何建坤

我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展既面臨資源環(huán)境日趨強(qiáng)化的制約，也面臨全球應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)，走綠色低碳的發(fā)展路徑，是我國(guó)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的根本途徑和戰(zhàn)略選擇。

一、我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化面臨的形勢(shì)

我國(guó)當(dāng)前應(yīng)對(duì)氣候變化低碳發(fā)展面臨的形勢(shì)日益緊迫。從國(guó)際上看，今年6月份在巴西里約熱內(nèi)盧舉行了聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（又稱“里約+20”峰會(huì)），其主題是“在可持續(xù)發(fā)展和消除貧困框架下發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)”，體現(xiàn)了全球可持續(xù)發(fā)展面臨的新形勢(shì)。會(huì)議強(qiáng)調(diào)以綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑，統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展三個(gè)層面，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，在可持續(xù)發(fā)展框架下應(yīng)對(duì)以氣候變化為代表的全球環(huán)境問(wèn)題的挑戰(zhàn)。并呼吁世界各國(guó)采取雄心勃勃的緊急行動(dòng)，加大溫室氣體減排力度，彌補(bǔ)當(dāng)前各國(guó)減排承諾與實(shí)現(xiàn)控制全球溫升不超過(guò)2℃的減排路徑之間的缺口。據(jù)測(cè)算，這一缺口到2020年將高達(dá)50～100億tCO2。因此，應(yīng)對(duì)氣候變化已成為全球可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域。去年底德班氣候大會(huì)啟動(dòng)的增強(qiáng)減排力度的“德班平臺(tái)”談判，將確定2020年后全球減排的制度框架，并討論2020年前各國(guó)如何開展增強(qiáng)減排力度的行動(dòng)，發(fā)達(dá)國(guó)家力推建立適用于所有國(guó)家統(tǒng)一的減排框架，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則受到挑戰(zhàn)。我國(guó)作為排放大國(guó)的地位突出，面臨空前減排壓力。另一方面，歐盟等國(guó)家力推全球排放到2020年達(dá)到峰值，2050年比1990年至少減半的長(zhǎng)期減排目標(biāo)，這將極大壓縮未來(lái)全球排放空間，2020年后排放空間不足可能成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的剛性制約因素。我國(guó)不可能再沿襲發(fā)達(dá)國(guó)家以高碳排放為特征的現(xiàn)代化模式，迫切需要盡早和盡快向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型。

從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也面臨日益強(qiáng)化的資源和環(huán)境制約。雖然我國(guó)在節(jié)能減排方面已付出巨大努力，也取得顯著成效，但由于經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，能源消費(fèi)和CO2排放總量大、增長(zhǎng)快的趨勢(shì)仍難以改變。從1990到2011年，我國(guó)GDP增長(zhǎng)8.0倍，單位GDP的能源強(qiáng)度下降56%，CO2強(qiáng)度下降58%，而同期發(fā)達(dá)國(guó)家GDP的CO2強(qiáng)度下降的幅度只有約35%，世界平均水平約15%。但同期我國(guó)CO2排放總量也增長(zhǎng)到3.4倍，而世界只增長(zhǎng)50%。2011年我國(guó)煤炭產(chǎn)量已達(dá)35億噸，超出了科學(xué)產(chǎn)能的供應(yīng)能力。石油對(duì)外依存度已達(dá)56%，超出了美國(guó)石油進(jìn)口的比例。能源總消費(fèi)量達(dá)34.78億tce，約占世界的20%，而我國(guó)GDP總量只占世界10%左右，單位GDP能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的3～4倍，我國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的任務(wù)比發(fā)達(dá)國(guó)家更為艱巨。我國(guó)化石能源消費(fèi)的CO2排放接近全球的1/4，人均CO2排放達(dá)5.8噸，已接近某些歐洲國(guó)家的水平。由于化石能源生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生的常規(guī)污染物排放和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也難以得到根本遏制。當(dāng)前這種資源依賴型、粗放擴(kuò)張的高碳發(fā)展方式已難以為繼。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，走上科技創(chuàng)新型、內(nèi)涵提高的綠色低碳發(fā)展路徑，既是世界應(yīng)對(duì)全球氣候變化的變革趨勢(shì)，也是我國(guó)突破資源環(huán)境的瓶頸性制約、保障能源供給安全、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求和戰(zhàn)略選擇。

