張傳春，竇正斌

（南京航空航天大學人文社會科學院，江蘇 南京 211106）

增量民主視角下的農村基層民主走向

張傳春，竇正斌

（南京航空航天大學人文社會科學院，江蘇 南京 211106）

改革開放以來，中國政府和人民堅持從中國實際出發(fā)，在進行經濟體制改革的同時，大力推進我國的民主政治建設。農村基層民主建設是我國民主政治建設的重要突破口，農村基層民主建設關系到我國的經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及社會主義和諧社會的建設。本文以增量民主和改革理論為視角，指出我國農村基層民主的未來發(fā)展趨勢是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，并且深入分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的必要性及可行性，最后提出了理性構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案。

善治；基層民主；增量民主；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

我國社會正發(fā)生著翻天覆地的變化，社會經濟的飛速發(fā)展促進了我國現(xiàn)實政治的進步。現(xiàn)實政治的進步又不斷地增強著人們的民主意識、權利意識和法治意識?！稗r村的作用是個變數：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源?！保?］因此，擴大基層民主必將成為大勢所趨且人心所向的潮流。農村基層民主建設不是一蹴而就的，我國的基層民主建設應當走增量式發(fā)展之路。即進一步完善我國的村民自治制度，并在此基礎上，把基層民主向前推進，擴大公民參與，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

一、增量民主理論與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

（一）增量民主理論概述

自改革開放以來，中國正逐漸形成一種別具特色的政治模式。這種模式的最明顯的特征就是通過增量改革來逐步推進我國的民主治理，擴大公民的政治權益，學者俞可平稱之為“增量民主”?！霸隽棵裰魇峭ㄟ^區(qū)別于漸進民主來定義的，漸進民主強調的是過程，增量民主強調的是目標和后果；漸進民主強調過程的漸進性和緩慢性，而增量民主則在強調改革進程平穩(wěn)性的同時，也強調必要時的突破性改革?！保?］

增量民主理論，它包含有以下四層含義：

1.正在進行或準備進行的政治上的改革和民主方面的建設，必須要有充分的經濟和政治基礎，必須要有足夠的“存量”，所謂存量，就是業(yè)已取得的政治民主上的成就和經驗，改革開放以來，中國民主發(fā)展已經積累了可觀的存量。

2.改革和民主建設，在原有的基礎上，必須要有新的突破，以創(chuàng)造新的增量，而新的增量將會擴大資源儲備，它是對“存量”的增加。

3.從過程上看，改革和發(fā)展是逐步推進和緩慢的，它是一種突破但非突變；是演化但不是革命。

4.增量民主它有賴于公民政治興趣的提高，要大力鼓勵公民的政治參與。增量民主的實質就是在不損害人民群眾原有政治利益的前提下，最大限度地增加他們的政治利益。這不僅僅是指要符合法律，而且是要具有合法性。

增量民主理論不僅是用來分析現(xiàn)代化過程中的民主政治發(fā)展的一種理論，也是對中國民主政治發(fā)展的一種現(xiàn)實的描述。只要稍微觀察一下我國的政治現(xiàn)實，很容易就發(fā)現(xiàn)自新中國成立以來，尤其是進行改革開放30多年來，我國的民主大大增加了而不是減少了。農村基層民主的進步有賴于擴大直接選舉和地方自治的范圍。

（二）增量民主理論下的基層民主走向：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

作為農村基層民主建設重要組成部分的村民自治制度，歷經30多年，已經積累了豐富的基層人民群眾自治經驗。在我國鄉(xiāng)村社會，廣大人民群眾的豐富實踐經驗是我國農村基層民主建設和農村基層民主改革的存量。經過多年的民主意識、權利意識的洗禮以及多年的自治經歷，農民的民主意識不斷增強，政治參與的積極性不斷提高，農民不僅關心村中的公共事務，而且開始關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民利益相關的事務。增量民主理論的內涵就是要在原有存量的基礎上有新的突破，創(chuàng)造新的增量。因此，我國的基層民主增量改革應當在已有民主成果的條件下，通過循序漸進的、穩(wěn)步的基層民主改革和實踐，力求使農村基層民主出現(xiàn)新的突破，獲得新的發(fā)展。

