趙占彪 ，崔 澤，劉金海

（1.內蒙古農業(yè)大學，010018，呼和浩特；2.呼和浩特市托克托縣農綜辦，010018，呼和浩特）

一、我國現(xiàn)行灌溉管理制度的基本特點及其存在的主要問題

我國現(xiàn)行的灌溉管理制度是計劃經濟的產物，許多灌區(qū)實行的是專管與群管相結合的管理制度。這種管理制度，一方面可以調動農民群眾投資興修水利的積極性，另一方面也可以發(fā)揮專業(yè)技術人員對農業(yè)灌溉的技術指導和服務職能。

隨著社會主義市場經濟體制的建立，這種管理制度存在的問題也逐漸凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是產權不清、管理主體不明確，管理權、責、利不統(tǒng)一。國家（集體）是水利工程設施的所有者，模糊了具體所有者和對資產負責的主體，使得中央、地方、農民都有份，但到底資產歸誰所有、由誰負責不明確，用水者參與管理程度不高，出現(xiàn)了水利設施有人用、無人管的局面。二是供水價格形成機制不合理。我國現(xiàn)行的灌溉水價遠低于供水成本，水費收取制度不合理，大部分灌區(qū)水費收取效率不高，從水費計收過程來看，我國傳統(tǒng)的水費收交一般需要經過用水戶、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)、市，再到灌區(qū)管理單位，中間環(huán)節(jié)多，加收、截留、挪用、搭便車現(xiàn)象嚴重，這樣使得農戶本已經交納的水費很難準時足額地到達水管單位。由于拖欠水費，水管單位就不能及時地放水給需水農戶，從而造成農戶與水管單位的矛盾加劇，嚴重制約了大型灌區(qū)的發(fā)展。三是內部管理存在著機構臃腫、人員過剩、結構失衡以及規(guī)章制度不健全等問題。要徹底解決好水利工程管理中存在的問題，鞏固現(xiàn)有建設成果，就必須深化管理體制改革，加強工程設施的經營管理，建立符合社會主義市場經濟要求，充滿生機和活力的管理體制和運行機制。

二、托克托灌區(qū)灌溉管理制度改革探索

1.托克托灌區(qū)管理體制改革

托克托灌區(qū)管理體制改革按兩個不同層次進行：一是灌區(qū)主系統(tǒng)的改革。其重點是精簡機構，轉變職能，分流、壓縮管理人員，培訓再上崗，開拓多種就業(yè)門路，降低供水成本，增加灌區(qū)財務收入。二是支斗渠的管理體制改革，這是目前監(jiān)測評價工作的核心。整個支斗渠管理體制改革的監(jiān)測評價工作按以下方式進行：在灌區(qū)內成立了12個農民用水戶協(xié)會，通過對160個定點農戶進行走訪和實際調查資料的分析處理，得到項目實施后的運行情況。

①本著田間考察與用水戶考察相結合的原則進行現(xiàn)場調查。采用查閱分析資料、座談、問卷調查、研討等方式，重點對用水戶協(xié)會的運作管理、農民參與灌溉管理的實際效果等進行了分析。

②應用指數模型對農民用水戶協(xié)會成立后灌溉水利用率的變化作了定性分析，并得到相應結論。

2.用水管理和灌溉服務

（1）工程維護與管理

工程管理是指對協(xié)會所管轄范圍的工程設施進行使用、養(yǎng)護、維修、管理等方面的工作。在工程管理中，防范重于搶修，日常的管理維護與定期整修并重。托克托縣的渠道全部是明渠，所以對渠道的維護和管理要求高，投資大。在基層政府的支持下，各個協(xié)會對渠道都有不同程度的維修，尤其是對遭到凍融破壞的混凝土襯砌渠道進行了維修。

