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      關(guān)于“遂寧模式”的反思——探索重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的新思路

      2012-08-15 00:45:37廉如鑒黃家亮
      關(guān)鍵詞:遂寧事項(xiàng)評(píng)估

      廉如鑒,黃家亮

      (1.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院, 山西 太原 030006;2.北京科技大學(xué) 文法學(xué)院, 北京 100083)

      關(guān)于“遂寧模式”的反思
      ——探索重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的新思路

      廉如鑒1,黃家亮2

      (1.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院, 山西 太原 030006;2.北京科技大學(xué) 文法學(xué)院, 北京 100083)

      開展重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在我國(guó)僅有短短數(shù)年時(shí)間,“遂寧模式”在其中發(fā)揮了很重要的歷史作用,成為全國(guó)風(fēng)評(píng)機(jī)制建設(shè)的典范。不過,經(jīng)過幾年實(shí)踐,這個(gè)模式暴露了兩個(gè)重要的不足:其一是沒有把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體和實(shí)施主體區(qū)分開來,陷入“自己評(píng)自己“的困境;其二是沒有建立一個(gè)系統(tǒng)的評(píng)估指標(biāo)體系。只有克服這兩個(gè)缺陷,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作才能向縱深發(fā)展。

      社會(huì)穩(wěn)定;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;遂寧模式;第三方組織

      一、引言

      當(dāng)前我國(guó)處于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期,由于管理理念及管理方式存在滯后性,社會(huì)管理與社會(huì)問題展開了一場(chǎng)“拉鋸戰(zhàn)”,陷入一種疲于應(yīng)付、被動(dòng)治理的狀態(tài)。[1]同時(shí),高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已經(jīng)擴(kuò)展了社會(huì)管理政策的傳統(tǒng)邊界,改變了社會(huì)管理政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。[2]因此,不論從理論還是從現(xiàn)實(shí)看,必須對(duì)社會(huì)管理的方式和理念進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新。

      對(duì)重大事項(xiàng)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是中央面對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)所做出的一項(xiàng)重要部署。十七屆五中全會(huì)明確要求“建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”,“十二五”規(guī)劃綱要也提出要“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”(以下簡(jiǎn)稱風(fēng)評(píng))。目前,風(fēng)評(píng)作為維穩(wěn)工作的一項(xiàng)重大機(jī)制創(chuàng)新已經(jīng)開始在全國(guó)各地迅速展開。

      風(fēng)評(píng)最早始自四川省遂寧市。2004年發(fā)生“漢源事件”后,遂寧市開始探索建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。2005年初,針對(duì)當(dāng)時(shí)容易引發(fā)群體性事件的一些重大建設(shè)工程項(xiàng)目,遂寧在全國(guó)率先出臺(tái)了《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》,其中明確規(guī)定,新工程項(xiàng)目未經(jīng)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不得盲目開工,評(píng)估出的嚴(yán)重隱患未得到妥善化解不得擅自開工。2006年,遂寧將評(píng)估范圍擴(kuò)大到作決策、定政策、搞改革和其他事關(guān)群眾切身利益的重大事項(xiàng)。隨后幾年中,江蘇、浙江、山東、遼寧等省也相繼學(xué)習(xí)遂寧經(jīng)驗(yàn),結(jié)合本地實(shí)際,建立了自己的風(fēng)評(píng)機(jī)制,形成了另外一些頗具特色的風(fēng)評(píng)模式,如山東的“煙臺(tái)模式”、浙江的“平陽模式”、遼寧的“沈陽模式”、江蘇的“淮安模式”等。

