生青杰

(河南城建學院，河南平頂山467036)

1 城中村是我國快速城市化背景下城市內一種獨特空間

目前城中村還沒有形成各個學科普遍認可的定義，學者們從各自的研究角度界定和描述城中村。張建明認為，“城中村是位于城市邊緣地帶，一方面具有城市的某些特征，享有城市的某些基礎設施和生活方式，另一方面還保留著鄉(xiāng)村的某些景觀，以及小農(nóng)經(jīng)濟思想和價值觀念的農(nóng)村社區(qū)”[1]。代堂平認為，“城中村是指從地域角度已被納入城市范疇的局部地區(qū)，就其社會屬性而言，仍屬于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)的矛盾現(xiàn)象，是一種特殊社區(qū)”[2]。賈生華認為，“城中村”的本質可以理解為“各種利益相關者不同利益相互關系的聯(lián)結”[3]。李俊夫認為，“城中村是指位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內，被城市建設用地包圍或被包圍的、沒有或僅有少量農(nóng)用地的村落”[4]。李誠認為，”城中村不僅是空間概念，更是社會經(jīng)濟概念，它是指在城市建成區(qū)范圍內所保留著的在社會結構、經(jīng)濟生活、人員身份及管理方式等方面依然傳承農(nóng)業(yè)社會特點的農(nóng)村聚落點”[5]。綜合各種觀點，作者認為，從更抽象意義看，城中村是中國快速城市化快速中出現(xiàn)的一種獨特的空間。這種空間獨特性體現(xiàn)在：

(1)獨特政治空間。城中村仍延續(xù)二元管理體制，仍然保留著原有的農(nóng)村管理模式。土地歸村集體所有;社會事務由村民委員會自治管理，村規(guī)民約是重要的社會管理規(guī)范，管理的一切費用由集體承擔;村民仍是農(nóng)業(yè)戶口，可以參與村集體經(jīng)濟組織的管理。

(2)獨特經(jīng)濟空間。城中村的經(jīng)濟模式以房屋租賃為主，村民的主要經(jīng)濟來源是出租房收入、集體分紅及小型的商業(yè)和服務業(yè)收入。城中村集體經(jīng)濟收益主要依靠征地補償和留用地建設房屋出租收益。

(3)獨特社會空間。城中村有三種人，即城中村居民、流動人口和城市居民。城中村居民仍是農(nóng)業(yè)戶口，但往往不從事農(nóng)業(yè)活動;流動人口數(shù)量往往超過本村村民;還有多種職業(yè)的買不起商品房的城市居民。城中村成了非城市、非農(nóng)村的低成本大型混合居住社區(qū)。

(4)獨特文化空間。村民們仍然有濃厚的農(nóng)村習慣，村規(guī)民俗是城中村的主導文化;但村民的飲食、生活習慣、行為方式、文化娛樂己趨向城市化。

(5)獨特生態(tài)空間。這種獨特性體現(xiàn)在既非絕對的城市空間，也非純粹的農(nóng)村空間，而是混合空間。

2 城中村空間形態(tài)的生成與析因

城中村空間的形成既有內部原因，也有外部原因。內部原因是在中國快速城市化背景下，城市政府、集體、失地農(nóng)民對生存空間權益爭奪的結果;外部原因是缺失保障的流動人口的巨大居住需求和失靈、失衡的房地產(chǎn)市場。

2.1 內部因素

2.1.1 政府對農(nóng)村空間的占有

盡管土地征收是一種世界性普遍現(xiàn)象，但在我國土地征收是一種強制行為，被征地者必須服從。特別是分稅制后，地方政府的財政能力受到嚴重削弱，土地生財成為重要依賴，因此，在快速城市化和發(fā)展經(jīng)濟背景下，地方政府加大對農(nóng)村空間的征收。地方政府為了減少因征收引起的村民轉變?yōu)槭忻竦母甙撼杀竞驼鞯氐淖枇?，一方面，采取繞開農(nóng)村居民點和村建設用地，只征收農(nóng)村耕地為主的迂回策略，從而不造成完全意義上的“失地農(nóng)民”，另一方面，地方政府在征收農(nóng)村土地的同時，返還給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一定比例的土地，作為農(nóng)村集體建設用地，從而減輕了地方政府安置被征地農(nóng)民的經(jīng)濟與社會成本。這樣，在城市的國有土地上仍保留下集體的村莊。