（2）用水戶參與運行管理情況

農民用水戶協(xié)會是用水戶自己的民主自治組織，滿足所有用水戶的灌溉需求，需要用水戶之間互助合作，共同參與，而不能只靠協(xié)會負責人管理，所有用水戶都要積極參與工程維護管理。

為了保證用水戶協(xié)會的正常運行和健康發(fā)展，托克托縣各個用水戶協(xié)會建立了以下幾條基本原則：

①充足的水源和完善的灌溉設施。水源可以由供水單位供應，有條件的協(xié)會也可自己擁有獨立的水源，如水庫、塘壩、機井等；協(xié)會應擁有灌溉設施的使用權或產權。

②按照 《社會團體登記管理條例》，協(xié)會必須在政府民政部門登記注冊，才能擁有法人資格，享受法人地位；協(xié)會必須制定章程，規(guī)定協(xié)會的組織形式、各項管理制度、會員的權利義務。

③協(xié)會的負責人由協(xié)會會員（農民）通過民主選舉產生，協(xié)會的主席必須是農民用水戶。

④以渠道水利邊界組建各個協(xié)會，同時考慮原有行政邊界。

⑤沒有獨立水源的協(xié)會應與供水單位簽訂供水合同，并按時向供水單位交納水費。

⑥各個協(xié)會設立獨立賬戶，定期向會員公布財務狀況；會員積極參與協(xié)會工作，并監(jiān)督協(xié)會執(zhí)行機構的工作。

3.加強渠道襯砌，減少滲漏損失

實踐證明，襯砌渠道是控制滲漏損失最有效的途徑。相同流量下，襯砌渠道的斷面比非襯砌渠道的小，因而可以減少渠道占地。另外，襯砌還可以防止渠底和邊坡的沖刷以及動物的破壞，從而減少渠道的維修費用。

4.提高灌溉技術水平，改變大畦大水漫灌方式

托克托縣灌區(qū)是典型的農業(yè)灌區(qū)，粗放的灌溉方式和落后的灌水技術以及農民形成的澆地要 “澆滿”的習慣是導致農業(yè)灌溉用水量居高不下的主要原因。托克托灌區(qū)目前糧食作物主要是玉米，玉米的灌水定額在220 m3/畝（3 300m3/hm2）以上，只有提高田間灌水技術水平，改變大水漫灌的習慣，才能實現(xiàn)節(jié)水灌溉，提高水利用率。托克托灌區(qū)采用地面灌的方式，首先要平整土地，平整的農田表面有利于入地進水量和灌水深度的變化相對均勻，使作物根區(qū)內水分入滲保持較好的均一性，起到改善田間地面灌溉效率的作用。國內外的研究結果表明：土地平整能有效地提高水和能源的利用率，是改善地面灌溉方法的重要技術措施之一。其次在灌區(qū)內推廣小畦灌溉、長畦短灌、細流溝灌、膜上灌等田間節(jié)水灌溉技術。小畦灌溉的特點是水流流程短，灌水相對均勻，只要管理好，可顯著減少深層滲漏，提高田間水利用率，減少灌水定額，達到節(jié)水和增產的目的。長畦短灌是將長畦分為若干不打橫向畦埂的小段，用縱向輸水溝將水流送入各段灌溉，長流畦分段灌溉可以達到小畦灌溉同樣的節(jié)水效果。膜上灌溉是在地膜復種的基礎上，把膜側灌水改膜上行水，通過放苗孔直接向作物供水的一項田間節(jié)水增產灌溉技術。它是一種局部灌溉，可有效防止深層滲漏，由于地膜覆蓋又大大減少棵間無效蒸發(fā)。據測算可節(jié)水20%~30%，增產10%~15%。

5.強化水商品意識，促進節(jié)約用水

水是一種特殊的商品，是人類生存、社會發(fā)展不可替代的、稀缺的資源和物質基礎。價格與價值的背離是導致水資源浪費的原因之一。所以要進行水價改革，通過水價的杠桿作用，促進全社會節(jié)約用水，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。同時通過改革，形成水價的補償機制，保證水管單位的正常運行，使水利工程供水處于良性循環(huán)狀態(tài)。