筆者認為這個在存量基礎上的突破和發(fā)展就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級實行地方自治，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。應當指出的是，此處的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治屬于地方自治的一種。地方自治可以分為兩種：一種是相對于中央政府的地方自治，即在國家統(tǒng)一領導下由地方自主處理本地方的內部事務，如國務院之下的各省、市、縣等各級地方政府。另一種是社會自治，即國家行政權力從地方退出，還權于社會，去行政化，由社會自行處理社會事務。在農村基層地區(qū)則表現(xiàn)為取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，在堅持黨領導下的村民自治的基礎上把民主和自治因素擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。本文中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治屬于后一種，它是在三十多年村民自治實踐的存量基礎上的深化和突破。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的必要性及可行性分析

（一）必要性分析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨嚴重財政危機和負債黑洞。財是政的基礎，財政收入的多寡決定著政權的特性和能力。我國自1994年開始實施分稅制財政管理體制，分稅制實施過程中存在著收入向上集中、支出向下轉移的制度性缺陷。分稅制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入銳減。而且我國還存在鄉(xiāng)財縣管的現(xiàn)象，雪上加霜的是2001年開始的農村稅費改革以及2006年實施的取消農業(yè)稅政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了巨大的財政困境，負債累累。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關供養(yǎng)人員的膨脹，財政問題更加突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務困難，大大削弱了其提供公共產品及公共服務的能力。因此，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可行的目標應該是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

2.社會主義制度和民主政治發(fā)展的內在要求。我國是人民民主專政的社會主義國家，民主是社會主義的本質要求?！吧鐣髁x愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展?！泵裰髡蔚暮诵膯栴}就是人民的政治參與，人民的參與過程是實現(xiàn)民主的根本途徑。黨的十一屆六中全會就明確提出：“在基層政權和基層生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主。”直接民主的實質就是一地方的人民在一地方的范圍內處理一地方公共事務的自我管理。而民主它所要達到的最終目標就是人民的自我管理。民主的發(fā)展一定是指向自治，就是說公民掌握政治權力，民主與自治緊密相連。在村民自治的基礎上，農村的基層民主要想深化就必然要實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

3.合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革模式的缺陷日益暴露。對于“鄉(xiāng)政村治”治理模式面臨的治理危機，我國自2000年起大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革的浪潮，這一改革被視為醫(yī)治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制頑疾的靈丹妙藥。但是隨著改革實踐的深入，這一改革方略的缺陷和矛盾日益顯現(xiàn)。本來的目的是為了合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、裁汰冗員、提高效率、節(jié)約行政成本。但是，現(xiàn)實情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少了而行政機構數量卻增加了。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的超編富余人員的分流及安置問題矛盾也很突出，分流渠道和程序不夠公平合理，矛盾日益暴露出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并過程中的無序建設，使得國有以及集體資產嚴重流失和浪費。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能缺失，難以成為一級完備的政府。“一級完備的政府必須是權、責、能相對一致的政府，從廣義政府而言，應包括決策（立法、議事）、行政、司法等功能?！保?］但是自從國家政權下沉到縣級政權以下后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就一直未能成為一級完備的政府，現(xiàn)實的情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很多的職能被分離，但是其責任卻保留。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不具備完備的政府功能，如“無相對獨立的決策和司法機構，更沒有獨立的財政能力，因而也缺乏相應的施政能力。”另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條塊分割”體制必然會拆分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權能，使得其淪為一級不完備的政府組織。由于難以有效地發(fā)揮整合鄉(xiāng)村社會的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名存實亡。

（二）可行性分析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治具有悠久的歷史傳統(tǒng)?！爸袊且粋€農業(yè)文明古國，傳統(tǒng)社會的政治特征表現(xiàn)為由保甲制度、宗族組織及士紳統(tǒng)治結合在一起的鄉(xiāng)村自治政治?！保?］古代中國的國家權力只延伸到縣一級，縣為最基層的行政區(qū)域，國家權力沒有直接滲透到鄉(xiāng)村社會，即“王權止于縣政；縣官治縣、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)?！眹也灰灾苯拥男姓钪卫磬l(xiāng)村社會，政府一般不直接干預鄉(xiāng)村生活。而且，我國幅員遼闊，國家的統(tǒng)治范圍廣大，但是統(tǒng)治資源有限，國家權力不適宜延伸至鄉(xiāng)村社會。因此，我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會一直處于自治狀態(tài)，這為我國實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治奠定了很好的歷史文化基礎。