二、我國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的中長(zhǎng)期目標(biāo)和戰(zhàn)略

我國(guó)低碳發(fā)展面臨緊迫形勢(shì)，需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)可持續(xù)發(fā)展與國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化兩個(gè)大局，制定中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和相應(yīng)能源戰(zhàn)略，超前部署，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。

較大幅度地降低單位GDP的能源強(qiáng)度和CO2排放強(qiáng)度，是我國(guó)中近期應(yīng)對(duì)氣候變化與減緩CO2排放的主要目標(biāo)和著力點(diǎn)。我國(guó)2009年底在哥本哈根氣候大會(huì)上，提出了2020年單位GDP的CO2強(qiáng)度比2005年下降40～45%的自主承諾目標(biāo)。與之相應(yīng)，國(guó)內(nèi)制定了“十一五”期間單位GDP能源強(qiáng)度下降20%左右的約束性目標(biāo)，實(shí)際下降了19.1%，再加上能源結(jié)構(gòu)變化因素，相應(yīng)GDP的CO2強(qiáng)度下降約21%?！笆濉逼陂g又制定了單位GDP能源強(qiáng)度下降16%和CO2強(qiáng)度下降17%的約束性目標(biāo)，此目標(biāo)完成后，“十三五”只要GDP的CO2強(qiáng)度再下降15～16%，到2020年單位GDP的CO2強(qiáng)度比2005年下降幅度即可實(shí)現(xiàn)45%的目標(biāo)高限值。

從中長(zhǎng)期來(lái)看，隨著我國(guó)CO2排放總量的增加和國(guó)力的增強(qiáng)，必須考慮實(shí)施CO2排放的總量控制，研究和制定CO2排放達(dá)到峰值并進(jìn)一步減排的目標(biāo)和戰(zhàn)略。從國(guó)際氣候變化談判來(lái)看，全球和國(guó)別CO2排放峰值問(wèn)題也日益成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也將成為“德班平臺(tái)”談判的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。我國(guó)在對(duì)外堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和“公平獲得可持續(xù)發(fā)展”的理念和立場(chǎng)，努力爭(zhēng)取合理的碳排放空間的同時(shí)，對(duì)內(nèi)也必須加強(qiáng)部署，開展行動(dòng)。制定中長(zhǎng)期CO2排放達(dá)峰值并進(jìn)一步減排的目標(biāo)和戰(zhàn)略，加快發(fā)展方式的低碳轉(zhuǎn)型，可使我國(guó)更好地適應(yīng)國(guó)內(nèi)可持續(xù)發(fā)展和全球應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作行動(dòng)的緊迫要求。

我國(guó)目前尚處于工業(yè)化和城市快速發(fā)展階段，未來(lái)能源需求和CO2排放仍會(huì)呈持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但增長(zhǎng)速度、規(guī)模和結(jié)構(gòu)有很大不確定性，這將取決于未來(lái)發(fā)展方式的選擇和節(jié)能與減緩CO2排放政策和措施的實(shí)施力度。國(guó)內(nèi)多家機(jī)構(gòu)的研究表明，按當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)和政策（即基準(zhǔn)情景），化石能源消費(fèi)的CO2排放達(dá)峰值時(shí)間要到2040～2050年或之后。如采取比當(dāng)前更強(qiáng)有力的節(jié)能減排和能源替代政策，并在2020年后開始工業(yè)規(guī)模應(yīng)用CO2捕集和埋存技術(shù)（CCS），CO2排放到2030年前后有可能達(dá)到峰值。

