○任陶海

（吉林省白城市住房公積金管理中心）

隨著房改的不斷深化，福利分房舊體制被廢止，在以住房公積金為主渠道的住房貨幣化的引導(dǎo)下，城鎮(zhèn)居民住房消費步入市場化軌道，貸款購房已成為百姓改善居住條件的主要方式。全面推行和不斷完善住房公積金制度被確定為住房分配貨幣化的一項重要內(nèi)容。住房公積金是住房貨幣化指導(dǎo)思想下建立的住房儲蓄制度，該制度建立以來，為改善職工居住質(zhì)量，解決職工住房問題，促進城市住房建設(shè)，拉動城市經(jīng)濟增長等方面發(fā)揮了積極作用。

城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)實施住房公積金制度，是住房公積金管理工作中的熱點和難點。隨著企業(yè)改革的深化和民營經(jīng)濟的發(fā)展，非公有制企業(yè)在數(shù)量上所占的比重將越來越高。住房公積金制度要鞏固和發(fā)展，就必須切實有效地解決非公有制企業(yè)實施住房公積金制度這一難點。

一、城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金的現(xiàn)狀

目前，白城市行政機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)普遍建立了住房公積金制度，機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)職工得到了基本的住房社會保障。但城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度的確不容樂觀?，F(xiàn)在的突出問題是，最需要改善住房條件的企業(yè)職工大都未建住房公積金制度。城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度存在著“多、少、低”的問題。一是改制企業(yè)職工公積金賬戶封存多，原因是企業(yè)改制、破產(chǎn)等因素，部分原國有、集體企業(yè)停止了住房公積金的繳存。二是非公有制企業(yè)實施單位和人數(shù)少，原因是大部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對公積金不夠重視和職工對公積金的認識不強。三是非公有制企業(yè)職工繳存比率低，雖然部分企業(yè)為職工繳存了公積金，但是為了減少開支把繳存比率定得很低。

城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度“多、少、低”的主要原因有以下幾個方面。

1、思想認識不到位。城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度，還存在一些思想障礙，主要是兩個問題：一是思想認識沒有與時俱進。盡管非公有制企業(yè)存在著“多、少、低”的問題，但由于機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)繳存率不斷提高，一部分住房貨幣補貼轉(zhuǎn)入住房公積金，住房公積金歸集率和余額持續(xù)創(chuàng)歷史新高，對此，部分領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)內(nèi)人員自我感覺良好，沒有看到潛在的危機。在這種情況下，如果不把工作重點放在非公有制企業(yè)，不僅會影響住房公積金的受益面，而且住房公積金制度將得不到最需要解決住房困難的企業(yè)職工的參與和擁護。二是存在種種疑慮。有的擔(dān)心建立住房公積金會增加企業(yè)成本，有的擔(dān)心會影響招商引資的環(huán)境，等等。

2、住房公積金制度沒有納入社會保障體系?，F(xiàn)在實行的是國家法律強制實行的社會保障體系，包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保障和住房保障共六項，但前五項已納入社會保障體系，而作為住房保障制度核心的住房公積金，因為大量的職工和社會居民的社會保障問題沒有完全解決，經(jīng)過輕重比較，住房問題作出了讓步。盡管國務(wù)院《住房公積金管理條例》規(guī)定的是強制實行的制度，但在實際操作中，這項制度仍游離于國家強制實行的社會保障體系之外，因此對住房公積金的重視程度和工作力度都還不夠。

3、宣傳發(fā)動力度不夠。從總體上講，對住房公積金工作的宣傳力度和深度還不夠。由于白城市公積金起步較晚，過去的宣傳往往指向行政、事業(yè)、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，向非公有制企業(yè)法定代表人宣傳少，向社會宣傳的廣度也不夠。非公有制企業(yè)有許多單位不清楚建立住房公積金制度是國家法規(guī)的規(guī)定，有許多職工也不清楚實施住房公積金制度是職工的合法權(quán)益，對建立住房公積金制度的優(yōu)惠政策和好處也不甚了解。

4、行政執(zhí)法難以組織實施。國務(wù)院《住房公積金管理條例》規(guī)定，對不辦理住房公積金繳存登記、不辦理住房公積金賬戶、逾期不繳或欠繳的單位，責(zé)令限期辦理，處以罰款或申請法院強制執(zhí)行。由于多數(shù)非公有制企業(yè)沒有繳存住房公積金，存在著“法不責(zé)眾”的問題。行政執(zhí)法的實際操作也存在著一些困難。

二、城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)實施公積金制度的必要性

對開展這項工作的依據(jù)和理由，主要基于以下幾個方面的考慮。

1、有利于依法行政。國務(wù)院《住房公積金管理條例》（國務(wù)院令第350號）第二條第二款規(guī)定，住房公積金“是指國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體（以下統(tǒng)稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲金”。對不按時足額繳存的，《條例》還作了明確的處理規(guī)定。財政部、建設(shè)部、人民銀行下發(fā)的《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》（建金管[2005]5號）中，對城鎮(zhèn)單位聘用進城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金；城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金，說明國家對公積金繳存范圍延伸到各個層次。這個《條例》及《意見》是城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度的法規(guī)依據(jù)。積極推進城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度，體現(xiàn)了國家法規(guī)的嚴肅性，體現(xiàn)了依法行政的要求。