2.農村基層民主實踐經驗存量可觀。自1980年廣西宜州市合寨村村民為走出當時的鄉(xiāng)村治理困境，率先成立基層群眾性自治組織村民委員會以來，我國政府不斷出臺的法律為村民自治提供了法律基礎，村一級實行了村民自治。按照有關農村村民管理法規(guī)的規(guī)定，農村村民委員會的事務鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能干預，原來作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸的村委會現(xiàn)在不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級單位，村委會依照相關法律實行村民自治。農村基層民主已經走過了三十多年，為進一步推進基民民主，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治提供了充分的存量基礎?，F(xiàn)在應當在已有存量的基礎上有所突破，創(chuàng)造新的增量。

3.善治理念的推動。我國經濟的飛速發(fā)展為現(xiàn)實政治的進步提供了源源不斷的動力，現(xiàn)實政治的進步又不斷地增強著人們的民主意識、權力意識和法治意識。與此相適應，政府的治理理念和價值取向也發(fā)生了重大的變化，正逐漸由統(tǒng)治轉變?yōu)樯浦??！吧浦螌嶋H上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治是良好的治理、有效的治理，概括地說就是使公共利益最大化的社會管理過程?！保?］政府與公民互相合作，一同管理社會生活，這是善治的本質，它追求的是政府與公民對社會的合作共治。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，是在中共黨委領導下的自治，且自治后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理活動受到縣級政府的指導和監(jiān)督。

4.我國正大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革工作電視電話會議于2010年10月11日在北京召開，國務委員兼國務院秘書長馬凱強調：“要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革放到更加突出的位置，堅定不移地向前推進。”這為在農村地區(qū)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治方案提供了一個良好的改革環(huán)境。過去也以不同的方式進行過多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，但是由于沒有從根本上進行，因而出現(xiàn)了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)，改革效果成效不大，且耗費了大量的人力物力。而撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就可以走出就個怪圈，實現(xiàn)真正的精兵簡政，能夠從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫，人員膨脹問題。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的理性思考

（一）充分利用基層民主的現(xiàn)有存量

對于農村基層的增量民主建設，很重要的一環(huán)就是要鞏固現(xiàn)有的成果，在原有存量的基礎上要有所突破?！耙Ｕ洗迕裾螀⑴c的渠道暢通并且高效，依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權；基層民主是一個合成的過程，包括選舉過程、代議過程、決策過程和問責制過程，但是長期以來基層民主實踐，更多注重選舉環(huán)節(jié)，而忽視其他環(huán)節(jié)。”［6］如：村民自治中的“自我管理”功能沒有充分得到發(fā)揮。公民“知情”也是只知道小事情，大事情則不知情。即使是直接選舉環(huán)節(jié)，比如選舉縣鄉(xiāng)人大代表，因其參與程度不高等原因使其功能也沒有充分地展現(xiàn)出來。地方人大代表的選舉的規(guī)范性和其履行職責情況不盡如人意，且由于民意機構被政治化了，導致其未能正常地運行。因此，需要通過多種方式充分挖掘現(xiàn)有的基層民主存量。

（二）培育民主的社會基礎

只有具備一定的經濟、文化和政治條件之后，民主才有可能實現(xiàn)。如果不從實際情況出發(fā)，而盲目地推行民主，則必定會給國家和社會造成巨大的損失?！懊裰骷仁乔f嚴的、神圣不可侵犯的抽象面；同時它又是具體的，民主不僅是公民的一種道德訴求，甚至是人們內心的一種利益驅動?！保?］鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治需要人民群眾積極廣泛的政治參與，但是我國缺乏民主的歷史傳統(tǒng)并且公民的民主意識也不強。因此發(fā)展農村基層民主不能就民主而談民主，不能光喊喊口號，而是需要培育民主的社會基礎。這個社會基礎就是公民社會，它是一種自治的社會團體。在共同關心的事物中將大家聯(lián)合起來，并通過他們的存在或行動，對公共政策發(fā)生影響。

