董大維

（上海市水務(wù)行政執(zhí)法總隊(duì)，200050，上海）

我國第一部流域綜合性行政法規(guī) 《太湖流域管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）正式頒布施行，標(biāo)志著太湖流域管理進(jìn)入了依法治水的新階段，這是水利法治建設(shè)的重大成果，對上海進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理和保護(hù)必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的意義。

結(jié)合上海水利行業(yè)行政執(zhí)法特點(diǎn)和上海市當(dāng)前及今后一段時(shí)期城市建設(shè)特點(diǎn)，從水利行業(yè)行政執(zhí)法特點(diǎn)出發(fā)，淺議水行政執(zhí)法“項(xiàng)目跟蹤制”的含義、必要性和具體做法，以期將《條例》的有關(guān)規(guī)定真正落到實(shí)處，做到依法行政，提升執(zhí)法效能，維護(hù)正常的水務(wù)管理秩序。

一、水行政執(zhí)法實(shí)行“項(xiàng)目跟蹤制”的含義

上海市“十一五”期間主要水利違法現(xiàn)象有擅自填堵河道、違法涉河施工、違規(guī)設(shè)置排污口、未經(jīng)防汛論證建設(shè)地下公共工程以及危害堤防安全等。除危害堤防安全外，其他違法現(xiàn)象大多與工程項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)有關(guān)。在執(zhí)法工作開展過程中，上海市有關(guān)水務(wù)行政執(zhí)法單位探索形成了以 “項(xiàng)目跟蹤制”為核心的執(zhí)法模式。

“項(xiàng)目跟蹤制”是指通過各種信息渠道，了解和掌握上海市各類建設(shè)項(xiàng)目信息，以關(guān)注“填堵河道、涉河施工、入河排口以及地下空間防汛”為重點(diǎn)，有針對性地開展法制宣傳、日常巡查、專項(xiàng)執(zhí)法、批后監(jiān)管等工作，并采取“針對性檢查、階段性監(jiān)督、過程性掌控”的方式，對涉水建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中、事后動態(tài)監(jiān)管。

二、水行政執(zhí)法實(shí)行“項(xiàng)目跟蹤制”的必要性

上海地處長江流域和太湖流域下游河口平原三角洲河網(wǎng)地區(qū)，市內(nèi)水網(wǎng)密布，全市共有河道33127條，長24915 km；湖泊 26 個(gè)，面積 73.1 km2；河道（湖泊）總面積642.7 km2，河面率為10.1%。主要河道有黃浦江、蘇州河等，其中，黃浦江是太湖流域的重要排水通道，也是上海市重要的排水、引水、通航骨干河道，黃浦江中上游防洪、除澇、灌溉和航運(yùn)與太湖流域的綜合規(guī)劃關(guān)系密切，而其下游則在上海市區(qū)境內(nèi)，與上海發(fā)展息息相關(guān)。

《條例》的頒布施行正值上?！笆濉币?guī)劃開局起步之年。上海市“十二五”規(guī)劃對推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快推進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)提出了基本要求。就水行政執(zhí)法而言，準(zhǔn)確把握當(dāng)前面臨的形勢和任務(wù)，聚焦重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目和熱點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，將城市建設(shè)過程中可能危及上海市水資源、水環(huán)境、水安全的水事違法行為遏止在萌芽狀態(tài)，顯得尤為重要。

“項(xiàng)目跟蹤制”是在結(jié)合上海市城市建設(shè)特點(diǎn)基礎(chǔ)上貫徹落實(shí) 《條例》的有效舉措。上海市隨著城鄉(xiāng)一體化的大力推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)以及房產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)力度的不斷加大，建設(shè)主戰(zhàn)場已由中心城區(qū)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，水行政執(zhí)法工作的重心也勢必隨之轉(zhuǎn)移到對郊區(qū)涉水建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管上來。

“項(xiàng)目跟蹤制”是在結(jié)合上海市水利行業(yè)行政執(zhí)法特點(diǎn)基礎(chǔ)上貫徹落實(shí)《條例》的有效途徑。大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政配套建設(shè)以及房產(chǎn)開發(fā)建設(shè)對上海市河道、堤防等造成了不同程度影響，事后處罰難以根本消除威脅和隱患。在執(zhí)法工作中，以執(zhí)法效果為目標(biāo)導(dǎo)向，對全市涉水建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，規(guī)范建設(shè)主體的涉水行為，無疑是一種較為有效的途徑。