到2030年左右，我國(guó)工業(yè)化階段和城市化階段基本完成（城市化率約65%），經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于內(nèi)涵式提高，增速放緩，能源消費(fèi)增長(zhǎng)緩慢，新增能源需求將由發(fā)展新能源和可再生能源滿足，化石能源消費(fèi)趨于穩(wěn)定或有所下降。在此情況下，單位GDP的CO2排放強(qiáng)度的年下降率有可能大于GDP的年增長(zhǎng)率，即可實(shí)現(xiàn)CO2排放的峰值。據(jù)中國(guó)工程院和清華大學(xué)等單位的研究表明，到2030年，GDP年增長(zhǎng)率保持在4～5%左右，非化石能源比重達(dá)20～25%，且以年均8%左右的速度增長(zhǎng)，能源消費(fèi)彈性不大于0.4，能源總需求年增長(zhǎng)率可控制在1.5%左右，在此情況下，能源需求的增長(zhǎng)可主要依靠發(fā)展非化石能源滿足，CO2排放可以達(dá)到峰值。但未來(lái)發(fā)展有很大不確定性，關(guān)鍵取決于我國(guó)是否能順利實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變，取決于先進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的速度和規(guī)模。因此，研究并確立2030年前后CO2排放達(dá)峰值的目標(biāo)，并將峰值排放量控制在100～110億tCO2左右，進(jìn)行前瞻性部署，有利于促進(jìn)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變，走上綠色、低碳發(fā)展路徑。

為實(shí)現(xiàn)CO2排放達(dá)峰值目標(biāo)，需制定相應(yīng)的中長(zhǎng)期能源戰(zhàn)略。在當(dāng)前資源環(huán)境制約日趨強(qiáng)化、CO2減排日益緊迫的形勢(shì)下，制定中長(zhǎng)期能源戰(zhàn)略要從傳統(tǒng)能源戰(zhàn)略只考慮能源供應(yīng)側(cè)滿足需求轉(zhuǎn)變?yōu)橐瑫r(shí)引導(dǎo)需求，強(qiáng)化節(jié)能，合理控制能源消費(fèi)量的增長(zhǎng)，需要研究和實(shí)施2020年和2030年能源消費(fèi)總量和CO2排放總量的控制目標(biāo)。如果2030年CO2排放達(dá)峰值并控制總排放量在100～110億噸，在屆時(shí)非化石能源比重超過(guò)20%，天然氣比重達(dá)10%以上的情況下，相應(yīng)的能源消費(fèi)總量需控制在55～60億tce，今后19年間能源消費(fèi)的年增長(zhǎng)率只有2.2～2.8%，較之1990～2011年的6.2%的增長(zhǎng)率，需要大幅度回落，這既需要更強(qiáng)有力的節(jié)能政策和措施，也需要把今后19年平均GDP增速控制在7%以內(nèi)的合理較高水平，并將能源消費(fèi)彈性平均控制在0.4以下，從而為實(shí)現(xiàn)CO2排放達(dá)峰值奠定基礎(chǔ)。

