■周 備 徐 瑜

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)相關(guān)問(wèn)題分析

■周 備 徐 瑜

一、地方融資平臺(tái)現(xiàn)狀：產(chǎn)生背景、整體規(guī)模與銀行貸款方式

（一）地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生背景：含義與運(yùn)作流程

地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生發(fā)展伴隨著我國(guó)整個(gè)政府投融資體制的改革進(jìn)程，地方投融資公司發(fā)展至今，仍未有嚴(yán)格的定義，一般將其界定為：地方政府為融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所組建的投資公司，是各個(gè)地方政府控股的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，如：城建開(kāi)發(fā)公司、交通投資公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司(在各地的具體名稱(chēng)不同)等。這些公司的主要運(yùn)作流程一般是：地方政府通過(guò)財(cái)政撥款、土地劃撥、股權(quán)投資等方式出資，組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資條件的公司，必要時(shí)輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款保證，主要向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款，重點(diǎn)投向市政建設(shè)、高等級(jí)公路、公用事業(yè)等項(xiàng)目。

（二）地方政府融資平臺(tái)的整體情況：規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)

從債務(wù)總體負(fù)擔(dān)情況、平臺(tái)債務(wù)的政府層級(jí)分布、地方債的用途三個(gè)方面來(lái)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析：

從債務(wù)總體負(fù)擔(dān)情況來(lái)看，至2010年底，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。從這個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)看，地方政府應(yīng)該有能力償還債務(wù)。

從平臺(tái)債務(wù)的政府層級(jí)分布來(lái)看，2010年底融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，其中省級(jí)8826.67億元、市級(jí)26845.75億元、縣級(jí)14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。這三級(jí)平臺(tái)債當(dāng)中，有較大呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)的主要是縣級(jí)平臺(tái)債，但這部分債務(wù)只有1.4萬(wàn)億元，只要處理好，也不會(huì)造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

從地方債的用途來(lái)看，截至2010年底，地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲(chǔ)10208.83億元，占10.62%。這些債務(wù)資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善，為“十二五”及今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增強(qiáng)了后勁。

（三）融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款的銀行貸款方式

通常商業(yè)銀行將融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款分為三種情形：第一種情形，對(duì)于有經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流的項(xiàng)目，該類(lèi)項(xiàng)目通常以項(xiàng)目融資，商業(yè)銀行遵循商業(yè)原則，按照項(xiàng)目建成的現(xiàn)金流測(cè)算還款來(lái)源和設(shè)定還款期限，由項(xiàng)目形成的相應(yīng)資產(chǎn)提供抵押或信用方式；第二種情形，對(duì)于項(xiàng)目建成后形成的現(xiàn)金流不能完全償還貸款本息的項(xiàng)目，商業(yè)銀行大多仍然遵循商業(yè)原則，通常要求政府對(duì)項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)貼，將項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流和財(cái)政補(bǔ)貼作為綜合還款來(lái)源，并以此設(shè)定還款期限，此類(lèi)貸款一般要求當(dāng)?shù)卣鼍叱兄Z還款安慰函或?qū)⒚磕曩J款本息列入當(dāng)?shù)厝舜笾С鲱A(yù)算，同時(shí)要求以土地等資產(chǎn)抵押或第三方擔(dān)保；第三種情形，對(duì)于完全沒(méi)有現(xiàn)金流的公益性項(xiàng)目，商業(yè)銀行貸款一般基于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政實(shí)力和信譽(yù)，此類(lèi)貸款一般要求當(dāng)?shù)卣仨毘鼍叱兄Z還款安慰函或?qū)①J款本息列入當(dāng)?shù)厝舜笾С鲱A(yù)算，同時(shí)要求以土地等資產(chǎn)提供抵押或第三方擔(dān)保。近幾年來(lái)，我國(guó)政府融資平臺(tái)獲得了快速成長(zhǎng)和發(fā)展，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是一些低收益、高投資的民生和社會(huì)項(xiàng)目做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，雖然規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。

二、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

（一）融資平臺(tái)大規(guī)模負(fù)債過(guò)分依賴(lài)銀行信貸，增加銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)人民銀行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)表明，全國(guó)約有3800家地方政府融資平臺(tái)。截至2009年年底，我國(guó)銀行業(yè)人民幣各項(xiàng)貸款余額約40萬(wàn)億元，融資平臺(tái)銀行貸款余額約7.8萬(wàn)億元，占整個(gè)貸款比重約18.3%。地方政府融資平臺(tái)比重偏高的主要原因是地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債渠道以銀行貸款為主，融資渠道單一，風(fēng)險(xiǎn)集中度高。銀行業(yè)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款規(guī)模占整個(gè)銀行業(yè)貸款比重偏高，對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)形成顯著的潛在壓力。

（二）融資平臺(tái)過(guò)度依賴(lài)地方財(cái)政，增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是市場(chǎng)主體地位薄弱。迄今為止，大多數(shù)平臺(tái)仍然是單純作為政府借款機(jī)構(gòu)，自身不具備良好的商業(yè)模式和自我發(fā)展能力。有的基本不參與項(xiàng)目前期規(guī)劃及建設(shè)過(guò)程，項(xiàng)目建成后，要么移交相關(guān)政府部門(mén)，要么僅僅作為資產(chǎn)登記單位，基本未參與項(xiàng)目施工過(guò)程的監(jiān)督與建成后的管理。

