農(nóng)業(yè)補貼政策必須注重創(chuàng)新支持機制

文/程國強

按照 “量力而行、循序漸進；明確指向、突出重點；市場導向、遵循規(guī)則；協(xié)調(diào)配套、提高效能”的原則，現(xiàn)階段我國構(gòu)建以價格支持為基礎(chǔ)、以直接補貼為主體的農(nóng)業(yè)補貼政策框架體系，必須進一步創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼支持機制，探索新形勢下強農(nóng)惠農(nóng)的新思路、新方式和新途徑。為此，我們建議：

一、積極探索建立重要農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定機制

建議對重要農(nóng)產(chǎn)品實行穩(wěn)定價格帶措施，其基本作用機制為，當市場價格低于政府確定的最低保護價時，為維護農(nóng)民利益、保護農(nóng)民生產(chǎn)積極性，政策執(zhí)行機構(gòu)按照最低保護價掛牌收購農(nóng)民交售的農(nóng)產(chǎn)品；當市場價格高于最高干預價格時，為保證市場平穩(wěn)運行，政策執(zhí)行機構(gòu)將農(nóng)產(chǎn)品儲備投放市場，增加供給、平抑價格；當市場價格處在穩(wěn)定價格帶以內(nèi)，政府對價格不采取干預措施，由市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)價格。如政府掌握的儲備不足， 可以通過緊急進口等措施增加市場供給，使價格穩(wěn)定在可控范圍內(nèi)。

二、穩(wěn)妥推進差價補貼措施試點

由于大豆、油菜籽國內(nèi)供需缺口較大，進口依賴嚴重，對外開放度高，現(xiàn)行臨時收儲措施的托市保價效果較為有限，難以有效保護農(nóng)民利益。對大豆、油菜籽等油料產(chǎn)品的托市調(diào)控應(yīng)把握好如下幾點，第一，必須充分考慮其國內(nèi)產(chǎn)需缺口大、對外開放度高的特點，注意防止出現(xiàn)進口抵消調(diào)控效果的 “漏損效應(yīng)”；第二，要盡可能減少對市場機制的扭曲；第三，補貼應(yīng)合理適度，既要保護農(nóng)民利益，又要財政能夠承受；第四，要利用冬閑田資源，既鼓勵擴大油菜生產(chǎn)，又避免與糧爭地；第五，要符合加入WTO的承諾。

三、研究設(shè)計針對重要產(chǎn)品、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的專項補貼措施

第一，水稻專項補貼。建議以水稻作為試點，抓緊研究與農(nóng)民種稻面積或交售商品糧數(shù)量掛鉤的水稻專項直接補貼。可考慮采取如上所述的差價補貼，或價外加價 （即在水稻最低收購價基礎(chǔ)上，另外加價補貼農(nóng)民）等辦法，與已有的最低收購價、種糧補貼相配套，建立鼓勵水稻生產(chǎn)的政策支持新機制，緩解水稻供需緊張矛盾。

第二，專業(yè)農(nóng)戶補貼。對糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)營耕地面積在一定范圍內(nèi) （如30—150畝），且主要從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶，按糧食實際種植面積給予補貼。種植規(guī)模較大的商業(yè)化農(nóng)戶 （如150畝以上），由于能夠獲得高于平均水平的利潤，因此不納入補貼范圍。

第三，農(nóng)業(yè)信貸利息補助。建議采取項目申請的方式，對專業(yè)農(nóng)戶用于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自主投資，給予定額的直接投資補助；對商業(yè)化種糧大戶，給予信貸利息補貼或者提供低息貸款。

第四，農(nóng)業(yè)環(huán)保補貼。以糧食主產(chǎn)區(qū)的專業(yè)農(nóng)戶為補貼對象，對采用資源節(jié)約、環(huán)境友好生產(chǎn)方式 （例如，使用有機肥或根據(jù)測土配方施肥，減少農(nóng)藥使用量等）導致的損失給予一定補貼。

四、進一步完善現(xiàn)行補貼政策措施

對目前正在實施的補貼措施，要在系統(tǒng)評估政策綜合效果、總結(jié)存在問題的基礎(chǔ)上，進一步完善政策機制與操作辦法，增強政策的針對性和有效性。

