李福華

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州，450001）

我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的現(xiàn)狀分析及對(duì)策探討

李福華

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州，450001）

農(nóng)業(yè)問(wèn)題是我國(guó)加入WTO以后最直接最敏感的問(wèn)題，因此在我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的幾點(diǎn)建議。

農(nóng)業(yè)支持；農(nóng)業(yè)保護(hù)政策；建議

農(nóng)業(yè)保護(hù)政策是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展而對(duì)其采取的一系列保護(hù)政策的總和。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)其在政策上和資源上給予的保護(hù)，有利于為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者創(chuàng)造和提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的根本利益。

一、新時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的發(fā)展歷程

我國(guó)歷來(lái)重視農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在各個(gè)歷史時(shí)期都提出了一系列的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，本文就社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策發(fā)展的歷程做簡(jiǎn)要闡述。

（一）第一階段：1997年—2003年

1997年我國(guó)正式實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。這一時(shí)期對(duì)小麥、玉米和水稻實(shí)行糧食保護(hù)價(jià)格，保護(hù)價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進(jìn)行補(bǔ)貼，并由國(guó)家糧食收儲(chǔ)企業(yè)負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家政策。這些政策的主要目的是防止糧價(jià)下劃，增強(qiáng)農(nóng)民的積極性。但是此種政策也有其弊端：種糧補(bǔ)貼給了中間的流通環(huán)節(jié)，沒(méi)有直接發(fā)到農(nóng)民手里，惠農(nóng)補(bǔ)貼變成了某些人的吃喝款，農(nóng)民受益有限。

（二）第二階段：2004年—至今

2004年國(guó)家逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，并在部分糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)工作。2005年國(guó)家廢止農(nóng)業(yè)稅條例，2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅，與此同時(shí)又增加了對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)資料價(jià)格綜合補(bǔ)貼。國(guó)家還實(shí)施了生豬糧種補(bǔ)貼、蛋雞補(bǔ)貼等畜禽養(yǎng)殖補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼以及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)補(bǔ)助、新型農(nóng)民培訓(xùn)補(bǔ)助等其他補(bǔ)貼。根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，在直接保護(hù)的同時(shí)，加大了間接保護(hù)的力度。對(duì)農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育免除學(xué)費(fèi)，進(jìn)行農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入。同時(shí)，國(guó)家還增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣的獎(jiǎng)勵(lì)政策，增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的資金投入，促進(jìn)了高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。另外，國(guó)家實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)制度，逐年提高糧食最低收購(gòu)價(jià)。這一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，使農(nóng)民利益得到有效保障，農(nóng)民種糧和地方政府抓糧的積極性提高，國(guó)家糧食安全問(wèn)題得到進(jìn)一步解決，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和保護(hù)的政策體系初步形成。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的現(xiàn)狀分析

（一）國(guó)內(nèi)支持總量不足

近幾年，雖然中央財(cái)政支農(nóng)資金絕對(duì)數(shù)量呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但占財(cái)政總支出的比重并不高。國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的低水平狀況與農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的形勢(shì)和任務(wù)的矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的矛盾是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際狀況。《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定應(yīng)逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平，地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。有研究表明，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持總量約占農(nóng)業(yè)增加值的15%，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持水平極低。按照相同的口徑，發(fā)達(dá)國(guó)家的支持水平約為30%—50%，美國(guó)和歐盟分別為50%和60%，日本更是高達(dá)70%以上；巴基斯坦、泰國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家也在20%以上。雖然財(cái)政支農(nóng)資金總量逐年增加，但從其支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，重點(diǎn)投向農(nóng)村社會(huì)領(lǐng)域的同時(shí)，對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)投入較低，大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造工程任務(wù)艱巨。農(nóng)業(yè)科研和科技推廣服務(wù)的投入很低，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難；基層衛(wèi)生防疫力量薄弱，動(dòng)植物防疫體系不健全；農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)政策的不健全，影響了整體效能的發(fā)揮。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力全面加大