      在眾多風(fēng)評(píng)模式中,四川“遂寧模式”由于實(shí)施較早,運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng),其間又得到中央維穩(wěn)辦的肯定,因此對(duì)全國(guó)的風(fēng)評(píng)機(jī)制建設(shè)有很強(qiáng)的示范指導(dǎo)意義。遂寧出臺(tái)的《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估化解制度》也就成了全國(guó)各地建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的藍(lán)本,目前各地推出的風(fēng)評(píng)細(xì)則大都是參考它撰寫而成的??梢哉f,“遂寧模式”對(duì)于全國(guó)風(fēng)評(píng)機(jī)制建設(shè)作出了重要的歷史貢獻(xiàn)。不過,幾年的實(shí)踐表明這一模式也存在很多不足。對(duì)此,非常有必要對(duì)其進(jìn)行深入反思,總結(jié)它的成功之處,審視其存在的問題,探索進(jìn)一步完善風(fēng)評(píng)機(jī)制的新思路和新做法。

      二、遂寧模式的歷史貢獻(xiàn)

      風(fēng)評(píng)的本質(zhì)是對(duì)重大事項(xiàng)可能帶來的負(fù)面社會(huì)影響進(jìn)行預(yù)防,包括信息搜集、研判、制定預(yù)案等。事實(shí)上,在風(fēng)評(píng)出現(xiàn)之前,黨委政府對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行決策時(shí)并非全然不考慮可能的負(fù)面社會(huì)影響,“充分認(rèn)識(shí)工作中可能遇到的困難”是過去黨委政府作決策時(shí)時(shí)常提到的一句話,這些困難就包括事項(xiàng)對(duì)未來社會(huì)發(fā)展帶來的負(fù)面影響。

      但是,這些傳統(tǒng)的“困難分析”還稱不上是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一套評(píng)估機(jī)制必須具備三個(gè)基本條件:一是應(yīng)該具有一定的強(qiáng)制性,凡屬于評(píng)估對(duì)象范圍的事項(xiàng),必須進(jìn)入評(píng)估程序;二是應(yīng)該具有一套系統(tǒng)的評(píng)估框架,按照這個(gè)框架進(jìn)行系統(tǒng)地分析評(píng)估;三是應(yīng)該具有一定的規(guī)范性程序,按照程序進(jìn)行規(guī)范操作。以往的“困難分析”并不具備這三個(gè)條件。首先,是否充分估計(jì)到項(xiàng)目的困難通常由決策者的工作風(fēng)格決定,在“GDP論英雄”的績(jī)效考核面前,“困難分析”不具有制度化的剛性,常常被“辦法總比困難多”的口號(hào)所掩蓋,無法阻止不合理事項(xiàng)的出臺(tái)或上馬。其次,“困難分析”時(shí)并不是按照一個(gè)理論框架系統(tǒng)進(jìn)行,而是采用隨意性很大的“集思廣益”、“開諸葛亮?xí)钡确椒?。再次,“困難分析”并沒有按照一套規(guī)范化的程序進(jìn)行,隨意性很大,所得結(jié)論的科學(xué)性、有效性就難以得到保證。

      “遂寧模式”的重要意義就在于首次突破了傳統(tǒng)的“困難分析”,將其提高到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的高度。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

      第一,“遂寧模式”建立了較為剛性的關(guān)于重大事項(xiàng)決策的制度性約束機(jī)制。

      遂寧市規(guī)定,風(fēng)評(píng)是重大事項(xiàng)出臺(tái)實(shí)施的前置條件,未經(jīng)評(píng)估的重大事項(xiàng)不上會(huì)、不決策、不審批、不實(shí)施。遂寧市又建立了風(fēng)評(píng)責(zé)任追究制度,凡應(yīng)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而未進(jìn)行評(píng)估,或在評(píng)估中走過場(chǎng)、敷衍塞責(zé)、弄虛作假的,對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人通報(bào)批評(píng);導(dǎo)致重大事項(xiàng)決策不當(dāng)、失誤、錯(cuò)誤,從而引發(fā)較大社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的,則進(jìn)行責(zé)任倒查。