（一）完善最低收購價政策

糧食最低收購價政策實施以來，在保護和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收，維護糧食市場穩(wěn)定、保障國家糧食安全等方面發(fā)揮了極其重要的作用，取得了顯著成效。但面對最低收購價政策調(diào)整及執(zhí)行過程出現(xiàn)的新情況與新問題，必須高度重視，抓緊完善。

第一，市場機制被弱化，糧食市場政策化趨向逐步增強。一方面，國家近年連續(xù)大幅度提高糧食最低收購價格水平，市場化的價格形成機制受到一定程度的抑制；另一方面，國家通過最低收購價等干預性收購掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應(yīng)依賴于政策性糧源的拍賣，形成了政府調(diào)控政策主導著糧食市場基本走向的格局。

第二，最低收購價政策的 “溢出效應(yīng)”引發(fā)不合理的市場預期，可能加劇糧食市場波動的風險。如近幾年連續(xù)提高小麥和稻谷的最低收購價格，形成了糧價 “只漲不跌”的市場預期，改變了農(nóng)戶、糧食購銷企業(yè)、加工企業(yè)等主體的行為，農(nóng)戶惜售心理日益增強、售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化，購銷企業(yè)因為有最低收購價格托底敢于囤積居奇、待價而沽。而市場上的糧食流通量大幅度減少，導致加工企業(yè)對政策性糧源依賴加重，市場對調(diào)控政策變化越來越敏感，極容易引起恐慌性搶購等不利于糧食市場穩(wěn)定的行為。

第三，2009年玉米臨時收儲以及2010年小麥與早秈稻最低收購價政策的設(shè)計，將單一執(zhí)行主體調(diào)整為多元主體。其目的在于增強托市機制，減少托市收購對市場的扭曲作用。但政策實際執(zhí)行表明，多元主體確實有利于強化托市機制，支撐糧價上行，但并沒有減少市場扭曲，反而在一定程度上增加了對市場的控制，增強農(nóng)民和下游企業(yè)的不穩(wěn)定預期，提高政策執(zhí)行與監(jiān)督成本，增加宏觀調(diào)控的復雜性。

（二）改進臨時收儲措施

2009年，采取多元主體參與臨時收儲措施，通過一次性運輸費用補貼，鼓勵和引導糧油加工企業(yè)到東北產(chǎn)區(qū)收購玉米、大豆，在南方油菜籽產(chǎn)區(qū)收購油菜籽。政策執(zhí)行結(jié)果表明，部分參與臨時收儲的經(jīng)營性企業(yè)，以盈利為目的，在市場價格低于臨時收儲價格時，并不進行托市收購，多是徘徊觀望；而當市場價格回升到臨時收儲價格之上時，為獲取國家的費用補貼紛紛抬價搶購，進一步推動價格快速上漲，形成逆向調(diào)控效應(yīng)。由于流向多元主體的臨時收儲糧食，糧權(quán)不屬于國家，一定程度上削弱了國家宏觀調(diào)控能力。

進一步改進和完善臨時收儲措施，首先，必須堅持 “單一”政策執(zhí)行主體政策，避免多元主體分化政策效果；其次，建立制度化的政策啟動與退出機制，防止政策操作的隨意性；第三，探索建立臨時收儲與調(diào)控儲備一體化操作機制，強化政府宏觀調(diào)控能力。

（三）加強和完善直接補貼措施

對今后新增的直接補貼，要建立與農(nóng)民實際種植面積掛鉤的政策機制。其關(guān)鍵是，抓緊建立 “農(nóng)業(yè)補貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”。該信息系統(tǒng)包含全國各個農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠準確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。有關(guān)部門應(yīng)充分應(yīng)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，結(jié)合農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)及農(nóng)業(yè)普查等工作，率先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和土地空間信息管理系統(tǒng)，為今后開展各類政策性補貼、農(nóng)業(yè)保險、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

要進一步加強和完善現(xiàn)行補貼政策。要著力解決由于信息不對稱、操作不規(guī)范、權(quán)力尋租等所導致的政策漏損和溢出效應(yīng)。要進一步完善補貼操作辦法、加強政策執(zhí)行的監(jiān)督與管理，加大對違規(guī)違紀行為的處罰力度，確保農(nóng)民成為真正的受益主體。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳副主任、研究員）