山西建設轉型綜改試驗區(qū)難點問題分析

張秀冰 張翠莉

（中共太原市委黨校，山西太原 030012）

山西建設轉型綜改試驗區(qū)難點問題分析

張秀冰 張翠莉

（中共太原市委黨校，山西太原 030012）

本文以科學發(fā)展觀為指導，從山西建設轉型綜改試驗區(qū)的基本要求出發(fā)，分析探討山西建設轉型綜改試驗區(qū)的難點問題：其一，在資源型經濟轉型發(fā)展的政策框架下，山西的資源型經濟仍然在強化；其二，資源型經濟轉型的最大難點是利益格局的調整；其三，關于推進轉型綜改試驗工作中試點和項目的疑問。

山西；轉型綜改試驗區(qū)；難點問題

建設資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)，是推動山西省資源型經濟轉型的戰(zhàn)略舉措，是加快轉變經濟發(fā)展方式的有效途徑，是山西省轉型跨越發(fā)展的重大機遇和重要抓手。

袁純清書記在山西省第十次黨代會上的報告中指出，今后五年全省工作的指導思想是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞轉型跨越發(fā)展、再造一個新山西的總體戰(zhàn)略，以解放思想為先導，以建設國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)為龍頭，深化改革開放，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，以煤為基、多元發(fā)展，加快推進工業(yè)新型化、農業(yè)現代化、市域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)生態(tài)化，全面加強經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設，以改革創(chuàng)新精神加強黨的建設，團結帶領全省黨員干部群眾，建設國家新型能源和工業(yè)基地，建設全國重要的現代制造業(yè)基地、中西部現代物流中心和生產性服務業(yè)大省，建設中部地區(qū)經濟強省和文化強省，率先走出資源型地區(qū)轉型跨越發(fā)展新路，為加快實現全面建設小康社會目標努力奮斗。報告把建設國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)視為龍頭，強調了建設轉型綜改試驗區(qū)在轉型跨越發(fā)展、再造一個新山西的總體戰(zhàn)略中的重要地位。

一、山西建設轉型綜改試驗區(qū)的基本要求

山西建設轉型綜改試驗區(qū)有兩個基本要求，一是資源型經濟轉型，二是綜合配套改革。

（一）“資源型經濟轉型”的核心是資源轉型

“山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)”，最核心的關鍵詞是“資源型經濟轉型”。依其重要性來看，資源型經濟轉型包括兩個方面：一是資源型經濟向非資源型經濟的轉型；二是資源型經濟自身的轉型。

1.資源型經濟向非資源型經濟的轉型。任何一種經濟都是以某種資源為基礎的。資源型經濟是以不可再生資源為基礎的經濟，非資源型經濟是以非不可再生資源為基礎的經濟。這個“非不可再生資源”，包括了可再生資源、無限資源、社會資源和人的資源。

2.資源型經濟自身的轉型。以不可再生資源為基礎的經濟會依然存在（比如說煤炭產業(yè)），但它在地區(qū)經濟結構中的比重將持續(xù)降低。因此，資源型經濟自身的轉型，只能是資源型經濟向非資源型經濟轉型的補充形式。從發(fā)展趨勢看，非資源型經濟將是全球經濟的主體和主導。就能源來說，不可再生能源必然要被無限能源和可再生能源所取代。

3.資源型經濟成功轉型的基本標志。資源型經濟轉型并不完全排斥資源型經濟。它所關注的是，非資源型經濟在經濟總體中成為主導產業(yè)、支柱產業(yè)，占到地區(qū)經濟總體80%以上的份額，而資源型經濟則降至20%以下的份額。這就是資源型經濟成功轉型的基本標志。因此，資源型經濟轉型最重要的方向是發(fā)展非資源型經濟，而不是針對資源型經濟的優(yōu)化升級、資源整合、改造提升和發(fā)展循環(huán)經濟。發(fā)展“非煤產業(yè)”的提法是片面的，因為非煤產業(yè)中包括了許多資源型產業(yè)，比如，以鐵、鋁等礦產資源為基礎的產業(yè)，這些產業(yè)仍然是典型的資源型經濟。

（二）“綜合配套改革”以資源型經濟轉型為中心

為了推動資源型經濟轉型，特以“綜合配套改革”來消除長期形成的體制、機制以及政策上的阻力，并為資源型經濟轉型開辟新的更為廣闊的發(fā)展空間。因此，“綜合配套改革”是以資源型經濟轉型為中心的體制、機制、政策及相關領域的改革。綜合，即以資源型經濟轉型為中心的直接或間接相關諸要素之綜合；配套，即以資源型經濟轉型為主體的輔助支撐體系之配套。綜合配套改革主要包括產業(yè)政策、投融資體制、財稅體制、土地管理、科技創(chuàng)新、人才支持，以及對各級領導干部的考評機制等，以確保資源型經濟的順利轉型。