      開展重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,首先要明確“重大事項(xiàng)”的含義,否則就會(huì)出現(xiàn)“該評(píng)不評(píng),評(píng)不該評(píng)”的現(xiàn)象。關(guān)于“重大事項(xiàng)”,有一個(gè)常見的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),即凡是那些投資規(guī)模大的項(xiàng)目就是“重大項(xiàng)目”?!八鞂幠J健睂?duì)“重大事項(xiàng)”的含義作出科學(xué)界定,即所謂重大事項(xiàng)包括:事關(guān)廣大人民群眾切身利益的重大決策,關(guān)系較大范圍群眾切身利益調(diào)整的重大決策,涉及較多群眾切身利益并被國(guó)家、省、市區(qū)縣擬定為重點(diǎn)工程的重大項(xiàng)目,牽涉相當(dāng)數(shù)量群眾切身利益的重大改革等。也就是說所謂“重大事項(xiàng)”并不是指建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模大,而是對(duì)廣大群眾的切身利益有重大影響。如果一個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模并不大,但涉及人群數(shù)量大,對(duì)群眾利益涉及程度深,這個(gè)項(xiàng)目就屬于“重大事項(xiàng)”。

      可以看到,“遂寧模式”較為明確地界定了“重大事項(xiàng)”的含義,嚴(yán)格要求凡屬于“重大事項(xiàng)”范圍的項(xiàng)目必須進(jìn)行風(fēng)評(píng),這就建立了評(píng)估機(jī)制所必需的“制度化剛性”?!八鞂幠J健钡纳鲜鲎龇ㄩ_全國(guó)之先河,對(duì)各地的后續(xù)實(shí)踐提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

      第二,遂寧模式超越了傳統(tǒng)的“集思廣益”、“開諸葛亮?xí)钡难芯糠绞?,首次系統(tǒng)地提出了一套風(fēng)評(píng)內(nèi)容框架,用這套框架引導(dǎo)評(píng)估工作,使評(píng)估的系統(tǒng)性、科學(xué)性大大增強(qiáng)。

      遂寧市的《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估化解制度》指出,重大事項(xiàng)的決策提出部門、政策建議部門、改革部門、項(xiàng)目報(bào)建部門均要從該事項(xiàng)的合法性、合理性、可行性、安全性(后來又增加了可控性,但可控性的含義能夠被安全性所覆蓋)四個(gè)方面進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。合法性主要指是否有充分的政策、法律依據(jù);合理性主要指是否符合科學(xué)發(fā)展觀要求和大多數(shù)群眾的根本利益,是否兼顧各利益群體的不同訴求,是否遵循公開、公平、公正原則;可行性主要指是否征求了廣大群眾意見,是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平,時(shí)機(jī)是否成熟、適時(shí),實(shí)施方案是否周密、完善;安全性主要指是否存在引發(fā)群體性事件和其他影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患,是否有相應(yīng)的預(yù)警措施、應(yīng)急處置預(yù)案。

      盡管上述評(píng)估框架還比較粗糙,算不上一套“評(píng)估指標(biāo)體系”,但畢竟是一套比較周詳?shù)脑u(píng)估框架,這就使評(píng)估工作有了基本方向,使評(píng)估的操作性大大增強(qiáng)。目前,“遂寧模式”里的這套評(píng)估框架已經(jīng)被全國(guó)各地廣泛采用,幾乎成了風(fēng)評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)范式。

      第三,“遂寧模式”首次建立了一個(gè)比較規(guī)范的風(fēng)評(píng)程序,保證了風(fēng)評(píng)的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、有效性。