2、有利于保障職工群眾的合法權(quán)益。住房公積金是企業(yè)職工享受的法定住房貨幣工資。企業(yè)不為職工繳存公積金，實際上侵犯了職工群眾的合法權(quán)益。同時，由于沒有建立公積金制度，低收入職工家庭就不能享受低存低貸和互助功能的優(yōu)惠政策。長此以往，低收入職工家庭買不起房子，新的住房困難戶不斷增加，政府住房解困的負擔(dān)將越來越重。我們現(xiàn)在解決住房問題的籌資機制是國家、集體、個人三者共同負擔(dān)，如果企業(yè)不承擔(dān)應(yīng)負的責(zé)任，最終還是要轉(zhuǎn)嫁到政府身上。因此，實施住房公積金制度，是貫徹“三個代表”、依法維護職工權(quán)益的體現(xiàn)。

3、有利于企業(yè)改善發(fā)展環(huán)境。建立住房公積金制度，為非公企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)造了條件。隨著我國加入WTO，企業(yè)必須與國際慣例接軌，而國外企業(yè)內(nèi)部職工保障制度很健全，職工有較強的凝聚力。現(xiàn)在，一些非公企業(yè)為了防止技術(shù)人員跳槽，采取了扣押身份證與現(xiàn)金、欠薪等辦法，人為增加了員工與企業(yè)主的矛盾。建立住房公積金制度，改善了企業(yè)與職工關(guān)系，增強了職工對企業(yè)的凝聚力和向心力，也約束了職工擅自離崗離職，有利于吸收和留住人才。同時，為非公企業(yè)樹立了依法運作的形象，促進了公平競爭，有利于企業(yè)改善發(fā)展環(huán)境。

4、有利于促進房地產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。由于公積金貸款利率低，深受廣大群眾的歡迎。住房公積金在解決群眾住房困難、促進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，應(yīng)該說功不可沒。凡是繳納住房公積金的職工家庭遇到拆遷，拆遷工作都進展得比較順利。白城市這幾年房地產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展與公積金管理運作比較好是分不開的。

5、有利于加快推進城市化進程。農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶進展不快，原因很多，但住房問題是阻礙農(nóng)民到城鎮(zhèn)落戶的一個重要原因。城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度后，為進城務(wù)工人員在城鎮(zhèn)購房落戶創(chuàng)造了條件，有利于改變“離土不離鄉(xiāng)”的局面，轉(zhuǎn)移和減少農(nóng)民，加快城鎮(zhèn)人口集聚，推進城市化進程。

6、有利于推進全面建設(shè)小康社會。黨的十六大提出本世紀頭20年的奮斗目標是全面建設(shè)小康社會。提高居民居住水平，是全面建設(shè)小康社會的重要方面。2002年，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積，全國為22.8平方米，按照國家建設(shè)部規(guī)劃，到2020年，全國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達到32平方米。這樣，不建立住房保障制度、特別是住房公積金制度，全面小康的居住目標是不可能實現(xiàn)的。因此，只有全面實施住房公積金制度，才能更快地提高城鎮(zhèn)居民、特別是中低收入家庭的住房水平，才能有利于推進全面建設(shè)小康社會。

7、有利于住房公積金事業(yè)的健康發(fā)展。我國盡管現(xiàn)階段的所有制結(jié)構(gòu)以“公有制為主體”，但隨著改革的深入和非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，就數(shù)量上來講，公有制企業(yè)及其就業(yè)人數(shù)將越來越少，非公有制企業(yè)及其就業(yè)人數(shù)將越來越多。如果不將非公有制企業(yè)職工納入住房公積金的繳存范圍，住房公積金將有可能變成“機關(guān)、事業(yè)單位住房公積金”，這無疑違反了建立住房公積金的初衷。繳交人群隨著企業(yè)改制、結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展，有減少之勢，不通過政策使這些人擁有住房公積金，就是對這部分人群的歧視。由于行政力度不夠、公積金擴展面受限使歧視的現(xiàn)象延伸到個貸。目前有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了因繳存面窄，足額繳存人數(shù)不多，個貸發(fā)放一定數(shù)量后因足額繳存人告磬而難以發(fā)放的現(xiàn)象，在所有職工中，企業(yè)職工占四分之三。因此，我們應(yīng)把著眼點放在歸集面上，促進落實“同城同待遇”。只有在數(shù)量眾多并仍在蓬勃發(fā)展的非公有制企業(yè)拓展住房公積金制度，住房公積金才有生命力，繳存群眾才會對住房公積金事業(yè)更加信賴，住房公積金事業(yè)才能進一步興旺發(fā)達。