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放程度大幅提高，優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口增加的同時(shí)，進(jìn)口也不斷增加。2011年我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額為948.7億美元，同比增長(zhǎng)30.8%。國(guó)產(chǎn)奶粉問(wèn)題頻頻曝光，國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)乳品的消費(fèi)信心受到沉重打擊，雖經(jīng)過(guò)幾年的行業(yè)整頓，但是國(guó)內(nèi)乳企的失信容易重塑難，導(dǎo)致乳制品進(jìn)口額一直處于大幅增長(zhǎng)水平。2008年我國(guó)奶粉進(jìn)口量為14萬(wàn)噸，2009年則猛增到31萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)121%；2010年進(jìn)口量為48萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)55%。農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的持續(xù)剛性增長(zhǎng)，在滿足國(guó)內(nèi)消費(fèi)者需求的同時(shí)，也給國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和市場(chǎng)穩(wěn)定帶來(lái)巨大沖擊。進(jìn)口增加將帶來(lái)以下福利效應(yīng)：種植業(yè)和畜牧業(yè)產(chǎn)品的消費(fèi)者剩余將增加，畜牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)者剩余將增加，種植業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)者剩余將下降。我國(guó)農(nóng)村絕大部分從事種植業(yè)生產(chǎn)，國(guó)際貿(mào)易的不利影響會(huì)使農(nóng)民收入問(wèn)題的矛盾更加突出。另外，外商通過(guò)控股—獨(dú)資—壟斷的方式來(lái)控制我國(guó)的農(nóng)業(yè)，盡管近期內(nèi)不會(huì)危及到我國(guó)的農(nóng)業(yè)安全，但有可能形成的壟斷局面不利于我國(guó)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)。

（三）農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放和準(zhǔn)入度高，重要農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅保護(hù)功能偏低

加入WTO以來(lái)，我國(guó)較大幅度地開(kāi)放了國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，對(duì)一般農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口實(shí)行單一關(guān)稅措施管理，同時(shí)降低進(jìn)口關(guān)稅，增加配額額度。近年我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅一再降低，在關(guān)稅保護(hù)功能偏低的同時(shí)，新型的保護(hù)措施還沒(méi)有建立起來(lái)。入世后我國(guó)撤銷了與WTO規(guī)則不相符的非關(guān)稅措施，而符合WTO規(guī)則的貿(mào)易保護(hù)措施作用有限。從進(jìn)口的角度來(lái)看，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放程度高，保護(hù)程度已非常低，難以有效抵御國(guó)外產(chǎn)品對(duì)我國(guó)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品的沖擊。特別是隨著WTO新一輪談判和我國(guó)與有關(guān)國(guó)家自由貿(mào)易區(qū)談判的推進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)水平還會(huì)進(jìn)一步降低。從出口的角度來(lái)看，市場(chǎng)的高開(kāi)放必定會(huì)帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失，我國(guó)90%的農(nóng)業(yè)及食品出口企業(yè)受國(guó)外技術(shù)性貿(mào)易壁壘影響，每年損失約90億美元。近年來(lái)國(guó)外通過(guò)增加檢疫項(xiàng)目，提高檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施技術(shù)性貿(mào)易壁壘，反傾銷和特殊保障條款，對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易的影響不斷加大，已成為制約我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口的主要障礙。

（四）沒(méi)有形成完善系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的目標(biāo)，需要根據(jù)不同的發(fā)展階段設(shè)置相應(yīng)的條件和政策措施，這樣不同政策之間相互聯(lián)系就構(gòu)成了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化沒(méi)有形成規(guī)模，且小規(guī)模農(nóng)戶缺乏引入現(xiàn)代化生產(chǎn)要素的內(nèi)在動(dòng)力，農(nóng)業(yè)科技推廣、病蟲(chóng)害防治、檢驗(yàn)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)促銷服務(wù)等政策的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼規(guī)模不到位，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織發(fā)展等政策缺位，出現(xiàn)了政策“短腿”。農(nóng)業(yè)保護(hù)政策主要依靠財(cái)政的直接投入，對(duì)價(jià)格干預(yù)、種糧補(bǔ)貼、控制進(jìn)口等作用的研究和運(yùn)用不夠。就現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)保護(hù)措施來(lái)說(shuō)，不論是一般農(nóng)業(yè)支出的“綠箱”措施還是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品直接干預(yù)和補(bǔ)貼的“黃箱”措施，相互之間缺乏協(xié)調(diào)，實(shí)施保護(hù)措施的相關(guān)部門也缺乏必要的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，這些問(wèn)題導(dǎo)致了無(wú)法形成一個(gè)完善系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的幾點(diǎn)建議