綜合配套改革的實質是鼓勵和支持非資源型經濟的發(fā)展，同時限制和禁止資源型經濟的發(fā)展。產業(yè)政策、投融資體制、財稅體制、土地管理政策等必須對非資源型經濟和資源型經濟區(qū)別對待，才能促進資源型經濟順利轉型。但遺憾的是，至今仍未見到政策和法規(guī)層面對非資源型經濟和資源型經濟的區(qū)別和界定。所以在工商、稅務、信貸、土地等微觀管理層面，很少有明確的對非資源型經濟支持和鼓勵的具體政策措施。相反，由于資源型產業(yè)（比如煤、焦、冶、電）目前較為突出的盈利能力，更容易得到金融信貸等方面的支持。

二、山西建設轉型綜改試驗區(qū)的難點問題

從建設轉型綜改試驗區(qū)基本要求來看，山西建設轉型綜改試驗區(qū)工作有許多難點問題值得探討。

（一）在資源型經濟轉型的政策框架下，山西的資源型經濟仍然在強化

自2006年以來，國家對促進山西資源型經濟轉型推出了四個大的政策：一是國務院確定山西為煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點??；二是國家發(fā)改委把山西列為第二批全國循環(huán)經濟示范試點省；三是國家環(huán)?？偩峙鷾噬轿鳛槿珖鷳B(tài)省建設試點；四是目前的國家發(fā)改委設立山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)。這些政策構成了山西省資源型經濟轉型的政策框架。

然而，在資源型經濟轉型的政策框架下，山西的資源型經濟仍然在繼續(xù)強化。資源型經濟仍然受到一些人的重視和青睞，以至于資源型經濟在循環(huán)經濟、優(yōu)化升級、資源整合、改造提升、產業(yè)轉型等名義下得以繼續(xù)加強和擴展。從有關數據來看，山西的資源型經濟的強化表現在兩個方面，一是資源型經濟產量持續(xù)增長；二是資源型產業(yè)比重居高不下。以某縣轉型跨越發(fā)展資料為例：“過去五年是產業(yè)結構加快調整、發(fā)展方式加快轉變的五年。全縣一、二、三產比例由2005年的13.8:63.5:22.7調整為2010年的13.8:62.8: 23.4。煤礦企業(yè)由21個礦點兼并重組為8個，設計產能由651萬噸提高到1160萬噸。”數據顯示，五年的產業(yè)結構調整，一產比重沒有變化，二產降低0.7個百分點，三產提高0.7個百分點。煤礦企業(yè)減少了13個，而產能提高了509萬噸。資源型經濟是如何得以繼續(xù)強化的？以發(fā)展循環(huán)經濟為例。

1.循環(huán)經濟沒有超出資源型經濟的框架。發(fā)展循環(huán)經濟是針對資源型經濟的弊端提出的，但其立意并沒有超出資源型經濟的框架。發(fā)展循環(huán)經濟可以提高不可再生資源的利用率和減少污染物排放，但并沒有從根本上解決可持續(xù)發(fā)展的兩大障礙——資源枯竭和生態(tài)惡化，仍然局限于以不可再生資源為基礎的經濟模式。發(fā)展循環(huán)經濟對以不可再生資源為基礎的資源型經濟是有效的，但它的有效性是短暫的，因為這種資源型經濟正是資源型經濟轉型最終要放棄的。循環(huán)經濟的適用性也是有限的，從沒有聽說過金融、信息、教育、科技、文化、娛樂等新興產業(yè)和現代服務業(yè)要發(fā)展循環(huán)經濟，因為這些產業(yè)根本不需要循環(huán)經濟。山西轉型發(fā)展的長期戰(zhàn)略是從根本上放棄資源型經濟（由于資源的枯竭不得不放棄），而不是從資源利用和減少排放來修補資源型經濟。

2.循環(huán)經濟如果作為轉型戰(zhàn)略，將再次強化資源型經濟。由于循環(huán)經濟短暫的有效性和有限的適用性，因此，它不宜作為長期戰(zhàn)略，只能作為階段性過渡策略。如果把發(fā)展循環(huán)經濟作為轉型戰(zhàn)略，資金、技術、設備必然大量投入于資源型經濟，其結果將是再次強化了本來已經不可持續(xù)的資源型經濟。循環(huán)經濟作為轉型戰(zhàn)略不會改變資源型經濟不可持續(xù)的命運，也不會改變山西輸出自然資源和工業(yè)原料的邊緣地位。因此，發(fā)展循環(huán)經濟將與山西資源型經濟轉型發(fā)展的長期戰(zhàn)略背道而馳。

