徐琦雄 崔家林

寧波市海曙區(qū)南門街道人大代表“澄浪聯(lián)絡(luò)站”設(shè)立在澄浪小區(qū)內(nèi)一條不知名的巷子里。

2012年4月11日上午，南門街道人大工委組織4名新一屆人大代表在這里接待選民。不大的聯(lián)絡(luò)站擠進(jìn)了10多名附近居民，平時(shí)幽靜的巷子一下子喧鬧起來。

這次接待的主題是有關(guān)橫穿小區(qū)的澄浪堰路開通后所造成的交通擁堵和安全隱患問題。街道人大工委特地邀請(qǐng)了交警部門和附近學(xué)校一起協(xié)商，試圖在保證道路暢通和改善居住環(huán)境之間找到平衡。

街道人大工委組織代表在聯(lián)絡(luò)站接待選民活動(dòng)，在海曙區(qū)已開展了近7年。

從星星之火到燎原之勢(shì)

2005年8月，海曙區(qū)人大常委會(huì)通過了設(shè)立街道工作委員會(huì)的決議。同年，白云街道人大工委在借鑒外地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全區(qū)首設(shè)聯(lián)豐路和白云莊2個(gè)聯(lián)絡(luò)站。此后，人大代表聯(lián)絡(luò)站逐漸成為代表閉會(huì)期間履職的重要平臺(tái)，海曙區(qū)的聯(lián)絡(luò)站也由最初的2個(gè)增至28個(gè)。近5年來，代表聯(lián)絡(luò)站共接待群眾4225人次，辦結(jié)各種意見和建議2620余件。

2012年3月15日，一場(chǎng)旨在提高代表接待活動(dòng)質(zhì)量與實(shí)效的“人大代表接待站工作培訓(xùn)會(huì)”在杭州市上城區(qū)舉行。各接待站站長(zhǎng)、副站長(zhǎng)和人大街道工委的同志共80余人參加了培訓(xùn)。

作為“代表進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)的有機(jī)組成，早在2003年8月，上城區(qū)人大常委會(huì)就在小營街道開展“人大代表接待點(diǎn)”試點(diǎn)工作，并于同年在全區(qū)設(shè)立了27個(gè)人大代表接待點(diǎn)，每逢單月20日，由代表小組集體接待選民。

盡管名稱有異，但類似探索，在我省各地不斷涌現(xiàn)。桐鄉(xiāng)市梧桐街道于2001年成立“代表之家”，為人大代表提供了一個(gè)履職交流、聯(lián)系群眾、執(zhí)行職務(wù)的平臺(tái)；紹興越城區(qū)各街道設(shè)立了“人大代表接待工作室”，使代表真正走進(jìn)了社區(qū)……

“居民與政府之間的日常摩擦?xí)r有發(fā)生，‘有問題，去上訪已經(jīng)成為部分居民解決問題的習(xí)慣做法。代表聯(lián)絡(luò)站建立后，通過代表的解疑釋惑，能夠起到教育引導(dǎo)的作用，同時(shí)還能有效協(xié)助黨委政府部門接待或解決大量的初期信訪案件。”直接推動(dòng)海曙區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站建立的相關(guān)街道負(fù)責(zé)人如此闡述自己的初衷。

正是出于這種維穩(wěn)的考量，在人大常委會(huì)推廣聯(lián)絡(luò)站模式時(shí)，街道才會(huì)由衷地給予配合，代表聯(lián)絡(luò)站也得以在短短幾年時(shí)間里實(shí)現(xiàn)從星星之火到燎原之勢(shì)的擴(kuò)展。

不過，從人大角度出發(fā)，推廣類似代表聯(lián)絡(luò)站這種代表選民溝通機(jī)制的目的更加清晰：為人大代表聯(lián)系群眾開辟渠道，為代表在閉會(huì)期間履職搭建平臺(tái)，為新成立的街道人大工委開展工作創(chuàng)造條件。