2.1.2 集體對留用地空間的占有

在分稅制后，中央財政明顯好轉，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層財政不堪重負，這導致低水平的公共產(chǎn)品與服務的供給，更進一步影響到鄉(xiāng)級政府與村民組織的關系。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政困境相比，村級財政更是困難重重。但村級政府卻代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了過多的事權。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是城中村最基層的管理單位，不但得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支持，還應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名目繁多的干預而抽取財務資金，村集體經(jīng)濟組織陷入了日益嚴重的經(jīng)濟困境。

隨著城市土地增值收益凸顯，集體對留用地的開發(fā)建設成了重要目標。不少村集體占用、轉讓集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營，擅自占有空間進行違法建設成為主要手段。

2.1.3 村民對出租空間的占有

在土地征收中，政府僅根據(jù)當時生活水平給予失地農(nóng)民一次性經(jīng)濟補償，沒有從根本上為他們提供城市就業(yè)的出路和解決社會保障問題。農(nóng)民失去了土地，又缺乏必要的生存技能，微薄的補償費用也不足以解決他們生存問題。隨著城市的發(fā)展，土地的增值功能日趨凸顯，而城中村村民最大的依賴就是原有的宅基地，這成為他們解決就業(yè)及保障的重要出路。

在強大的市場需求力的誘導下，城中村原住民采取集體性的、以私搭亂建、加建和擴建為主要形式的違章建筑以爭取最大的出租空間，成為其獲取生存空間的主要載體。在城市化初期地方政府忙于城鎮(zhèn)土地的擴張、發(fā)展和建設，對此行為無暇顧及，致使違章建筑泛濫，等到集體和村民從中獲取利益時，政府又缺乏足夠手段制止違章建筑現(xiàn)象。村民個人的物業(yè)面積越來越大，公共空間越來越小，城中村的環(huán)境越來越差。

2.2 外部因素

2.2.1 城市化人口遷移形成的強大市場推力

在快速城市化過程中，大量農(nóng)民涌入城市。這些人口進入城市，首先面對就是居住問題。政府對城市化新增人口所帶來需求估計不足，也無力建設足夠的廉租房來滿足外來人口的住房問題。與戶籍緊密相連的城鎮(zhèn)住房政策，無法幫助低收入外來人口解決住房問題，造成了大量外來人口對城中村聚居空間的巨大需求。城中村，事實上成了解決大量外來人口旺盛居住需求的居住空間，成為了外來人口聚居區(qū)。

2.2.2 失靈的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生的誘導力

房地產(chǎn)市場的發(fā)展改善了居民的住房條件，但是房地產(chǎn)市場存在嚴重失靈，不斷上漲的住房價格讓城市越來越多的城市居民無法承受，而政府保障房開建不足，促成了城中村出租房市場供不應求，激發(fā)更多村民擴建自家住房。

3 城中村是城市中不和諧空間

城中村是上述五種力量交織的非正規(guī)空間，由此生成的城中村空間體現(xiàn)出明顯的不和諧，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 城中村管理失序

城中村由于城鄉(xiāng)二元體制，其建設多為自發(fā)性，村集體對建設活動普遍缺乏規(guī)劃、放任不管。城市政府對城中村管理失控，村民們大量雜亂地建設房屋，使得使居住環(huán)境的進一步惡化。

3.2 城中村經(jīng)濟失調

大量的城中村坐落在城市建成區(qū)內部，占用了寶貴的城市建設用地，甚至占用的是城市級差地租最高、最寶貴的一類用地。另外，由于城中村土地不能進入土地市場，其土地級差地租無法體現(xiàn)，城中村土地的收益相較于其周邊城市上地的收益要低得多。布局凌亂、基礎設施缺乏、生活環(huán)境極差的城中村，不僅土地利用不合理、不經(jīng)濟，更造成了土地資源的嚴重浪費。同時，城中村附近的土地、房屋等資產(chǎn)的價值也受其影響而有所貶值。