3.經濟是否循環(huán)并不重要，關鍵是資源的可持續(xù)和環(huán)境的保全。對于以無限資源、可再生資源為基礎的經濟來說，我們并不需要刻意發(fā)展循環(huán)經濟，因為它本身就是自然系統(tǒng)的循環(huán)。對于以社會資源和人的資源為基礎的經濟來說，更不需要發(fā)展循環(huán)經濟，因為它本身就是社會系統(tǒng)的循環(huán)。因此，經濟的循環(huán)不循環(huán)并不重要，資源型經濟轉型的關鍵是資源的可持續(xù)和環(huán)境的保全。其目標是建立以無限資源、可再生資源、社會資源和人的資源為基礎的經濟體系。

（二）資源型經濟轉型的最大難點是利益格局的調整

1.資源型企業(yè)自身的利益。資源型經濟轉型的核心是資源型產業(yè)向非資源型產業(yè)的轉型。以煤炭產業(yè)來看，長期的巨額資金、專業(yè)技術、先進設備等相關設施的投入，形成了巨大的產能和可預期的利潤，放棄煤炭產業(yè)眼前的巨大利益如同放棄盤中的蛋糕。再加上資源型經濟的壟斷性和國有企業(yè)的優(yōu)越地位（比如金融政策對國企的偏愛），資源型企業(yè)如何愿意放棄這種在市場經濟中獨特的優(yōu)勢地位。因此，大多數資源型企業(yè)通過循環(huán)經濟、優(yōu)化升級、資源整合、改造提升等方式嘗試資源型經濟的內在式轉型，即在不放棄資源型經濟的前提下實現轉型。這種轉型并非沒有可能。但是，如果我國以煤為主的能源結構沒有根本改變，山西的煤炭生產仍然是為了滿足國內的能源需求，那么資源型經濟的內在轉型將是不可能的。資源型經濟內在轉型不僅是技術問題，更重要的是市場需求。如果煤炭生產的市場需求仍然是燃煤和電煤，那么任何一種技術手段的加強，只能加速煤炭資源的枯竭。這與傳統(tǒng)的資源型產業(yè)并沒有根本的區(qū)別。

新型的資源型產業(yè)與傳統(tǒng)的資源型產業(yè)大不相同。以煤炭產業(yè)為例，新型的資源型產業(yè)有兩個特點：一是非燃料、非電煤用途的精細化煤炭生產。二是資源消耗大幅下降（下降到10%以下），而資源型產品的附加值大幅增長（增長幾十倍、幾百倍）。這才是實質上的資源型經濟的內在轉型。但是，以不可再生資源為基礎的經濟，無論采取任何一種技術手段資源整合、改造提升、產品更新，它的性質仍然沒有變，仍然是資源型經濟。

2.各級政府GDP指標和財政收入的利益。資源型企業(yè)的利益即各級政府的利益。（1）資源型經濟以國有經濟為主體，資源型企業(yè)絕大多數是國有企業(yè)。與其他領域的民營企業(yè)相比，資源型企業(yè)與政府在利益上有著天然的和直接的聯(lián)系。（2）資源型產業(yè)作為地區(qū)支柱產業(yè)，是政府經濟發(fā)展指標GDP的主要構成部分，是財政收入的主要來源。在稅收之外，資源型企業(yè)也是政府重要的財源。（3）在組織人事上，政府高官與國企高管是相通的。因此，從政府的利益來看，在有煤可挖的情況下，如果放棄煤炭生產而轉向其他產業(yè)，無疑是自斷財源。因此，不放棄煤炭生產的資源型經濟轉型，通常走向了集約型發(fā)展，即煤炭生產通過循環(huán)經濟、優(yōu)化升級、改造提升而集約化。但煤炭生產的集約化發(fā)展，并沒有改變資源型產業(yè)的性質，而且，資源型產業(yè)以集約化的方式在繼續(xù)強化；非資源型產業(yè)在規(guī)模上、比重上仍然居于弱勢，資源型經濟的主導地位仍然沒有根本性的改變。

3.與資源型企業(yè)相關產業(yè)鏈的利益。資源型經濟、資源型產業(yè)的問題，不僅是資源型企業(yè)的問題。在資源型產業(yè)居主導地位的地區(qū)，圍繞資源型企業(yè)，已經形成了龐大的相關產業(yè)鏈，包括機械制造、物流、生產服務、生活服務等相關產業(yè)。因此，資源型企業(yè)的減產、停產或者關閉，必然引起巨大的連鎖反應，導致該地區(qū)經濟的整體下滑。這是當地政府不愿看到的、也是難以承受的嚴重局面。