      “遂寧模式”的風(fēng)評(píng)程序被稱為“五步工作法”。一是由直接責(zé)任部門制定評(píng)估方案,組織開展初評(píng)。二是由維穩(wěn)主管部門、法制和業(yè)務(wù)主管部門對(duì)評(píng)估事項(xiàng)的合理性、合法性、可行性、安全性進(jìn)行評(píng)估。三是召開聽證會(huì)、座談會(huì),進(jìn)行問卷調(diào)查和媒體公示等形式公開征求群眾意見。四是召開由主管部門、維穩(wěn)部門、專家和群眾代表參加的審查會(huì),對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合研判,確定風(fēng)險(xiǎn)系數(shù),作出評(píng)估結(jié)論。五是由黨委政府運(yùn)用評(píng)估結(jié)果,進(jìn)行科學(xué)民主決策。對(duì)存在嚴(yán)重穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),可能引發(fā)重特大涉穩(wěn)事件,被確定為一級(jí)預(yù)警的,不準(zhǔn)實(shí)施;對(duì)存在較大穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),短期內(nèi)難以調(diào)控,被確定為二級(jí)預(yù)警的,暫緩實(shí)施;存在一定穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、但可以控制,被確定為三級(jí)預(yù)警的,完善后分步實(shí)施;對(duì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較小,被確定為四級(jí)預(yù)警的,準(zhǔn)予立即實(shí)施。

      “五步工作法”雖然還是一套比較粗糙的工作程序,但畢竟為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供了一個(gè)初步完備的程序,對(duì)風(fēng)評(píng)工作各環(huán)節(jié)都提出了相應(yīng)要求,這對(duì)于風(fēng)評(píng)工作的制度化、規(guī)范化意義重大。遂寧的“五步工作法”同樣成了全國(guó)各地的效仿對(duì)象,各地設(shè)計(jì)的風(fēng)評(píng)程序基本上都是對(duì)“五步工作法”的借鑒。

      三、“遂寧模式”中存在的不足

      不可否認(rèn),“遂寧模式”對(duì)全國(guó)風(fēng)評(píng)工作發(fā)揮了重要作用,截至目前為止還是影響最大的一個(gè)典型。其他幾個(gè)典型如“淮安模式”、“平陽模式”在很大程度上都是對(duì)“遂寧模式”的微調(diào),沒有從根本上突破“遂寧模式”的框架。

      然而,幾年的風(fēng)評(píng)實(shí)踐證明,作為第一代風(fēng)評(píng)模式的代表,“遂寧模式”也存在一些根本性的不足,這些不足給風(fēng)評(píng)工作的進(jìn)一步發(fā)展帶來很大阻礙。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。①

      第一,沒有對(duì)風(fēng)評(píng)的責(zé)任主體和執(zhí)行主體進(jìn)行區(qū)分,把責(zé)任主體置于“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的地位。

      “遂寧模式”在確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任主體時(shí)遵循“誰主管,誰評(píng)估”、“誰建設(shè),誰評(píng)估”的原則,也就是說,重大事項(xiàng)決策的提出、政策的起草、項(xiàng)目的報(bào)(建)批、改革的牽頭、工作的實(shí)施等有關(guān)職能部門是負(fù)責(zé)組織社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的責(zé)任主體。責(zé)任主體牽頭成立評(píng)估工作小組,具體組織實(shí)施評(píng)估工作。評(píng)估工作小組由本單位人員和公安、安全、信訪、司法等有關(guān)職能部門的干部組成,根據(jù)需要,可邀請(qǐng)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)專業(yè)人員、群眾代表、社會(huì)知名人士等參與評(píng)估工作。

      可以看出,“遂寧模式”的風(fēng)評(píng)責(zé)任主體同時(shí)就是評(píng)估的具體實(shí)施主體。風(fēng)評(píng)的各個(gè)環(huán)節(jié),如搜集前期信息、組建評(píng)估小組、組織聽證會(huì)、組織評(píng)估座談會(huì)等等,都由責(zé)任主體具體負(fù)責(zé)掌控。