中長(zhǎng)期能源戰(zhàn)略要加快能源結(jié)構(gòu)的低碳化，在保障能源供應(yīng)同時(shí)，減少CO2排放。實(shí)現(xiàn)全球控制溫升不超過(guò)2℃目標(biāo)，到本世紀(jì)末全球必須實(shí)現(xiàn)近零排放，因此必須逐步建立并形成以新能源和可再生能源為主體的可持續(xù)能源體系?；茉聪M(fèi)比重將持續(xù)大幅減少，而且必須同時(shí)采用CO2捕集和埋存（CCS）技術(shù)。因此需要大力發(fā)展水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、核電、生物燃料等新能源和可再生能源技術(shù)，加強(qiáng)天然氣、頁(yè)巖氣、煤層氣等低碳能源的開發(fā)利用，有效降低能源構(gòu)成的含碳率。我國(guó)已制定到2020年非化石能源的比重達(dá)15%的目標(biāo)，屆時(shí)其年供應(yīng)量將超過(guò)7億tce，接近日本的能源消費(fèi)總量。到2030年，非化石能源比重可達(dá)20～25%，年供應(yīng)量將超過(guò)10億tce，成為與煤炭、石油和天然氣并列的在役主力能源。屆時(shí)煤炭消費(fèi)量可達(dá)到峰值，峰值需求量爭(zhēng)取控制在40億噸左右，使其生產(chǎn)量可控制在與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的科學(xué)產(chǎn)能范圍內(nèi)。到2050年，新能源和可再生能源、石油和天然氣、煤炭的比重大約可各占1/3左右，單位能源消費(fèi)的CO2排放因子可比2005年下降1/3以上，再加上CO2捕集和埋存技術(shù)較大規(guī)模的應(yīng)用，屆時(shí)的CO2排放總量將顯著低于峰值排放水平，甚至顯著低于當(dāng)前的排放水平，并為本世紀(jì)下半葉建成以新能源和可再生能源為主體的可持續(xù)能源體系，逐漸趨于近零排放奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、我國(guó)促進(jìn)低碳發(fā)展的政策和措施

我國(guó)當(dāng)前實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的核心是建設(shè)以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系和消費(fèi)方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。包括加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，限制“兩高一資”型產(chǎn)品出口和產(chǎn)能擴(kuò)張，促進(jìn)結(jié)構(gòu)節(jié)能；提高能源轉(zhuǎn)換和利用效率，加強(qiáng)先進(jìn)能效技術(shù)和新能源技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)，產(chǎn)品向價(jià)值鏈高端發(fā)展，推進(jìn)技術(shù)節(jié)能；大力發(fā)展新能源和可再生能源，積極開發(fā)利用天然氣、頁(yè)巖氣，煤層氣等低碳能源，降低能源構(gòu)成中的含碳率；引導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)方式轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)公眾自覺(jué)參與，樹立健康文明的消費(fèi)理念，倡導(dǎo)綠色低碳的出行方式和居住方式，促進(jìn)低碳社會(huì)的建設(shè)。當(dāng)前，首要是要把資源依賴型、粗放擴(kuò)張的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)創(chuàng)新型、內(nèi)涵提高的發(fā)展模式上來(lái)，由過(guò)分重視GDP增長(zhǎng)的數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，由模仿和追趕發(fā)達(dá)國(guó)家的高碳發(fā)展路線轉(zhuǎn)變到以技術(shù)創(chuàng)新為支撐的綠色低碳發(fā)展路徑。

要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，就必須改變當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)多地依賴增加投資和擴(kuò)大出口為驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)方式，要注重發(fā)揮國(guó)內(nèi)最終消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。2008年我國(guó)資本形成占GDP的比重為43%，而世界投資率較高的中等發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平也只有30%，我國(guó)家庭最終消費(fèi)的比重占GDP的37%，而中等發(fā)達(dá)國(guó)家也高達(dá)50%。我國(guó)為生產(chǎn)出口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)消耗的能源約占全國(guó)總能源消費(fèi)量的1/4。改變投資驅(qū)動(dòng)型和出口導(dǎo)向型的增長(zhǎng)方式，擴(kuò)大最終消費(fèi)的拉動(dòng)作用，有利于降低對(duì)鋼鐵、水泥等高耗能投資品的需求增長(zhǎng)，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而有利于減緩能源需求和CO2排放的增長(zhǎng)。據(jù)測(cè)算，投資占GDP比重下降一個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)消費(fèi)上升一個(gè)百分點(diǎn)，GDP的能源強(qiáng)度將相應(yīng)下降0.45個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)當(dāng)前第二產(chǎn)業(yè)占GDP中的比重高達(dá)47%，已達(dá)到或超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化階段的峰值。鋼鐵、水泥、家電等產(chǎn)量也達(dá)世界產(chǎn)量的半數(shù)左右，存在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、降低GDP能源強(qiáng)度的空間和潛力。據(jù)測(cè)算，工業(yè)在GDP中比重下降一個(gè)百分點(diǎn)，而服務(wù)業(yè)的比重上升一個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)GDP能源強(qiáng)度也將下降約一個(gè)百分點(diǎn)。因此，要努力改變當(dāng)前以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重化工業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要驅(qū)動(dòng)因素的趨勢(shì)，要著眼于科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要把當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家金融危機(jī)導(dǎo)致我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)品出口下滑的形勢(shì)作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要機(jī)遇，采取有效措施，加快向低碳發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型。