“項(xiàng)目跟蹤制”是在探索后世博水行政執(zhí)法長效監(jiān)管機(jī)制基礎(chǔ)上貫徹落實(shí)《條例》的有效抓手。水行政執(zhí)法僅僅依靠單打獨(dú)斗往往難以取得很好的效果，必須聯(lián)合各方力量。而“項(xiàng)目跟蹤制”無疑是調(diào)動各種執(zhí)法資源的有效抓手，水行政執(zhí)法單位在執(zhí)法宣傳、聯(lián)合檢查、批后監(jiān)管過程中，可以項(xiàng)目跟蹤、動態(tài)監(jiān)管為平臺，實(shí)現(xiàn)全方位、全過程監(jiān)管，從而更好地整合水務(wù)和相關(guān)單位執(zhí)法資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，形成工作合力。

三、水行政執(zhí)法實(shí)行“項(xiàng)目跟蹤”的步驟

分類梳理、鎖定重點(diǎn)和分步實(shí)施、動態(tài)監(jiān)管是“項(xiàng)目跟蹤制”的基本步驟。“分類梳理、鎖定重點(diǎn)”主要解決“十二五”期間每年水行政執(zhí)法工作“做什么”的問題，其目的是確保執(zhí)法部門能夠根據(jù)職責(zé)對水行政執(zhí)法形勢、工作目標(biāo)和工作任務(wù)作出準(zhǔn)確研判，從而有目的地開展執(zhí)法工作；“分步實(shí)施、動態(tài)監(jiān)管”主要解決“十二五”期間每年“怎么做”的問題，其目的是確保執(zhí)法部門結(jié)合形勢任務(wù)，落實(shí)具體工作措施。

1.梳理、鎖定重點(diǎn)

主要通過各種政府門戶網(wǎng)站等信息渠道對上海市各區(qū)縣 “十二五”建設(shè)項(xiàng)目信息進(jìn)行收集梳理，針對“填堵河道、涉河施工、入河排口以及地下空間防汛”等事項(xiàng)，按照條塊結(jié)合的方式進(jìn)行分類，即建設(shè)項(xiàng)目是以鐵路、公路、軌交和隧道等條線建設(shè)為主，還是以新城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、保障性住房和房產(chǎn)開發(fā)等以板塊開發(fā)為主，以及建設(shè)項(xiàng)目是否辦理水行政許可、是否受過水行政處罰等進(jìn)行分類，對“十二五”期間水行政執(zhí)法的工作形勢和任務(wù)有一個(gè)總體把握。然后，通過分類梳理，結(jié)合形勢任務(wù)和上級有關(guān)要求確定“十二五”期間和年度執(zhí)法工作重點(diǎn)，根據(jù)所轄區(qū)域明確重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目，分解目標(biāo)任務(wù)，制定工作措施，落實(shí)工作責(zé)任，有序推進(jìn)各項(xiàng)執(zhí)法工作的開展。

2.動態(tài)監(jiān)管

“分步實(shí)施、動態(tài)監(jiān)管”，即按照“事前、事中、事后”的步驟實(shí)施。“事前”主要以柔性執(zhí)法為主，體現(xiàn)和諧執(zhí)法的理念，運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、執(zhí)法宣傳、自查整改等柔性執(zhí)法方式，規(guī)范建設(shè)主體涉水行為，完善水行政許可手續(xù)，落實(shí)防汛責(zé)任，確保區(qū)域防汛安全，達(dá)到關(guān)口前移、源頭治理、懲防并舉、預(yù)防為先的目的?！笆轮小敝饕詣傂詧?zhí)法為主，體現(xiàn)分步實(shí)施的理念，以專項(xiàng)整治、行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性執(zhí)法手段，對經(jīng)過宣傳、指導(dǎo)、服務(wù)、告誡、提醒等仍拒不整改，以及發(fā)生嚴(yán)重破壞水環(huán)境、危害水安全的突發(fā)事件加大執(zhí)法力度，督促相對人落實(shí)整改，完善相關(guān)水行政許可和備案手續(xù)?！笆潞蟆敝饕獙υS可事項(xiàng)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，明確各類水利行政許可事項(xiàng)的監(jiān)管要點(diǎn)，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以實(shí)地檢查為主，以書面檢查為輔；由以往側(cè)重程序監(jiān)督向以程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督并重的工作方式轉(zhuǎn)變，督促建設(shè)主體落實(shí)許可要求。通過對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行事前、事中、事后全過程監(jiān)管，最終達(dá)到對涉水建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行動態(tài)監(jiān)管的工作目的，從而進(jìn)一步提升執(zhí)法效能，樹立水務(wù)行政執(zhí)法良好形象，維護(hù)正常的水務(wù)管理秩序。