      上述“誰主管誰評(píng)估”的原則有一定的合理性,一方面體現(xiàn)了權(quán)利和責(zé)任的統(tǒng)一,另一方面也能夠促使主管部門、建設(shè)單位提高維穩(wěn)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),在決策時(shí)多考慮考慮新政策、新項(xiàng)目可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成的負(fù)面影響。但是“誰主管誰評(píng)估”、“誰建設(shè)誰評(píng)估”是典型的“自己評(píng)自己”,這種評(píng)估模式的內(nèi)在矛盾很突出。我們很難指望一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)(建)單位,一面撰寫項(xiàng)目的可行性報(bào)告,一面在風(fēng)評(píng)報(bào)告中作出“暫緩建設(shè)、停止建設(shè)”的結(jié)論;我們很難指望一個(gè)政府部門,一邊制定新的社會(huì)管理政策,一邊又在風(fēng)評(píng)報(bào)告中承認(rèn)自己制定的方案“有很大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”。

      “自己評(píng)自己”也導(dǎo)致了風(fēng)評(píng)的專業(yè)化程度不足,風(fēng)評(píng)質(zhì)量難以從根本上提高。風(fēng)評(píng)需要很多專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能,諸如問卷設(shè)計(jì)、概率抽樣、數(shù)據(jù)處理等。但重大事項(xiàng)的主管部門、建設(shè)部門并沒有這方面的專業(yè)人才,而且也沒有必要儲(chǔ)備這類人才?!罢l主管誰評(píng)估”的原則事實(shí)上把風(fēng)評(píng)的具體操作交到了那些“偶爾評(píng)估一次”的非專業(yè)人員手中。大量實(shí)踐證明,通過非專業(yè)途經(jīng)撰寫的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告既不規(guī)范,也不準(zhǔn)確,難以發(fā)揮應(yīng)有的決策咨詢作用。

      第二,“遂寧模式”從重大事項(xiàng)的合法性、合理性、可行性、安全性四個(gè)方面進(jìn)行風(fēng)評(píng),這個(gè)內(nèi)容框架還比較粗糙,可操作性不強(qiáng),有待于進(jìn)一步具體化,形成一套更具有操作性的指標(biāo)體系。

      風(fēng)評(píng)與項(xiàng)目可行性分析最大的區(qū)別在于要系統(tǒng)評(píng)估項(xiàng)目可能引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定因素,也就是說,重大事項(xiàng)的安全性(這個(gè)安全性主要指社會(huì)安全,而非環(huán)境安全)才是風(fēng)評(píng)關(guān)注的核心內(nèi)容?!八鞂幠J健边@樣描述“安全性”:實(shí)施過程中可能出現(xiàn)哪些較大的社會(huì)治安問題;是否存在引發(fā)群體性上訪或群體性事件的苗頭性、傾向性問題;是否會(huì)給周邊的社會(huì)治安帶來重大的沖擊;當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)該項(xiàng)目建設(shè)有無強(qiáng)烈的反映和要求;是否會(huì)引發(fā)較大的影響社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定的事件;是否會(huì)出現(xiàn)其他影響社會(huì)穩(wěn)定的重大問題,對(duì)可能出現(xiàn)的影響社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定的問題,是否有化解不穩(wěn)定因素的對(duì)策措施;是否有相應(yīng)的預(yù)測(cè)預(yù)警措施和應(yīng)急處置預(yù)案;能否將風(fēng)險(xiǎn)妥善控制在預(yù)測(cè)范圍等。上述關(guān)于“安全性”的描述仍然停留在經(jīng)驗(yàn)判斷層面,沒有上升為系統(tǒng)化的理論描述,這就導(dǎo)致很多問題。如描述中提到很多事項(xiàng),其中的內(nèi)容大量重合;事項(xiàng)之間的邏輯關(guān)系、權(quán)重關(guān)系沒有得到澄清??梢姡八鞂幠J健睂?duì)于“安全性”的描述并不構(gòu)成一個(gè)指標(biāo)體系,而僅僅是一個(gè)提示性綱要,不具備操作手冊(cè)的功能。另外,“遂寧模式”把重大事項(xiàng)的合法性、合理性、可行性與安全性平行并列,似乎它們構(gòu)成風(fēng)評(píng)內(nèi)容中并列的四個(gè)方面。但前三個(gè)方面并不是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要內(nèi)容,而是項(xiàng)目可行性分析的主要內(nèi)容。當(dāng)然,如果重大事項(xiàng)存在不合理、不合法、可行性低等情況會(huì)增加社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),但它們?cè)谶壿嬌喜⒉恢苯訉?dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),它們首先要影響安全性,然后通過安全性反映社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況。而且,從項(xiàng)目決策程序的角度看,評(píng)估項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性是風(fēng)評(píng)的前置條件。如果一個(gè)重大事項(xiàng)在合法性、合理性、可行性上存在問題,這個(gè)項(xiàng)目就沒有必要進(jìn)入風(fēng)評(píng)程序。“遂寧模式”把四個(gè)方面平行并列,說明了它還沒有準(zhǔn)確理解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵。