“聯(lián)絡(luò)站設(shè)立后，不僅使代表有了專門履職和活動(dòng)場(chǎng)所，而且對(duì)街道人大工作的促進(jìn)作用也十分明顯?！睂幉ㄊ泻Ｊ飬^(qū)的人大工作人員坦言，各街道人大工委排定代表接待日程后，不但方便選民反映問題并進(jìn)行監(jiān)督，也有利于代表及早安排、調(diào)劑好本職工作，避免與履行代表職責(zé)相沖突。同時(shí)，由于接待工作是固定、經(jīng)常性的，也有利于積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并加以總結(jié)提煉，形成慣例和制度。

“此外，代表履職也相對(duì)均衡了。接待工作采用輪流制，每位代表都被安排了接待任務(wù)，至少在接待方面，代表履職的表現(xiàn)實(shí)現(xiàn)了相對(duì)均衡?！鄙鲜龉ぷ魅藛T說。

代表聯(lián)絡(luò)站、人大代表接待點(diǎn)等得以鋪開的另一個(gè)不可忽視背景是，中央2005年9號(hào)文件下發(fā)，就代表工作和制度建設(shè)提出新要求。

代表聯(lián)絡(luò)站的實(shí)踐，可以當(dāng)作貫徹實(shí)施9號(hào)文件的典范。一位人大制度研究專家曾如此充滿激情地評(píng)論道：“最基層的樸素實(shí)踐和最高層的宏觀指導(dǎo)在這個(gè)時(shí)候不期而遇，兩者之間如此之合拍，相互印證、相得益彰，這是一種發(fā)展的必然?！?/p>

“綜觀代表聯(lián)絡(luò)站的設(shè)立和發(fā)展，在總體上呈現(xiàn)了從自發(fā)到自覺的歷程。先由白云街道創(chuàng)設(shè)，經(jīng)過一段時(shí)間運(yùn)作后取得初步經(jīng)驗(yàn)，再由常委會(huì)深入發(fā)掘和自上而下地推廣。”海曙區(qū)人大常委會(huì)的一份調(diào)研報(bào)告這樣總結(jié)代表聯(lián)絡(luò)站的發(fā)展路徑，認(rèn)為，“這一進(jìn)程一改以往單純由常委會(huì)設(shè)計(jì)創(chuàng)新路徑、再自上而下推開的固定模式，為人大工作的創(chuàng)新提供了新的思路?！?/p>

繞不開的三個(gè)難題

我省各地人大代表聯(lián)絡(luò)站之類的實(shí)驗(yàn)，似乎已探索出了一條人大代表在閉會(huì)期間發(fā)揮作用的可行之道。不過，在各地的實(shí)踐過程中，一些共性問題隨之出現(xiàn)。

第一個(gè)是判斷題，就是判定群眾所提出的事項(xiàng)是否應(yīng)該受理。

這個(gè)問題看似簡(jiǎn)單，人大監(jiān)督的對(duì)象是“一府兩院”，應(yīng)當(dāng)受理群眾對(duì)本級(jí)“一府兩院”工作的反映，但落實(shí)到具體實(shí)踐中卻往往模糊。

海曙區(qū)月湖街道人大代表聯(lián)絡(luò)站曾經(jīng)接待過一個(gè)民事糾紛當(dāng)事人，其對(duì)經(jīng)過兩審、已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件仍感到不公，希望代表介入。這讓負(fù)責(zé)接待的人大代表極其為難，因?yàn)榧词古袥Q存在問題，監(jiān)督法出臺(tái)后，人大的個(gè)案監(jiān)督也已被“叫?！?。此外，在平常還有大量的因?yàn)檎吆蜌v史原因造成的老信訪事件，即便受理了也難以解決。

對(duì)此，海曙區(qū)人大常委會(huì)認(rèn)為，聯(lián)絡(luò)站誕生時(shí)間不長(zhǎng)，亟須擴(kuò)大在群眾中的影響力，因而對(duì)接待范圍的框定可以先原則、模糊一些，留一些可供靈活操控的空間。