二是債務(wù)償還依賴(lài)財(cái)政資金。目前，大多數(shù)融資平臺(tái)的債務(wù)償還主要是依靠財(cái)政性資金和借新還舊的方式，造成財(cái)政償債規(guī)模和舉債規(guī)模逐年擴(kuò)大，很容易形成舉債的惡性循環(huán)，最終給地方帶來(lái)巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如某市融資平臺(tái)2009年償還債務(wù)額中，以財(cái)政性資金償還占比48.29%，非財(cái)政性資金償還占比5.78%，舉借新債償還占比45.93%。簡(jiǎn)單壓力測(cè)試結(jié)果顯示，未來(lái)我國(guó)地方政府將面臨較嚴(yán)重的償債問(wèn)題，尤其在2012年以后償債率將高達(dá)30%，這意味著地方政府財(cái)政收入中約30%用于歸還銀行貸款本息，這在我國(guó)國(guó)情下很難實(shí)現(xiàn)。

（三）融資平臺(tái)缺乏自我約束，投資運(yùn)作不規(guī)范

我國(guó)政府融資平臺(tái)有地方政府做后臺(tái)，償還不起的債務(wù)政府可以買(mǎi)單，使融資平臺(tái)缺乏承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。這就養(yǎng)成了融資平臺(tái)規(guī)范經(jīng)營(yíng)的惰性，加上融資平臺(tái)缺乏整體負(fù)債規(guī)模、投資方向的約束，導(dǎo)致投資規(guī)模龐大、投資領(lǐng)域與民生需求領(lǐng)域不一致等錯(cuò)誤經(jīng)營(yíng)決策。

（四）地方政府過(guò)分依賴(lài)土地出讓收入

地方政府過(guò)分依賴(lài)土地出讓收入表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是地方政府通過(guò)直接出售土地獲得收入；二是地方政府融資平臺(tái)可以土地作為質(zhì)押，獲得銀行貸款。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%。2010年地方財(cái)政土地收入1.6萬(wàn)億。按照6%的利率計(jì)算，2010年地方融資平臺(tái)需償還的利息金額大約為5280億元，這一規(guī)模幾乎占全國(guó)土地出讓金的1/3。考慮到很多項(xiàng)目在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)產(chǎn)生任何資金收益，較多地方融資平臺(tái)可能依靠舊貸款或新貸款來(lái)支付利息，地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大，銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)也加大。

三、我國(guó)政府融資平臺(tái)債務(wù)：解決方式與建議

（一）辯證地看待融資平臺(tái)，避免一刀切

通過(guò)分析政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)看出，我國(guó)政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)均在可控范圍之內(nèi)，不應(yīng)盲目夸大，談“債”色變。更不應(yīng)該一刀切，急剎車(chē)，這樣可能會(huì)截?cái)嗳谫Y平臺(tái)正常的融資渠道，或隔斷融資平臺(tái)與政府的被補(bǔ)貼與補(bǔ)貼的關(guān)系，從而導(dǎo)致融資平臺(tái)資金鏈斷裂，這將可能使其潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)立刻暴露。對(duì)融資平臺(tái)公司貸款,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持按照 “逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時(shí)采取補(bǔ)救措施,確保信貸資產(chǎn)安全。

（二）多渠道融資，緩解銀行經(jīng)營(yíng)壓力

我國(guó)政府融資平臺(tái)融資渠道較為單一，其主要途徑過(guò)多地依賴(lài)于銀行貸款，給銀行經(jīng)營(yíng)帶來(lái)很大壓力。從世界范圍看，城市基礎(chǔ)設(shè)施融資都經(jīng)歷了財(cái)政、信貸和證券三種基本融資方式的演變過(guò)程。筆者認(rèn)為，未來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源也可以走多種渠道，包括：積極利用保險(xiǎn)、信托、資產(chǎn)證券公司債券、融資租賃、投資基金、BT、BOT或引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等方式廣泛聚集社會(huì)資金，滿(mǎn)足日益擴(kuò)大的資金需求。

（三）加強(qiáng)平臺(tái)公司監(jiān)管，積極引導(dǎo)規(guī)范轉(zhuǎn)型

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合，目標(biāo)方向和現(xiàn)實(shí)可行性相結(jié)合，尊重平臺(tái)公司的獨(dú)立法人地位，落實(shí)平臺(tái)公司的投資經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，使其真正成為在政府主導(dǎo)下的規(guī)范運(yùn)作的市場(chǎng)主體。明確各平臺(tái)公司的功能定位，按照公益性、引導(dǎo)性、發(fā)展性的要求，對(duì)現(xiàn)有平臺(tái)公司進(jìn)行整合重組，形成布局合理、功能齊全、分工合理、實(shí)力雄厚的地方政府投融資平臺(tái)公司體系。各平臺(tái)公司需建立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制，各平臺(tái)公司的投融資活動(dòng)，要做到資產(chǎn)與負(fù)債、投入與產(chǎn)出、資金流入與資金流出三個(gè)基本平衡。政府財(cái)政不允許為平臺(tái)公司提供擔(dān)保，平臺(tái)公司之間不允許相互擔(dān)保（嚴(yán)格審批的除外），以防止出現(xiàn)系統(tǒng)性債務(wù)危機(jī)。要建立政府償債機(jī)制，對(duì)平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性建設(shè)項(xiàng)目而發(fā)生的虧損，先由平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)性收入進(jìn)行彌補(bǔ)，缺口部分應(yīng)編制債務(wù)償還預(yù)算，有計(jì)劃按期還本付息。

曼徹斯特大學(xué)商學(xué)院、倫敦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）