      四、改進(jìn)思路

      總起來看,評(píng)估主體和評(píng)估內(nèi)容是風(fēng)評(píng)中的兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn),“遂寧模式”在這兩個(gè)方面都存在問題,只有解決這些問題,風(fēng)評(píng)工作的科學(xué)性、規(guī)范性、可信度、有效性才得到根本提高。

      基于對(duì)“遂寧模式”的反思,我們應(yīng)該采取如下措施,推進(jìn)風(fēng)評(píng)工作。

      (一)把風(fēng)評(píng)的責(zé)任主體與實(shí)施主體區(qū)別開來,培育真正的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu),由其負(fù)責(zé)具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作

      重大事項(xiàng)決策的提出、政策的起草、項(xiàng)目的報(bào)(建)批、改革的牽頭、工作的實(shí)施等有關(guān)職能部門仍然是負(fù)責(zé)組織社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的責(zé)任主體,但是責(zé)任主體并不負(fù)責(zé)具體評(píng)估(或僅僅負(fù)責(zé)初次評(píng)估),而是把要具體評(píng)估的事項(xiàng)(尤其是正式的二評(píng))委托給專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。風(fēng)評(píng)的責(zé)任主體承擔(dān)評(píng)估的義務(wù),出資聘請(qǐng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)做具體評(píng)估,同時(shí)對(duì)評(píng)估過程給予協(xié)助;專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)受聘于評(píng)估責(zé)任主體,提供優(yōu)質(zhì)的、低成本的評(píng)估服務(wù),并對(duì)評(píng)估質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任。按照上述制度安排,風(fēng)評(píng)就能走出“自己評(píng)自己”的困境,從根本上提高評(píng)估結(jié)論的公信力、可靠性。

      目前深圳、上海等地已經(jīng)開展了這個(gè)方向上的探索,把一些風(fēng)評(píng)項(xiàng)目委托給投資咨詢公司。投資公司按照“建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估”的指標(biāo)體系進(jìn)行風(fēng)評(píng)。這種方法在一定程度上提高了風(fēng)評(píng)的公信力和專業(yè)化程度,但也存在一些問題。首先,盡管“建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估”和風(fēng)評(píng)存在一些重合的地方,但仍有很大不同,把它的指標(biāo)體系套用到風(fēng)評(píng)中,不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來的風(fēng)險(xiǎn)。其次,投資咨詢公司并不是嚴(yán)格意義上的“第三方組織”。真正的第三方組織提供的服務(wù)產(chǎn)品,如會(huì)計(jì)師事務(wù)所,具有“公共性”。而投資公司僅僅是一種提供咨詢服務(wù)的企業(yè),它提供的服務(wù)產(chǎn)品僅僅面向企業(yè)。因此,投資咨詢公司所做的風(fēng)評(píng)報(bào)告在公信力上存在天然缺陷。