4.資源型企業(yè)員工和相關產業(yè)從業(yè)人員的利益。資源型企業(yè)和相關產業(yè)的減產或者關閉，將直接影響資源型企業(yè)員工和相關產業(yè)從業(yè)人員的利益，失業(yè)人口增加，居民收入水平下降。這是嚴重的民生問題，繼而可能引發(fā)更為嚴重的社會問題。資源型經濟所形成的利益鏈是以政府為中心的利益鏈，即使是資源型企業(yè)員工和相關產業(yè)從業(yè)人員的利益，如果出現問題，最終仍然會以社會不穩(wěn)定因素轉化為對政府的壓力。因此，資源型經濟轉型，是對政府的嚴峻考驗。

眼前利益是不得不面對的現實問題，同時又是實現資源型經濟轉型的最大阻力與障礙。從根本上打破既成的利益格局，必須明白兩個前提：①山西長期形成的資源型經濟已經造成了嚴重的問題，即山西以沉重的資源環(huán)境代價，只是換來了相對落后的經濟發(fā)展。②即使已造成嚴重問題的資源型經濟，也難以再持續(xù)下去了。因為隨著資源枯竭的加劇，資源型經濟的源頭，即大部分礦產資源，也將先后斷流。難道非得到了無煤可挖的時候，才不得不轉型么？這種轉型將不得不付出、不得不承受沉重代價。我們不苛求資源型企業(yè)有戰(zhàn)略眼光，但求政府作為有較長遠的前瞻性，從資源型經濟轉型的長遠利益著眼，從打破政府眼前利益的自我局限入手，逐步調整既成的利益格局，在礦產資源尚未告罄之前，加速實現資源型經濟轉型。

（三）推進轉型綜改試驗工作中試點和項目的疑問

山西省推進轉型綜改試驗區(qū)工作，確定在全省11個市開展“一市兩縣”、“一市兩園”和“一縣一企”先行試點工作。篩選確定了部分轉型重大標桿項目：五臺山風景名勝區(qū)改造提升工程、潞安集團百萬噸級煤基多聯(lián)產循環(huán)經濟項目、太榆科技創(chuàng)新城、太原武宿綜合保稅區(qū)、山西環(huán)保物聯(lián)網、百度陽泉云計算中心、粉煤灰綜合利用工程、煤矸石發(fā)電工程等。確定了煤焦、同煤、太鋼、太重、國際電力等省屬11個大型國有企業(yè)作為省級先行試點企業(yè)。以試點和項目推進轉型綜改試驗工作，似有下列疑問：

第一，在政府規(guī)定的試點和項目之外，大多數市縣（全省總計5個地區(qū)、6個地級市、16個縣級市、85個縣）、大多數企業(yè)和大多數項目將如何作為？問及某縣領導“轉型綜改試驗區(qū)工作進展如何？”答曰：“我縣不是試點。”

第二，政府規(guī)定的試點和項目在幾年內可以見效？在此期間，大多數市縣、大多數企業(yè)和大多數項目又如何作為？政府規(guī)劃了有限的項目，卻抑制了無限的可能。

第三，綜改試驗區(qū)政策，對政府規(guī)定的試點和項目與政府規(guī)定之外的大多數市縣、大多數企業(yè)和大多數項目，是否一視同仁？如果區(qū)別對待，豈不是置大多數市縣、大多數企業(yè)和大多數項目于綜改試驗區(qū)政策之外？

推進轉型綜改試驗區(qū)工作，應以產業(yè)政策和配套政策直接覆蓋所有的市縣、企業(yè)和項目，走在前列的，自然是“先行試點”；脫穎而出的，無疑是“標桿項目”。轉型綜改試驗區(qū)工作自然會在短期內初見成效，即非資源型經濟比重顯著上升，資源型經濟的比重顯著下降，經濟總量穩(wěn)定增長。

三、推進轉型綜改試驗區(qū)工作的對策建議

（一）實施優(yōu)勢戰(zhàn)略

理論戰(zhàn)略在于正確，行動戰(zhàn)略在于執(zhí)行，實施優(yōu)勢戰(zhàn)略表現為理論戰(zhàn)略和行動戰(zhàn)略的統(tǒng)一。