為此形成的一般做法是，聯(lián)絡(luò)站應(yīng)當(dāng)受理群眾反映的屬于區(qū)人大常委會(huì)和區(qū)“一府兩院”職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)；如果反映的事項(xiàng)超出上述范圍，通過代表及各方努力也能夠求得解決的事項(xiàng)，區(qū)人大代表可以與街道人大工委協(xié)商決定是否受理。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)或者應(yīng)當(dāng)通過訴訟、行政復(fù)議、仲裁解決的事項(xiàng)，以及對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員的申訴、檢舉和控告，聯(lián)絡(luò)站則斷然將之排除在外，不予受理。

第二個(gè)是問答題，即如何讓代表回答好群眾提問。

不少參加過接待的人大代表自責(zé)：群眾反映的內(nèi)容包羅萬象，而自己的知識(shí)面卻是有限的。也有代表抱怨：個(gè)別來訪群眾情緒激動(dòng)，缺乏理性，對(duì)于這部分人自己實(shí)在不知如何去交流和安撫。

造成上述現(xiàn)象，既有代表素質(zhì)方面原因，也是由于群眾工作的性質(zhì)和特點(diǎn)所致。一些基層人大工作人員坦陳，接待工作是一種講究現(xiàn)場(chǎng)效果的工作，相比信訪部門工作人員，大多數(shù)代表缺乏接待經(jīng)驗(yàn)，語言表達(dá)能力、臨場(chǎng)處置矛盾能力不強(qiáng)。在這種情況下，接待的效果有時(shí)難免不盡如人意。

為解決這個(gè)問題，一些街道人大工委在繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)代表知識(shí)培訓(xùn)的同時(shí)，還采取了許多辦法。如對(duì)接待工作設(shè)定主題，安排相關(guān)行業(yè)的代表進(jìn)行接待；優(yōu)化接待代表的組合搭配，邀請(qǐng)“一府兩院”專業(yè)人士共同參與，以達(dá)到取長(zhǎng)補(bǔ)短的效果。另外，還通過提前公告，將接待代表的身份、職業(yè)、特長(zhǎng)及時(shí)告示群眾，讓群眾有的放矢地尋求代表幫助。

第三個(gè)是選擇題，即對(duì)于群眾的問題，選擇什么樣的渠道或方式反映給“一府兩院”解決。

在聯(lián)絡(luò)站運(yùn)行初期，街道人大工委有兩種慣常做法，一種是由代表填寫表格，提出閉會(huì)期間的建議；二是交街道人大工委協(xié)調(diào)。一段時(shí)間過后，這兩種做法都有一些副作用，前者使得閉會(huì)期間代表建議數(shù)量激增，對(duì)政府辦理和常委會(huì)督辦工作造成了許多壓力；后者讓街道人大工委不堪重負(fù)。

為此，海曙區(qū)人大常委會(huì)提出了多渠道、多主體解決問題的思路：對(duì)于群眾反映的事項(xiàng)，負(fù)責(zé)接待的代表是處理的責(zé)任人，要求代表對(duì)于區(qū)級(jí)職責(zé)范圍的事項(xiàng)，通過視察、約見部門負(fù)責(zé)人等方式，向有關(guān)部門、單位提出意見建議，也可以向區(qū)人大提出建議；當(dāng)街道內(nèi)其他代表對(duì)事項(xiàng)的處理具有優(yōu)勢(shì)或資源時(shí)，接待的代表可以向街道人大工委建議轉(zhuǎn)交處理；對(duì)于接待中遇到的大量的屬于街道職能范圍的事項(xiàng)，則可以交給街道人大工委督促解決。