      就目前而言,國(guó)內(nèi)外并沒有真正的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估第三方組織,政府部門應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)、扶持的功能,培育真正的第三方社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。從理論上看,評(píng)估機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)類似于會(huì)計(jì)師事務(wù)所,由評(píng)估師組成,評(píng)估師要通過考試獲取資格證書,只有獲得資格證書的評(píng)估師才有資格參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。政府主管部門負(fù)責(zé)評(píng)估師資格考試和資格認(rèn)定,同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審核。這種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)才算是真正的第三方組織,而不像投資咨詢公司一樣僅僅是一個(gè)咨詢服務(wù)企業(yè)。這種機(jī)構(gòu)只有堅(jiān)持其專業(yè)性和公益性,才能做到所提供的服務(wù)既是針對(duì)企業(yè)的,對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé),也是面向政府和社會(huì)公眾的,對(duì)政府和公眾負(fù)責(zé)。

      很明顯,培育上述第三方機(jī)構(gòu)需要大量合格的“風(fēng)評(píng)師”,但我國(guó)目前沒有這一行業(yè),也沒有相關(guān)的資格考試。這就需要政府部門從現(xiàn)在開始著手做一些基礎(chǔ)性的工作,例如和高等院校合作建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究和培訓(xùn)基地,首先培養(yǎng)一批科研人員,再以他們?yōu)閹熧Y力量開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的教學(xué)培訓(xùn)并研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的資格考試體系。時(shí)機(jī)成熟后,可以舉辦“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估師資格考試”,給考試合格人員頒發(fā)“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估師資格證書”,進(jìn)而把風(fēng)評(píng)師組織起來形成專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。

      (二)從中央到地方應(yīng)該組織研究力量投入到風(fēng)評(píng)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究中,構(gòu)建風(fēng)評(píng)的理論框架、指標(biāo)體系,為風(fēng)評(píng)工作提供理論指導(dǎo)、評(píng)估工具

      “遂寧模式”之所以沒能提出一套系統(tǒng)的指標(biāo)體系,其原因在于風(fēng)評(píng)研究非常復(fù)雜,難度很大,遂寧自身沒有這樣的科研實(shí)力。和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境評(píng)估不同,國(guó)內(nèi)外沒有一套成熟的關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論框架和指標(biāo)體系,②風(fēng)評(píng)研究需要“從頭干起”,困難確實(shí)很大。

      從理論上看,風(fēng)評(píng)內(nèi)涵極為復(fù)雜,建立一套理論系統(tǒng)和指標(biāo)體系非常困難。風(fēng)評(píng)涉及到三個(gè)巨型子系統(tǒng),即被評(píng)估項(xiàng)目本身(包括其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、技術(shù)可行性),項(xiàng)目涉及到的相關(guān)人群狀況(包括直接或間接相關(guān)人群的訴求狀況、動(dòng)員組織能力),政府的社會(huì)控制力(包括政府的信息搜集、情報(bào)研判、決策處置、協(xié)調(diào)執(zhí)行、監(jiān)控反饋等能力)。其中第一個(gè)子系統(tǒng)就已經(jīng)大約相當(dāng)于原有的項(xiàng)目可行性報(bào)告內(nèi)容,不過更側(cè)重于社會(huì)影響分析。其他兩個(gè)子系統(tǒng)也都由眾多性質(zhì)不同的參數(shù)構(gòu)成,極為復(fù)雜,有些參數(shù)還難以進(jìn)行定量刻畫,比如相關(guān)人群的組織動(dòng)員能力、政府部門對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的處置能力等??梢哉f,對(duì)每一個(gè)子系統(tǒng)建模都是極為復(fù)雜的理論工作,把三個(gè)子系統(tǒng)結(jié)合起來形成完整的風(fēng)評(píng)模型就更加復(fù)雜。這個(gè)工作需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、工程技術(shù)、社會(huì)學(xué)、行政管理學(xué)等多方面的專業(yè)人才協(xié)同研究,其難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。因此,形成一套成熟的風(fēng)評(píng)理論和指標(biāo)體系需要一個(gè)較為長(zhǎng)期的理論與實(shí)踐積累過程。

