□薛俊娜（原陽縣水利局）

《中華人民共和國水土保持法》頒布以來，各級政府做了大量的工作，開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作逐步被各行業(yè)所認(rèn)同，并付諸實施，開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編制及實施已成為水土流失防治的重要工作之一。水利部1998年頒布的《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》對水土保持方案編制起到了重要的指導(dǎo)作用。隨著水土保持方案編制的不斷實踐，無論是方案編制的管理還是技術(shù)都有了很大提升，但也遇到了一些新問題。針對編制過程中遇到的新的技術(shù)問題，水利部已組織有關(guān)單位對該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大幅度修改，并準(zhǔn)備升為國標(biāo)。但長期以來，我國開發(fā)建設(shè)項目形成的重工程輕生態(tài)、重主體工程設(shè)計輕生態(tài)保護(hù)設(shè)計、重工程安全忽視生態(tài)景觀協(xié)調(diào)、重視工程技術(shù)研究忽視生態(tài)保護(hù)技術(shù)研究的狀況，并未從根本上得到扭轉(zhuǎn)。近年來，江河水利水電咨詢中心編制了多項不同類型開發(fā)建設(shè)項目水土保護(hù)方案，包括一些工程初步設(shè)計和施工圖設(shè)計。同時，對多項開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施進(jìn)行了驗收評估，對水土保持的設(shè)計與實施有了較為深刻的認(rèn)識，也引起了我們對水土保持方案編制與設(shè)計的諸多思考。

1.水土保持方案的意義

根據(jù)水土保持法及其相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，水土保持方案是建設(shè)項目可行性研究階段立項必備的技術(shù)文件。通過水行政主管部門對水土保持方案審查，明確開發(fā)建設(shè)項目水土流失影響的制約因素，確定項目是否立項和明確水土流失防治方案、投資、預(yù)期效果，并給予批復(fù)。因此，水土保持方案作為一種具有法律約束力的立項必備的技術(shù)文件，其任務(wù)是對建設(shè)項目進(jìn)行水土流失影響評價，并預(yù)測可能造成的水土流失，提出水土流失防治方案，并估算投資。

2.水土保持方案的作用

2.1 對主體工程的約束作用

根據(jù)水土保持法和環(huán)境影響評價法的規(guī)定，水土保持方案對主體工程選址、選線、總體布置等在法律上有否決作用，但因水土流失問題多數(shù)情況下可以通過采取各種防治措施加以控制，因此通常不會出現(xiàn)否決現(xiàn)象。但也應(yīng)根據(jù)水土保持法有關(guān)禁止條款，對位于水土流失突出地段（相當(dāng)于環(huán)境敏感點），如水源地、滑坡泥石流易發(fā)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、水土保持試驗示范區(qū)等的開發(fā)建設(shè)項目進(jìn)行分析評估，根據(jù)主體工程設(shè)計分析判斷建設(shè)和生產(chǎn)過程可能產(chǎn)生的水土流失影響，以及主體工程總體規(guī)劃、布置、工程設(shè)計、施工組織設(shè)計等的合理性，即分析是否存在制約工程建設(shè)的水土保持因素。對水土流失影響嚴(yán)重、可能造成不可逆影響的關(guān)鍵問題更應(yīng)給予足夠的重視，對主體選址、選線、總體布置等局部不符合水土保持要求的，應(yīng)提出修改要求、意見與建議，必要情況下可以對局部布置與設(shè)計提出否決性意見；對于不符合法律要求的，應(yīng)明確要求做出局部替代方案。

2.2 對主體工程優(yōu)化設(shè)計的作用

水土保持方案的另一個重要作用就是對主體工程選址、選線、總體布置、施工組織、移民安置等主體工程規(guī)劃設(shè)計，以及對具有水土保持功能的各子工程項目的設(shè)計進(jìn)行水土保持評價，分析其是否符合水土保持的要求，并提出相應(yīng)的水土保持要求、意見和建議，以便主體工程優(yōu)化設(shè)計參考。同時，也是建設(shè)項目水土流失防治措施布設(shè)的前提。

2.3 對主體工程投資控制的作用

在主體工程設(shè)計水土保持評價的基礎(chǔ)上，初步擬訂水土流失防治方案，并估算投資，將其納入主體工程投資，參與總投資控制。水土保持方案本身的投資一般僅占主體工程投資的1%~4%，對工程總投資的控制影響不大；而方案提出的修改要求和意見在主體工程設(shè)計中進(jìn)一步落實時，反過來對主體工程總投資控制產(chǎn)生的影響可能會更大。由于目前水土保持方案對主體工程設(shè)計尚未能起到應(yīng)有控制與約束作用，因而其對投資控制的影響和作用有多大尚不清楚，這是今后應(yīng)特別關(guān)注的問題。