3.3 城中村社區(qū)失穩(wěn)

城中村成為村民、城市居民和流動人口的混合社區(qū)，呈現(xiàn)出很強的雜質性和流動性。村民依靠出租房收入滿足生活需要，城市低收入居民收入不高，心理落差很大，外來流動人口數(shù)量很大，而城市政府缺乏對大量外來人口進行有效管理，導致城中村內成了城市最不穩(wěn)定的地方。

3.4 城中村文化失落

村民們還沒有從文化心理上融入城市。一方面，村民文化水平較低，缺乏專業(yè)技能，就業(yè)困難;另一方，城中村許多村民依靠房屋租賃和集體經(jīng)濟的分紅過著安逸的生活，創(chuàng)業(yè)精神差。因此，城中村既缺失農(nóng)業(yè)文明的勤奮精神，又日漸游離于城市文明之外，城中村文化逐漸失落。

3.5 城中村環(huán)境失衡

城中村是歷史上自發(fā)形成的，儼然另一個世界，路窄屋密，兩戶人家的窗口可能僅僅相距半米，建筑密度可達90%以上，中間分布一些宗族祠堂。即使是新建的村屋，除了新舊差別，材質差別外，風格與景觀沒有什么改觀。有新屋，無新村，城中村環(huán)境給人一種壓抑、陰沉、不祥的心理感受[6]。

4 和諧空間視野下城中村改造

法國著名哲學家、空間理論家亨利·列斐伏爾在《空間的生產(chǎn)》一書中指出，空間是社會的產(chǎn)物，社會在生產(chǎn)空間的同時，空間也在積極地塑造社會，空間與社會是互相建構的，一切社會現(xiàn)象必然在空間上形成。同時，社會政治矛盾是在空間上展現(xiàn)出來，這種空間上的矛盾出現(xiàn)緩解了社會關系的沖突，使其能夠進一步運作下去。城中村這種特殊的空間反映了現(xiàn)實的力量對比與沖突。因此，構建和諧的空間就需要恰當處理好決定城中村空間形態(tài)的五種力量，并盡量使其處于平衡狀態(tài)。

4.1 合理制約政府權力

政府一方面要探索土地征收制度改革，合理解決征收問題，防止出現(xiàn)新的城中村;另一方面，要正視現(xiàn)實，勇于解決因原征收不當帶來的遺留問題。以實現(xiàn)公共利益為己任，充分發(fā)揮組織、管理、指導、監(jiān)督和服務的職能作用，避免與民爭利。

構建和諧空間的關鍵在于，在城中村土地上營造盡可能多的和諧空間，并合理分配這些空間。而城市規(guī)劃是構建和諧空間的前提與先導，城市規(guī)劃又體現(xiàn)了政府的公共政策，因此，通過城市規(guī)劃對“城中村”改造提供有效的技術支撐體系，最大限度地挖掘地塊價值，提升項目的升值空間。

(1)科學規(guī)劃。城中村規(guī)劃時，政府要充分尊重專家意見，充分保障公眾參與權，注重改善居住環(huán)境，完善公共服務設施，并注意與周圍區(qū)域的整體協(xié)調，提升城中村的品味與價值。

(2)實事求是。在制定城中村改造規(guī)劃時，要根據(jù)實際情況適當提高容積率上限等規(guī)劃指標，釋放城中村的土地增值收益，提高改造地塊的經(jīng)濟效益。

(3)提倡綜合開發(fā)。既要考慮住房開發(fā)，又要適當增加商業(yè)、辦公等非住宅建筑的開發(fā)規(guī)模，提高項目綜合價值。

4.2 保障失地原村民生存與發(fā)展權

城中村的產(chǎn)生，本身就是政府在土地征收中無力解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障的產(chǎn)物。因此，城中村改造中，不能回避這一歷史遺留問題，不能一味依靠經(jīng)濟補償而走歷史老路，應通過城中村改造這一載體積極為原城中村村民創(chuàng)造就業(yè)空間和社會保障措施。