三、積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)實施公積金制度

城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度要以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認真貫徹黨和國家的方針政策、法律法規(guī)，健全保障制度，改善發(fā)展環(huán)境，維護職工的切身利益，保障職工的合法權(quán)益，促進非公有制企業(yè)的健康發(fā)展，完善社會主義市場經(jīng)濟體制。城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度，要堅持以下原則：一是依法行政的原則。對城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度，國務(wù)院《條例》作了明確規(guī)定。要貫徹依法行政的要求，依法推進在城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)中建立住房公積金制度。二是以人為本的原則。要以推進城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度的實際行動，貫徹和體現(xiàn)“三個代表”的重要思想，切實維護職工的合法權(quán)益。三是積極穩(wěn)妥的原則。城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度的工作，要堅持積極穩(wěn)妥，穩(wěn)步推進，做到因地制宜，分類指導(dǎo)，循序漸進，逐步完善。開展城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度，當前應(yīng)著重抓好以下工作。

1、加強宣傳。城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度，涉及面廣，是一項新的工作，應(yīng)注重做好宣傳發(fā)動和輿論引導(dǎo)工作。要通過報紙、電視、宣傳資料、會議等多種形式，廣泛宣傳國務(wù)院《住房公積金管理條例》和有關(guān)文件精神，進一步統(tǒng)一思想認識，形成有利于推進這項工作開展的氛圍。

2、抓好試點。為了取得實施這項工作的經(jīng)驗，各縣（區(qū)）可在城鎮(zhèn)原國有、集體企業(yè)轉(zhuǎn)制改為非公有制的企業(yè)和其他非公有制重點骨干企業(yè)中，選擇若干生產(chǎn)經(jīng)營比較穩(wěn)定、企業(yè)運作比較規(guī)范、有一定規(guī)模、領(lǐng)導(dǎo)層有一定認識的企業(yè)搞試點。

3、突出重點。城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金制度，總的要求是應(yīng)建盡建，但要堅持因地制宜，注意突出重點。在地域上，應(yīng)把中心城區(qū)、縣城和中心城鎮(zhèn)作為工作重點；在企業(yè)中，應(yīng)把國有、集體企業(yè)轉(zhuǎn)制改為非公有制的企業(yè)、重點骨干企業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營比較穩(wěn)定的企業(yè)作為重點。在企業(yè)職工中，可以在管理人員、生產(chǎn)（經(jīng)營）技術(shù)骨干中先行建立，在城鎮(zhèn)戶口的職工和本地籍農(nóng)民務(wù)工人員中先行建立，做到逐步建立，逐步完善。

4、納入社會保障體系和加強行政執(zhí)法。住房保障制度是社會保障體系的重要組成部分，住房公積金是住房保障制度的核心。因此，應(yīng)當明確繳存住房公積金不是收費項目，也不是人為增加企業(yè)負擔(dān)。要積極爭取把住房公積金納入國家強制實施的社會保障體系。同時，要認真貫徹實施國務(wù)院《住房公積金管理條例》，堅持有法必依，依法辦事，改進和加強行政執(zhí)法。隨著文明化程度的提高，社會的發(fā)展必然要步入法制化的道路，依法治國是社會發(fā)展的必然，住房公積金納入依法管理的機制亦然。住房公積金已經(jīng)走過的路程，筆者認為可以明確表示為兩個階段：即從“行政規(guī)定”到目前的“行政規(guī)定+法規(guī)規(guī)定”。如果正常的話，第三階段或許應(yīng)該是“全面依法實施”，即依法推進非公有制企業(yè)建立住房公積金制度。

5、加強政府介入。現(xiàn)有法規(guī)是我們開展住房公積金各項工作的依據(jù)；而政府重視與否，則事關(guān)住房公積金制度能否建立和進一步完善。就目前的實際狀況看，要完善住房公積金制度，僅依賴法規(guī)恐怕還行不通，必須堅持兩條腿走路的方針，即“行政規(guī)定和法規(guī)并舉”。從某種意義上講，行政規(guī)定的作用還要大于法規(guī)的效力（盡管這是不正常的現(xiàn)象）?？梢詳嘌裕绻麤]有各級政府的肯定與支持，我們的住房公積金事業(yè)要開拓新的局面是極為困難的。各有關(guān)部門要結(jié)合自身職能，積極配合。受委托承辦公積金業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行，要利用各自的信貸優(yōu)勢，支持和促進城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)建立住房公積金。

目前，由于執(zhí)法環(huán)境尚未完全具備，因此還不能完全依據(jù)法規(guī)建立住房公積金制度。既然如此，我們的指導(dǎo)思想應(yīng)該立足為：以法規(guī)為依托，圍繞政府的工作方針和客觀條件，堅持服務(wù)于地方經(jīng)濟，因地制宜地拓展住房公積金的新局面。應(yīng)該看到，既然目前尚未形成依法管理住房公積金的外部環(huán)境，我們更應(yīng)堅持“因地、因企”區(qū)別對待的觀點，要有的放矢，以免欲速則不達。同時我們也應(yīng)積極地看到，隨著政府重視程度的加強，通過行政執(zhí)法來促進完善住房公積金制度是可行的，也是必需的。