3.水土保持方案的編制與設(shè)計建議

3.1 執(zhí)法理念

水土保持方案與設(shè)計是貫徹《水土保持法》規(guī)定的“三同時”制度的一個重要環(huán)節(jié)?？尚行匝芯侩A段水土保持方案是具有法律約束力的，經(jīng)水行政主管部門批復(fù)的設(shè)計文件，既是對工程設(shè)計、施工、管理的法律約束，又是水土保持后續(xù)設(shè)計的指導(dǎo)性文件。因此，水土保持方案設(shè)計理念首先必須符合有關(guān)水土保持法律法規(guī)的規(guī)定與要求。

3.2 約束性理念

水土保持方案應(yīng)本著事前控制的原則，樹立對主體工程設(shè)計的約束性理念，在可行性研究階段起到對主體工程設(shè)計的約束性作用。水土保持方案及設(shè)計是主體工程的重要組成部分，離開主體工程設(shè)計是不能搞好水土保持方案及設(shè)計的。同時，水土保持方案設(shè)計應(yīng)對主體工程設(shè)計提出約束與優(yōu)化的要求，或者說是對主體工程設(shè)計提出約束條件。這一理念不僅要求水土保持設(shè)計人員必須弄清主體工程設(shè)計中與水土保持方案的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對主體工程優(yōu)化設(shè)計提出合理的建議與要求；同時主體工程設(shè)計人員特別是規(guī)劃、施工組織設(shè)計、移民專業(yè)的設(shè)計人員也應(yīng)懂得水土保持和樹立水土保持設(shè)計對工程設(shè)計的約束性理念，在設(shè)計中落實水土保持專業(yè)應(yīng)與有關(guān)專業(yè)充分協(xié)調(diào)，只有這樣才能在設(shè)計階段做到“預(yù)防優(yōu)先”。

3.3 生態(tài)學(xué)理念

水土保持是生態(tài)修復(fù)的主體內(nèi)容，方案與設(shè)計應(yīng)樹立生態(tài)學(xué)理念，即本著保持水土，改善生態(tài)和環(huán)境，提高植被覆蓋率，恢復(fù)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)的設(shè)計理念。設(shè)計中充分體現(xiàn)植物優(yōu)先，植物與工程相結(jié)合，強化工程設(shè)計與生態(tài)景觀建設(shè)的協(xié)調(diào)。近年來，我國高陡坡、堤防邊坡等水土流失治理中已形成了植物與工程相結(jié)合的水土保持技術(shù)體系，特別是高速公路設(shè)計中正越來越多地體現(xiàn)了水土保持設(shè)計的生態(tài)學(xué)理念。

3.4 控制投資的理念

設(shè)計投資控制是工程建設(shè)項目前期工作的關(guān)鍵，水土保持工程作為工程建設(shè)的組成部分也應(yīng)充分重視投資控制。方案與設(shè)計既要從水土保持方面向主體提出優(yōu)化設(shè)計和投資控制的建議，同時自身也必須進(jìn)行方案比選，不斷優(yōu)化設(shè)計，控制投資，以獲取最大的生態(tài)、社會效益。

4.設(shè)計深度與設(shè)計變更

4.1 設(shè)計深度

4.1.1 項目建議書階段

工程設(shè)計主要是分析工程建設(shè)必要性，確定工程任務(wù)、規(guī)模，比選和初擬方案，進(jìn)行投資估算和經(jīng)濟(jì)評價。本階段水土保持章節(jié)（或?qū)Ｕ拢┲饕欠治鍪欠翊嬖谟绊懝こ倘蝿?wù)和規(guī)模的水土流失影響因素，以及不同比選方案可能產(chǎn)生的水土流失影響情況，對水土流失做出初步估測，提出水土流失防治的初步方案并估算投資。

4.1.2 可行性研究階段

可行性研究階段工程設(shè)計的主要任務(wù)是進(jìn)行方案比選，基本確定推薦方案、估算投資和進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，重點是通過技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析比較確定可行的方案。水土保持方案主要關(guān)注的焦點是：總體布置、施工組織設(shè)計，特別是棄渣場、取料場等的布置方案。水土保持方案不僅要對主題工程設(shè)計提出約束條件，而且應(yīng)提出解決的方案和建議，對工程優(yōu)化設(shè)計做出貢獻(xiàn)，各設(shè)計專業(yè)則應(yīng)充分發(fā)揮吸納水土保持的意見，并在各專業(yè)協(xié)商基礎(chǔ)上取得一致。