1.否定而開拓。政府在推動資源型經濟轉型戰(zhàn)略時，最好的辦法，不是規(guī)定誰去做什么，而是規(guī)定禁止什么，限制什么。在禁止和限制之外，是無限的發(fā)展空間。山西省資源型經濟轉型的方向應當是：禁止和限制以不可再生資源為基礎的經濟，禁止和限制破壞環(huán)境和污染環(huán)境的經濟。由否定而開拓的更大空間就是：發(fā)展不以不可再生資源為基礎的經濟，發(fā)展不破壞環(huán)境不污染環(huán)境的經濟。于是，資源型經濟轉型的方式可選擇：現代化的高科技經濟，或者傳統(tǒng)的自然經濟；國際化的新經濟，或者本地化的鄉(xiāng)土經濟；政府提倡的循環(huán)經濟，或者沒有什么循環(huán)的經濟。通過否定而開拓，開拓出無限的可能。

2.簡化而有力。在務虛層次，理論的復雜是必要的；在執(zhí)行層次，理論必須簡化。理論經簡化而有力。尤其是在務虛與執(zhí)行的轉化環(huán)節(jié)，把抽象理論簡化為操作理論，將龐雜的規(guī)劃簡化為行動指南，實施優(yōu)勢自在其中。資源型經濟轉型綜改試驗區(qū)政策在行動層次上的表達并不復雜。一個最簡單的表述就是：從資源型經濟向非資源型經濟的轉型。資源型經濟是以不可再生資源為基礎的經濟，比如以煤、鐵等礦產資源為基礎的經濟。非資源型經濟是以非不可再生資源為基礎的經濟，這個“非不可再生資源”，包括了可再生資源（比如動植物）、無限資源（比如太陽能、風能）、社會資源和人的資源。非資源型經濟的范圍極其廣闊，它包括傳統(tǒng)農業(yè)和現代農業(yè)，包括商貿旅游、衣食住行、健康娛樂等傳統(tǒng)服務業(yè)，也包括科技教育、金融證券、信息網絡、文化娛樂、創(chuàng)意咨詢等新興服務業(yè)。概言之，資源型經濟的轉型就是資源的轉型。

（二）強化執(zhí)行力度

推進轉型綜改試驗區(qū)工作是一項較為長期的戰(zhàn)略任務。從工作實效來看，應從五個方面加強貫徹執(zhí)行力度。

1.理論先行。轉型綜改試驗理論是建設轉型綜改試驗區(qū)政策、輿論、實施、考核的理論依據。無論是省市的《總體方案》還是先行試點的《行動方案》，都暗含著某種理論，盡管方案中或許不需要理論論證。但理論的缺乏或者模糊，必然在戰(zhàn)略、目標、計劃、行動中偏離或者違背轉型綜改試驗區(qū)的政策精神。

2.政策緊隨。依據轉型綜改試驗理論，廢止與“轉型綜改試驗區(qū)”精神相悖的政策和規(guī)定，制定符合“轉型綜改試驗區(qū)”精神的產業(yè)政策和配套政策，在政策上明確支持和鼓勵哪些產業(yè)，禁止和限制哪些產業(yè)。在工商、稅務、國土等各級各類政府審批部門，執(zhí)行包含禁止限制、鼓勵支持的資源型經濟轉型的產業(yè)政策，并無試點（市、縣、園、企）與非試點、標桿項目與非標桿項目的區(qū)別。

3.輿論造勢。依據理論和政策宣傳造勢，理論簡化為行動指南，政策簡化為產業(yè)向導。在宣傳上直達各部委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，以及各級各類企業(yè)，以明確轉型綜改試驗區(qū)政策禁止限制什么產業(yè)，鼓勵支持什么產業(yè)。上下同欲，形成共識。

4.大力實施。以產業(yè)政策和配套政策為依據，制定行動方案，加大各級政府一線和基層的實施力度。不論國企私營、不論產業(yè)規(guī)模、不論試點非試點，符合政策規(guī)定則鼓勵支持，否則禁止和限制。

5.管理考核。各級政府主要領導是轉型綜改的直接責任人。目標管理逐層分解，并依據政策制定轉型綜改統(tǒng)計指標進行考核。轉型指標在數量上的表達，就是非資源型產業(yè)的產值及其在地區(qū)總產值中的比重，并與上年比較。其含義是，非資源型產業(yè)所占比重逐年增加，資源型產業(yè)所占比重逐年減少，而且經濟總量逐年增長。

F127.25

A

1008-8431（2012）05-0022-04

2012-09-10

張秀冰（1954-），男，中共太原市委黨校哲學教研室副教授；張翠莉（1976-），女，中共太原市委黨校哲學教研室講師。

（責編:趙國梁）