（三）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治相關的制度建設

地方政府的民主建設要想繼續(xù)發(fā)展，就必須要集中精力搞好制度建設，為確保農村基層的民主政治建設相關法律的執(zhí)行，必須要出臺配套的法規(guī)，實施必要的執(zhí)法措施。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案已經構想好了，但要是想真正在鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，建立鄉(xiāng)公所，還需要進行相關的制度建設來與之匹配，并以法律的形式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度予以確定下來。同時，還要構建群眾權利的法律援助體系，創(chuàng)造相關法律環(huán)境。另外，還要加快程序性法律實施的立法步伐，以法律為后盾在鄉(xiāng)村實現(xiàn)直接選舉。在基層自治組織中，如何實現(xiàn)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的程序性法律，也必須要盡快制定出來并加以完善。

（四）大力推進縣政改革

縣級政府自古以來就是我國最穩(wěn)定的行政區(qū)域。在古代傳統(tǒng)社會，縣一直是我國的最基層一級行政區(qū)域，是一個權、責、能相對一致的功能完備的政府。進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治以后，縣重新成為最基層一級政府，原先鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的很多職責都收歸縣級政府，縣級政府的責任更大了，任務更重了。因此，必須大力推進縣政改革，擴大縣級政府的權能，增強社會治理能力，強縣擴權就是一個很好的政策。另外，縣級政府要確保國家的政令暢通；要結合鄉(xiāng)村社會實際，科學制定鄉(xiāng)村社會政治、經濟和文化發(fā)展規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村社會全面進步；要在財力、物力上要對鄉(xiāng)村給予一定的投入；要幫助鄉(xiāng)民委員會做好鄉(xiāng)村的社會治理工作；最重要的是要尊重、保障，而不得干預鄉(xiāng)民委員會的鄉(xiāng)級自治權。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后的機構設置構想

首先，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委機構，負責本區(qū)域黨的路線方針政策的宣傳貫徹、黨員發(fā)展、教育、管理等黨務工作，強化紀檢監(jiān)察工作和農村的精神文明建設。其次，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，建立鄉(xiāng)民委員會，為鄉(xiāng)級自治組織，負責本鄉(xiāng)級區(qū)域內的自治事項，并執(zhí)行縣級政府的委辦事項。受（縣市、區(qū)）政府委托，管理本鄉(xiāng)的文化、教育、統(tǒng)計、上級財政轉移支付、民政、信訪接待工作等社會事務，負責村一級的工作指導和各村之間的關系協(xié)調。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治必須以法律的形式明確其自治事項、委辦事項以及經費來源。最后，鄉(xiāng)民委員會成員由一名鄉(xiāng)委會主任、若干普通鄉(xiāng)務員組成。其中，鄉(xiāng)務員人數由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據本鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況予以確定。另外，鄉(xiāng)委會主任及普通鄉(xiāng)務員皆由全體鄉(xiāng)民直接選舉產生，并受到鄉(xiāng)民的監(jiān)督。

綜上所述，為了順應時代潮流，回應人民的呼聲，三十多年的改革開放，中國共產黨領導人民開辟出了一條有中國特色的社會主義政治發(fā)展道路。作為我國民主政治的一大重點和突破口，農村基層民主直接關系到廣大人民群眾的切身政治權利，是全部民主政治的基礎。黨和政府高度重視我國的農村基層民主建設，不斷地推進農村基層民主的實踐。我國的農村基層民主建設走的是增量式發(fā)展之路，在充分具備基層民主建設實踐的存量基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治是農村基層民主未來必然的發(fā)展趨勢。

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［3］代金銘，佀傳振.強縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作:一種新型鄉(xiāng)村治理結構［J］.理論參考，2009，（4）:114.

［4］南剛志.中國鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新:從“鄉(xiāng)政村治”到“鄉(xiāng)村民主自治”［J］.中國行政管理，2011，（5）:70-73.

［5］周瀅.構建和諧社會之下政府治理模式的取向［J］.法治與社會，2008，（35）:279.

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1009-6566（2012）02-0025-04

2012-01-07

張傳春（1988—），男，江蘇南京人，南京航空航天大學人文與社會科學學院行政管理碩士研究生，研究方向為行政體制改革和公共政策。

竇正斌（1971—），男，安徽巢湖人，南京航空航天大學人文與社會科學學院副教授。