而在杭州市上城區(qū)，則建立了與單月20日代表接待選民活動(dòng)相配套的單月25日的“主任接待日”制度。

當(dāng)每單月20日代表進(jìn)人大代表接待點(diǎn)接待選民與群眾后，各人大街道工委及時(shí)將代表反映的選民與群眾意見、要求進(jìn)行梳理、歸類，25日，區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)輪流到各“人大代表之家”接待代表，聽取代表的意見和建議，同時(shí)要求凡涉及到的區(qū)政府和有關(guān)部門、單位的負(fù)責(zé)人一律到場(chǎng)，對(duì)于政策性問題，當(dāng)場(chǎng)予以解答；對(duì)于能現(xiàn)場(chǎng)解決的問題，由區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，區(qū)政府有關(guān)部門和單位的負(fù)責(zé)人當(dāng)場(chǎng)予以解決；而對(duì)一些疑難復(fù)雜的問題，會(huì)后區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)專門召集有關(guān)部門和單位的負(fù)責(zé)人進(jìn)行研究，并將處理意見反饋給代表。

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的新挑戰(zhàn)

2009年9月24日下午，在寧波市海曙區(qū)白云街道的聯(lián)豐路人大代表聯(lián)絡(luò)站，海曙區(qū)人大代表羅紅媛、崔航等正在接待選民。在空隙時(shí)間，她們圍在一臺(tái)電腦前，時(shí)而討論商議，時(shí)而打字輸入，忙得不可開交。電腦屏幕上，不斷有訪客進(jìn)入、留言，向代表提出有關(guān)問題。

參加網(wǎng)上交流的代表和網(wǎng)友知道，從這一天起，海曙區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)站走入了一個(gè)新時(shí)代——網(wǎng)絡(luò)時(shí)代。

代表聯(lián)絡(luò)站設(shè)立初始的熱潮過后，一些街道人大工委負(fù)責(zé)人發(fā)現(xiàn)，前來反映社情民意的群眾中，大多為老年人，中青年人比較少見。他們明白，這是由于聯(lián)絡(luò)站活動(dòng)都安排在工作日，年輕人忙于工作，無暇來訪。

考慮到這個(gè)群體的需求，海曙區(qū)人大常委會(huì)決定借用網(wǎng)絡(luò)，在聯(lián)絡(luò)站工作基礎(chǔ)上，推行代表網(wǎng)上接待。在各方推動(dòng)下，自2009年開始，各街道人大工委借助街道的網(wǎng)站，新設(shè)置了“網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站”欄目，定期組織代表在網(wǎng)上接待選民。

海曙區(qū)的做法，在浙江并非個(gè)例。一些基層人大陸續(xù)推出“網(wǎng)上接待室”、“網(wǎng)上直通車”、“代表QQ群”等適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的新做法，將代表聯(lián)絡(luò)站、人大代表接待點(diǎn)從現(xiàn)實(shí)社會(huì)“搬到”了網(wǎng)絡(luò)世界。

杭州市上城區(qū)人大常委會(huì)的調(diào)研報(bào)告《深入推進(jìn)“代表進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，充分發(fā)揮人大代表作用》也提出，要積極探索網(wǎng)上接待。

“網(wǎng)上接待和社區(qū)接待相結(jié)合，既保證了代表與選民面對(duì)面的接觸，也保證了代表的接待時(shí)間，解決了兼職代表時(shí)間安排上的困難?！薄敖哟ぷ髻Y料便于查閱和保存，對(duì)于所有的代表來說都可以查閱（除涉及個(gè)人隱私），這種形式對(duì)于代表整體了解社情民意具有積極意義。”上述報(bào)告如此寫道。

不過，這也對(duì)參加接待的人大代表提出了更高的要求。實(shí)際工作中，網(wǎng)上接待與聯(lián)絡(luò)站接待往往同時(shí)進(jìn)行，負(fù)責(zé)接待的代表，既要在聯(lián)絡(luò)站與來訪群眾面對(duì)面交流，也要抽空進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)虛擬空間，與網(wǎng)民開展對(duì)話。部分街道在組織代表與網(wǎng)民的即時(shí)交流的同時(shí)，又增設(shè)了網(wǎng)民預(yù)約提問環(huán)節(jié)——在網(wǎng)上接待日的前幾天接受網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)留言，集中梳理后再由代表對(duì)問題進(jìn)行歸納整合、答復(fù)。