      另外,國(guó)內(nèi)從事”風(fēng)評(píng)”研究的專業(yè)人員太少,且多集中在科研院所。開展風(fēng)評(píng)研究需要掌握很多涉及社會(huì)穩(wěn)定的數(shù)據(jù)材料,其中一些資料是涉密的,維穩(wěn)部門的干部掌握大量材料,卻沒有足夠的時(shí)間、精力去深入研究理論??蒲性核膶W(xué)者卻苦于得不到足夠的一手材料。另外,風(fēng)評(píng)還沒有成為一個(gè)穩(wěn)定的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域,現(xiàn)有的研究人員多是從社會(huì)學(xué)、行政管理學(xué)等領(lǐng)域“客串”過來的,沒有形成穩(wěn)定的研究隊(duì)伍。上述因素都極大地限制了風(fēng)評(píng)理論研究的進(jìn)展。

      為解決上述問題,各級(jí)政府的科技主管部門、教育主管部門應(yīng)該通過政策扶持、課題引導(dǎo)等手段引導(dǎo)科研院校的學(xué)術(shù)力量進(jìn)入風(fēng)評(píng)研究領(lǐng)域。各級(jí)維穩(wěn)部門也可以直接和科研院所合作展開這方面的研究,維穩(wěn)部門掌握現(xiàn)實(shí)材料,卻沒有足夠的研究力量,科研院所具有研究力量,但缺少研究素材,兩者結(jié)合才能推動(dòng)風(fēng)評(píng)研究不斷深入。開展風(fēng)評(píng)研究不僅可以為風(fēng)評(píng)實(shí)踐提供理論指導(dǎo),還可以培養(yǎng)一批風(fēng)評(píng)專業(yè)人才,他們既可以進(jìn)行理論研究,又可以介入風(fēng)評(píng)實(shí)踐操作,這對(duì)于風(fēng)評(píng)工作的專業(yè)化發(fā)展具有非常重要的意義。

      五、總結(jié)

      開展重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在我國(guó)僅有短短數(shù)年時(shí)間,“遂寧模式”在其中發(fā)揮了重要的歷史作用,是全國(guó)風(fēng)評(píng)機(jī)制建設(shè)的典范。經(jīng)過幾年的實(shí)踐,這個(gè)模式暴露了一些不足,如存在“自己評(píng)自己”、沒有建立安全性指標(biāo)體系等問題。在今后的風(fēng)評(píng)工作中,應(yīng)該針對(duì)上述問題采取相應(yīng)措施,探索新的工作方式,努力從根本上提高風(fēng)評(píng)的公信力和可靠性。

      [1]楊敏,鄭杭生.個(gè)體安全:關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一種反思及研究對(duì)策[J].思想戰(zhàn)線,2007,(4).

      [2]童星,張海波.高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的公共政策[J].南京師大學(xué)報(bào),2009,(2).

      [注 釋]

      ①我們這里分析的主要是“遂寧模式”的早期形態(tài),“遂寧模式”近幾年中也在不斷發(fā)展,但其根本問題還是沒有得到解決。

      ②社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是我國(guó)特有的一個(gè)新事物。國(guó)外對(duì)于廣泛涉及公民利益的項(xiàng)目,通常采用議會(huì)表決、社區(qū)投票等方式作出決定,不必要通過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,因此國(guó)外沒有這一領(lǐng)域的理論研究。和風(fēng)評(píng)比較接近的是“項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)估”、“社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”、“聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)地區(qū)沖突風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(STA)”,這些評(píng)估對(duì)風(fēng)評(píng)有借鑒意義,但是也存在本質(zhì)不同。

      D035.29

      A

      1008-8466(2012)01-0020-05

      2011-12-18

      廉如鑒(1970— ),男,山西襄汾人,山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授,社會(huì)學(xué)博士,主要從事中國(guó)人行為文化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究;

      黃家亮(1980— ),男,湖北隨州人,北京科技大學(xué)文法學(xué)院講師,中國(guó)人民大學(xué)理論與方法研究中心副研究員,社會(huì)學(xué)博士,主要從事社會(huì)學(xué)理論、法社會(huì)學(xué)研究。

      張忠義]

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