6.調整農業(yè)種植結構，提高水利用率

托克托灌區(qū)處于高寒區(qū)，部分土地土層較薄、土質較差，灌區(qū)以種植玉米為主，種植結構單一，糧食產量一直偏低，但用水量都在220 m3/畝（3 300m3/hm2）以上，有 40%的水量不能被作物吸收，而是入滲到土層下的砂層中流失掉。灌區(qū)必須加大種植結構調整力度，種植耗水少且經濟效益高的作物，如中藥材等，降低用水量，提高灌區(qū)群眾的經濟收入。

三、灌區(qū)改革調查與研究成果分析

本次共調查12個用水戶協(xié)會的160戶用水戶，有效調查問卷155份。通過對各個用水戶協(xié)會調查數據的統(tǒng)計分析，得到用水戶協(xié)會所在鎮(zhèn)單畝產量和單畝用水量的基本情況，從而對整個托克托縣的項目實施情況作出評價。

1.各個鎮(zhèn)的單畝產量變化情況

由于各鎮(zhèn)的主要種植作物為玉米，其他經濟作物所占總的耕種面積比例較小，因此，僅統(tǒng)計了用水戶協(xié)會成立前后玉米產量的變化。

可以發(fā)現(xiàn)雙河鎮(zhèn)、伍什家鎮(zhèn)、五申鎮(zhèn)、新營子鎮(zhèn)在用水戶協(xié)會成立后產量分別較成立前增加35.19%、20.76%、17.59%、40.99%。全縣產量增長了28.41%。

增產最多的為新營子鎮(zhèn)，主要原因為該鎮(zhèn)屬于井灌區(qū)，設備老化嚴重，渠道水利用率低，灌溉水不能滿足作物在生長期的用水量。在協(xié)會成立后，更換了70%的水泵，對渠道進行襯砌，大大增加了渠道水利用率，增加了有效灌溉面積，產量有了大幅度的提高。但在調查過程中，農民用水戶反映了設備還存在老化嚴重、更換不及時的問題，主要原因是資金不足。

通過建立農民用水戶協(xié)會，用水戶自行安排灌水時間，用水及時，從而有利于作物的生長。

2.單畝用水量變化情況

雙河鎮(zhèn)、伍什家鎮(zhèn)、五申鎮(zhèn)、新營子鎮(zhèn)在用水戶協(xié)會成立后單畝用水量分別減少了17.55%、21.05%、16.84%、14.29%。全縣單畝用水量減少了17.43%。其原因主要有：

（1）渠道治理

以前農民并不關心水利設施的維護和維修，造成水利設施有人用、沒人管，有的襯砌渠道破壞嚴重而無人修，土渠堵塞無人疏通。用水戶協(xié)會成立后，水利設施直接由用水戶協(xié)會負責，使渠道得到及時的維修和疏通。

（2）農民的節(jié)水意識加強

在托克托縣灌區(qū)，農民用水戶協(xié)會經過近3年的發(fā)展，已由最初的試點階段走向了推廣發(fā)展階段并取得了很大成效。協(xié)會成立后，工程維護與經營管理的責任權力移交給協(xié)會，實行責、權、利相結合，將田間工程建設與管理落到實處，改變了過去田間工程無人負責的狀況，使斗、農渠工程狀況大為改善，增強了渠系輸配水能力，減少了渠系滲漏損失，斗渠水利用系數提高，由組建協(xié)會前的0.6左右上升到0.9，大幅度地提高了水的利用率，節(jié)約了灌溉用水。農民用水戶協(xié)會有專人進行配水、管水，杜絕了渠系跑水無人管的現(xiàn)象。水價公開，用水量透明，水費按水量計收，更能激發(fā)農戶節(jié)約用水的積極性。

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