出租收入是村民家庭經(jīng)濟收入主要來源，在一定意義上相當部分城中村農(nóng)民的“就業(yè)性”收入和“社會保障性”收入。因此“城中村”失地原住民的利益核心是主要是出租屋問題。在城中村改造中除了保障村民的居住問題，最主要是解決就業(yè)與保障問題。

解決就業(yè)問題時應注意以下幾個方面：其一，農(nóng)村集體資產(chǎn)通過股份制改造后，村民變成股民，可以分得紅利收入。其二，要建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)基金，創(chuàng)建全面的就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持制度。制定相對優(yōu)惠的政策措施鼓勵和引導村民積極進行創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)。按照失地農(nóng)民的具體情況進行針對性職業(yè)技能、思想素質等方面的培訓，從而提高其就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力。其三，在城中村改造中，要分配給村民一定比例商業(yè)用房。

在社會保障方面，讓村民在就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等方面享受與城市居民同等的待遇。將當前社保覆蓋類型由養(yǎng)老保險拓展到合作醫(yī)療保險、生育保險、工傷保險、失業(yè)保險等方面。

4.3 解決外來人口的居住權

隨著城市化的發(fā)展，大量人口涌入城市，但是政府向流動人口提供的廉租房嚴重不足，而城中村實際上承擔了廉租房供給的功能。因此城中村改造同時，應當明確適合低收入居民居住的廉租公寓和保障性住房的建設比例，并且以政策規(guī)劃保證落實，繼續(xù)讓其發(fā)揮為低收入流動人口提供住房的功能，使低收入人群得到有效安置。

解決外來人口居住問題，除了政府提供幫助外，也需要民間資本的援助，比如可成立“外來人口住房合作社”，他們在繳納股金成為合作社的一員之后，就能以合作社為主體參與城中村改造。合作社可以出資入股，參與建設和管理出租房，然后將獲得的出租房返租分配給合作社的成員，房產(chǎn)則歸合作社所有。

4.4 維護農(nóng)村集體權利

維護農(nóng)村集體權利就要改革土地征收制度，并且要充分尊重集體土地所有權，未經(jīng)集體同意并給予合理補償，不得征收。積極探索集體建設用地使用權流轉的新機制，為集體土地房地產(chǎn)合法化尋找制度創(chuàng)新途徑。

在城中村改造中，不但要保障村民利益，更要保障集體利益，在集體經(jīng)濟股份改造中，應當明確集體法人股東和個人股東，集體法人股原則上不低于30%。在城中村利益分配中，要保障集體的合法權益。集體的收益應當優(yōu)先支付村民的社會保障金。

4.5 規(guī)制與保障開發(fā)單位的開發(fā)權

有的地方提出開發(fā)商不能參與城中村改造，這種作法也不盡合理。一方面，開發(fā)商參與改造可以提高項目的品味與開發(fā)價值;另一方面，城中村改造需要巨額資金，應當引進有實力、有信譽、有品牌的開發(fā)商參與。但是開發(fā)商參與城中村改造時，主要目的與唯一動力就是追求自身最大的經(jīng)濟利益。因而，必須利用城市規(guī)劃來規(guī)范開發(fā)商的行為，防止其追求自身利益最大化行為損害社會公共利益。同時還要引入招標投標機制，吸引大型開發(fā)商積極介入城中村改造。

[1] 張建明.廣州城中村研究[M].廣州：廣東人民出版社，2003.

[2] 代堂平.關注城中村問題[J].社會，2002(5)：15-17.

[3] 賈生華.城中村改造中利益相關者治理的理論與對策[J].城市規(guī)劃，2011(5)：62-68.

[4] 李俊夫.城中村改造[M].北京：科學出版社，2004.

[5] 李誠.昆明市“城中村”問題及改造對策研究—以盤龍區(qū)東莊村為例[J].云南地理環(huán)境研究，2005，17(4)：46-49.

[6] 沈磊.快速城市化時期沿海城市空間發(fā)展若干問題研究[D].北京：清華大學，2004.