（一）提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全

糧食安全是我國(guó)的第一大計(jì)，這是由13億人口的國(guó)情決定的。糧食安全始終是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。“十二五”規(guī)劃指出，要穩(wěn)定糧食播種面積、優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)、提高單產(chǎn)和品質(zhì)，廣泛開(kāi)展高產(chǎn)創(chuàng)建活動(dòng)，糧食綜合生產(chǎn)能力達(dá)到5.4億噸以上。為此，首先要加大耕地資源的保護(hù)力度，嚴(yán)格控制非農(nóng)占用耕地。切實(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，才能始終把握糧食生產(chǎn)的主動(dòng)權(quán)。其次，完善糧食主產(chǎn)區(qū)投入和利益補(bǔ)償機(jī)制，在政策、技術(shù)、資金上給予重點(diǎn)扶持。進(jìn)一步加大“四項(xiàng)補(bǔ)貼”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣獎(jiǎng)勵(lì)”等政策的投入，完善各種補(bǔ)貼內(nèi)容，將糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣建設(shè)成為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)商品糧生產(chǎn)基地。最后，加強(qiáng)宏觀管理，建立有效的國(guó)家糧食安全調(diào)控體系。支持糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)購(gòu)合作關(guān)系，自覺(jué)服從中央宏觀調(diào)控。加強(qiáng)糧食物流、儲(chǔ)備和應(yīng)急保障能力建設(shè)。保護(hù)糧食收購(gòu)價(jià)格，調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)政府和種糧農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

（二）確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，提高農(nóng)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力

近年來(lái)，由于世界各國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口不斷沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，同時(shí)檢疫項(xiàng)目增加，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)提高，我國(guó)園藝、養(yǎng)殖等優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口阻力越來(lái)越大。因此，我國(guó)有必要發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，提高農(nóng)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力。政府要在穩(wěn)定生產(chǎn)能力的前提下，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)、專用糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品。同時(shí)培育壯大龍頭企業(yè)，推動(dòng)龍頭企業(yè)集群發(fā)展，完善扶持政策，增強(qiáng)龍頭企業(yè)輻射帶動(dòng)能力，全面提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)化水平。另外大力發(fā)展園藝業(yè)，在多邊貿(mào)易中，保障戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”，提高優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口的份額。

（三）加大綠箱政策扶持力度

1993年烏拉圭回合簽訂的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，奠定了世界農(nóng)業(yè)協(xié)議的基本框架。根據(jù)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲程度把農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持措施分為“綠箱”、“黃箱”和“藍(lán)箱”政策?！熬G箱”政策是指政府通過(guò)服務(wù)計(jì)劃，提供沒(méi)有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼。這些政策實(shí)用空間大，只產(chǎn)生極小的市場(chǎng)負(fù)面影響，因此我國(guó)應(yīng)大力發(fā)展綠箱政策。一方面，增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的道路交通、郵電通訊、能源、市場(chǎng)信息等方面的服務(wù)，以間接減少農(nóng)民用于生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的成本支出；另一方面，加快農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系?！笆濉逼陂g要在推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化水平上取得重要進(jìn)展，培育多元化的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)等多種形式的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)。大力發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，基本建立農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（四）逐步完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系

一要搶抓國(guó)家政策機(jī)遇，加大項(xiàng)目申報(bào)，積極推進(jìn)以項(xiàng)目為載體的涉農(nóng)資金整合，加大支農(nóng)資金投入力度，中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。二要逐步提高政府土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)的比重、繼續(xù)實(shí)施耕地占用稅新增收入全部用于農(nóng)業(yè)的措施，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。三要注意吸收社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村開(kāi)發(fā)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的支持保護(hù)措施，優(yōu)化發(fā)展結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，提高技能。四要健全農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、需求、庫(kù)存和市場(chǎng)行情進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)自動(dòng)氣象站建設(shè)，不斷完善重大動(dòng)植物疫病蟲(chóng)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)和預(yù)警應(yīng)急體系，提高農(nóng)業(yè)趨利避害的能力。

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［1］中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要［Z］.2011-03-16.

［2］郭建軍.“十二五“期間我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和保護(hù)政策體系［J］.中國(guó)改革論壇，2010（9）.

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李福華（1987-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱叻治觥?/p>