海曙區(qū)人大代表李崢艷多次參加過聯(lián)絡(luò)站接待工作。在第一次被安排網(wǎng)上接待時(shí)，沒怎么上心，心里估摸著“沒準(zhǔn)和QQ聊天差不多”。直到踏進(jìn)活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)，才感到不是想象中那樣。網(wǎng)民向她提出了許多生活中熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，有些還很尖銳、敏感，而且需要代表即時(shí)回答。李崢艷心里這才“有了些緊張”。

海曙區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)人士分析認(rèn)為，聯(lián)絡(luò)站接待和網(wǎng)上接待看似相似，實(shí)際上差別很大：“面對(duì)面的語言交流信息傳導(dǎo)速度快，而且交流者可以調(diào)動(dòng)手勢(shì)、體態(tài)、表情來加大信息和思想的傳遞強(qiáng)度，促進(jìn)相互理解；而代表網(wǎng)上接待以文字為單一信息傳導(dǎo)渠道，打字、發(fā)送環(huán)節(jié)多，效率低，表達(dá)不當(dāng)還容易產(chǎn)生誤解?！?/p>

此外，網(wǎng)絡(luò)空間的自由開放性和匿名性還容易造成網(wǎng)民言論的極大張揚(yáng)和不負(fù)責(zé)任。

在海曙區(qū)白云街道2012年第二期網(wǎng)上接待活動(dòng)時(shí)，有網(wǎng)友反映了他被某電信企業(yè)拖欠余款，希望人大代表主持公道。代表回答：這個(gè)事情應(yīng)該通過司法途徑來解決。這符合人大不介入司法糾紛、不直接處理問題的原則，該網(wǎng)友也不持異議，但旁觀的一些網(wǎng)友對(duì)此回答非常不滿，在網(wǎng)上留言，指責(zé)人大代表素質(zhì)低下，人大監(jiān)督作用發(fā)揮不力。這些言論，無疑對(duì)代表的應(yīng)對(duì)能力和街道人大工委的組織協(xié)調(diào)能力提出了更高的要求。

“網(wǎng)絡(luò)接待開啟了代表工作新的一頁，人大代表越來越難當(dāng)，聯(lián)絡(luò)站工作也面臨新的挑戰(zhàn)和使命?！币晃唤值廊舜蠊の?fù)責(zé)人為此感慨不已。

攝影蔡榮章

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街道人大工作的發(fā)展脈絡(luò)

我國街道人大工作發(fā)軔于山西省太原市小店區(qū)人大常委會(huì)。1998年，作為太原市的新建區(qū)，小店區(qū)管轄的范圍既包括城區(qū)，也包括農(nóng)村。區(qū)人大常委會(huì)在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)由于街道不是一級(jí)政權(quán)組織，沒有人大工作機(jī)構(gòu)，無法形成對(duì)街道工作的有效監(jiān)督，人大代表的作用也不能得到充分發(fā)揮。通過探索，在當(dāng)年7月，小店區(qū)人大常委會(huì)在全區(qū)6個(gè)街道辦事處先后建立了人大工作委員會(huì)。山西省委和太原市委充分肯定了這一具有創(chuàng)新意義的做法，于2000年在全省全面推廣。

2000年，北京市東城區(qū)設(shè)立街道人大工作委員會(huì)，這是在真正的純城區(qū)設(shè)立街道人大工作機(jī)構(gòu)，隨后這一做法在全國大中城市迅速推廣開來。

2001年7月29日，山西省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過了《太原市區(qū)(市)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)街道工作委員會(huì)工作條例》。這是我國出臺(tái)的首部人大街道工委工作條例。條例規(guī)定了人大街道工作委員會(huì)是區(qū)（市）人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，在區(qū)(市)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。其職責(zé)重點(diǎn)是宣傳法律法規(guī)，加強(qiáng)代表工作，進(jìn)行調(diào)查研究，反映代表和群眾的意見，對(duì)街道辦事處和有關(guān)單位的工作提出意見和建議，指導(dǎo)居(村)民委員會(huì)依法開展自治活動(dòng)，以及承辦代表的選舉和其他工作等。