實(shí)現(xiàn)向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，需要建立強(qiáng)有力的法律、法規(guī)和政策保障體系及實(shí)施運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)已適時(shí)修訂了《可再生能源法》、《節(jié)能法》，頒布了一系列促進(jìn)節(jié)能和低碳發(fā)展的法規(guī)和政策，各級(jí)政府都實(shí)施了節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)了節(jié)能和可再生能源發(fā)展的財(cái)稅金融政策支持力度，開展了“五省八市”低碳發(fā)展試點(diǎn)。特別是在“五市二省”開展了碳排放交易試點(diǎn)，探索利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)節(jié)能和減緩CO2排放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前要進(jìn)一步以節(jié)能減排的政策體系為基礎(chǔ)，完善促進(jìn)低碳發(fā)展的財(cái)稅金融等政策體系，完善能源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和資源、環(huán)境稅費(fèi)制度，建立地方和行業(yè)低碳發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立地區(qū)和企業(yè)碳排放的統(tǒng)計(jì)、檢測(cè)和核算體系，加快碳排放交易市場(chǎng)機(jī)制的探索和實(shí)踐。特別是要積極推進(jìn)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》和《低碳發(fā)展促進(jìn)法》的立法進(jìn)程，為中國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)提供法律保障。

低碳發(fā)展需要先進(jìn)的能效技術(shù)和新能源技術(shù)的創(chuàng)新作為支撐。國(guó)家在制度上和政策上支持先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展，重點(diǎn)在于支持企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，支持自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，并使其在成長(zhǎng)期盡快降低成本，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，而不是單純補(bǔ)貼其產(chǎn)能擴(kuò)張和市場(chǎng)推廣。風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物燃料等新能源最終要在市場(chǎng)上能夠與傳統(tǒng)能源相競(jìng)爭(zhēng)，才能走上健康發(fā)展的軌道。隨著碳稅、碳排放限額和交易等促進(jìn)低碳發(fā)展政策體系的形成和完善，碳排放的環(huán)境外部性將以碳價(jià)的形式內(nèi)部化，這也將相對(duì)提升新能源產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，并將引導(dǎo)和促進(jìn)能效和新能源領(lǐng)域的投融資。CO2捕集和埋存技術(shù)目前由于成本高、耗能大尚難以商業(yè)化應(yīng)用，今后隨著本身技術(shù)不斷成熟后成本下降以及全球減排形勢(shì)日趨緊迫下碳價(jià)的提高，未來(lái)其成本可能會(huì)與碳價(jià)相當(dāng)，即具有大規(guī)模商業(yè)化的前景。在全球應(yīng)對(duì)氣候變化低碳發(fā)展的變革潮流中，先進(jìn)低碳技術(shù)反映了一個(gè)國(guó)家的核心技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)能力。全球低碳技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及巨額資金需求，既是新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，也必然成為世界技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的前沿和重點(diǎn)領(lǐng)域，也是世界大國(guó)戰(zhàn)略必爭(zhēng)的高新科技領(lǐng)域。我國(guó)促進(jìn)低碳發(fā)展的法律、法規(guī)和政策體系的發(fā)展和完善，將為企業(yè)的低碳技術(shù)創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境、政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。