艇、飛機(jī)的費(fèi)用進(jìn)行了評估。按照2006 計(jì)劃，到2035年海軍艦艇的使用和保障費(fèi)用將由目前的每年140 億美元降到131 億美元。其主要原因是使用費(fèi)用較高的艦艇將陸續(xù)被那些使用費(fèi)用較低的艦艇取代。還估計(jì)海軍的飛機(jī)采購費(fèi)用平均每年75 億美元，而使用維護(hù)費(fèi)用每年約92 億美元。

據(jù)此，國會預(yù)算局估計(jì)，按照2006 計(jì)劃，海軍在2006～2035年間平均每年用于艦艇和飛機(jī)的購買、使用和保障費(fèi)用總計(jì)將達(dá)530 億美元，這要比2000～2005年間平均每年430億美元費(fèi)用高出23%。

通過評估分析，國會預(yù)算局得出結(jié)論：海軍2006 計(jì)劃不僅低估了未來造艦活動的費(fèi)用規(guī)模，而且還不能完全滿足313 艘艦艇的發(fā)展目標(biāo)。如果堅(jiān)持既定目標(biāo)并繼續(xù)執(zhí)行這一計(jì)劃，那就意味著海軍的購艦費(fèi)用在未來30年間總共可能要增加53%之多。

4 對通脹因素的處理

造船工業(yè)的實(shí)際價(jià)格上漲是影響費(fèi)用評估的一個(gè)重要因素。海軍提交的一份報(bào)告顯示，造船工業(yè)部門勞動力和原材料價(jià)格上漲的速度高于國防部發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)的通脹預(yù)測值，因此要在其計(jì)劃中使用比標(biāo)準(zhǔn)通脹指數(shù)更高的通脹預(yù)測值。

為此，國會預(yù)算局使用了一種加權(quán)平均的通脹預(yù)測方法來反映造船工業(yè)的整體通脹情況。該方法對2025年以前每年的通脹數(shù)據(jù)進(jìn)行了綜合處理，在2020年之前預(yù)算局的這一指數(shù)每年要比標(biāo)準(zhǔn)通脹指數(shù)平均高1.3%，其后直到2025年這一指數(shù)又下降到和標(biāo)準(zhǔn)通脹指數(shù)持平的程度。2025年以后，國會預(yù)算局假定超額通脹的情況將會消失，造艦費(fèi)用的增長將與國防采辦費(fèi)用的增長保持同等水平。

5 對我軍武器裝備發(fā)展戰(zhàn)略論證評估啟示

長期以來，對裝備發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行評估一直很困難，也一直鮮見在這方面成功的方法和案例。究其原因，一是宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的制定本身就帶有的較強(qiáng)主觀性，缺乏周密的計(jì)劃和規(guī)劃；二是由于發(fā)展戰(zhàn)略處于一個(gè)較高的層次上，在評估方法上通常采用定性思辨的方法，而難以應(yīng)用定量解析的方法進(jìn)行分析，導(dǎo)致評估結(jié)論缺乏有力數(shù)據(jù)支持，難以令人信服。國會預(yù)算局對海軍2006 計(jì)劃的評估是一個(gè)典型的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略論證問題。

這項(xiàng)工作啟示我們，應(yīng)用定量的方法和手段對裝備發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行評估不僅具有重要的實(shí)際意義，而且在其技術(shù)上也是可行的。要做到這一點(diǎn)關(guān)鍵是要做好以下兩項(xiàng)工作：一是合理地確定評估的指標(biāo)體系，能基本反映對海軍未來作戰(zhàn)具有重要意義的能力需求。二是做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和處理工作。國會預(yù)算局在對2006 計(jì)劃及其替換方案的評估中使用了大量的海軍裝備基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，沒有這些數(shù)據(jù)的支撐該項(xiàng)評估工作是無法完成的。對我軍而言，為了提高裝備發(fā)展戰(zhàn)略論證評估的水平，必須從現(xiàn)在開始高度重視裝備基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、管理和處理工作，并組織技術(shù)力量研發(fā)相關(guān)的軟件系統(tǒng)。

在大力開展定量評估的基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的以實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識為背景的定性分析方法也是不能偏廢的，因?yàn)閼?zhàn)略分析中的許多問題確實(shí)是難以量化。在國會預(yù)算局的此項(xiàng)分析中也使用了許多假設(shè)，其原因即在于對未來的情況難以做出確實(shí)的判斷。從根本上說，要想較好地解決發(fā)展戰(zhàn)略的評估問題必須形成一種定量與定性結(jié)合的綜合型分析方法，在使用定性方法解決部分非結(jié)構(gòu)化問題的基礎(chǔ)上，大量應(yīng)用定量分析方法和技術(shù)工具解決結(jié)構(gòu)化問題，提高武器裝備發(fā)展戰(zhàn)略論證評估的科學(xué)性和嚴(yán)密性。