4.1.3 初步設(shè)計階段

初步設(shè)計階段工程設(shè)計的主要任務(wù)是進(jìn)一步比選和優(yōu)化方案，并對推薦方案進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計，做出概算。水土保持章節(jié)（或?qū)Ｕ拢┰O(shè)計是對水土保持方案進(jìn)一步深化設(shè)計，應(yīng)根據(jù)初步設(shè)計報告復(fù)核調(diào)整。

4.1.4 施工圖設(shè)計階段

施工圖設(shè)計階段是在初步設(shè)計基礎(chǔ)上的深化細(xì)化設(shè)計，設(shè)計做出的施工圖預(yù)算是工程施工的技術(shù)依據(jù)。水土保持設(shè)計應(yīng)根據(jù)主體工程進(jìn)一步復(fù)核調(diào)整并做出設(shè)計。

4.2 設(shè)計變更階段

任何工程設(shè)計都是通過項目建議書（或預(yù)可研）、可研、初設(shè)和施工圖等不同設(shè)計階段逐步深化設(shè)計，并最終達(dá)到施工要求。不同設(shè)計階段的水土保持設(shè)計深度應(yīng)與主體工程設(shè)計深度相適應(yīng)，超越設(shè)計階段的要求是不切實際，也是不可能做到的。任何設(shè)計方案在實施過程中都有可能會發(fā)生變更，水土保持工程屬于主體工程的組成部分，應(yīng)按國家有關(guān)設(shè)計變更管理規(guī)定執(zhí)行，在初步設(shè)計和施工圖設(shè)計階段，若總體布置和投資變化不大，設(shè)計變更可由設(shè)計院、監(jiān)理、業(yè)主協(xié)商確定；當(dāng)主體工程方案有重大變化，水土保持投資突破較大需申請調(diào)整概算時，則需原批復(fù)部門批復(fù)。水土保持方案只是可研階段的技術(shù)性文件，變化是必然的，變化的大小與主體工程可行性研究的深度有關(guān)。

5.驗收評估中的問題

5.1 對主體約束和優(yōu)化作用不夠

開發(fā)建設(shè)項目水土流失問題是可以通過主體工程設(shè)計優(yōu)化解決的。目前，在初步設(shè)計階段水土保持設(shè)計并沒有深化，只是水土保持方案的照搬，對棄渣場、料場等的布置很少優(yōu)化，多數(shù)工程施工過程管理不嚴(yán)，導(dǎo)致主體工程施工完成后，遺留了很多水土流失問題。

5.2 水土流失防治責(zé)任范圍變化大

驗收評估時發(fā)現(xiàn)，批復(fù)的水土保持方案及初步設(shè)計專章（或?qū)９?jié)）與實際發(fā)生的防治責(zé)任范圍面積相差較大。大部分水利工程如東改工程、萬家寨引黃工程等，由于棄渣場布置進(jìn)一步優(yōu)化，棄渣被綜合利用，有的項目由于對施工場區(qū)做了進(jìn)一步優(yōu)化布置，使水土流失防治責(zé)任范圍面積比水土保持方案批復(fù)的要小得多。相當(dāng)一部分建設(shè)項目則因可行研究階段相對較粗，水土保持方案確定水土流失防治責(zé)任范圍變化較大。

5.3 生態(tài)設(shè)計理念不夠，水土保持投資明顯不足

驗收階段為了進(jìn)一步提高植被覆蓋率和綠化標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)主多數(shù)投入更多的經(jīng)費來完成綠化工程，一般原方案批復(fù)的水土保持植物措施投資明顯不足。水土保持工程設(shè)計則因在施工階段不斷的修改變化，投資變化較大，特別是對國家投資的建設(shè)項目，與水土保持方案設(shè)計內(nèi)容相差很大。許多內(nèi)容在主體工程設(shè)計與水土保持方案編制時均沒有考慮。如水利樞紐壩肩兩側(cè)高陡坡以及壩前的綠化通常在水土保持方案中考慮不夠。公路工程中取土場、棄渣場則因在初步設(shè)計階段確定，且施工過程中變數(shù)很大，因此，水土保持方案與施工圖設(shè)計相差更大。

5.4 工程施工過程中水土保持流失問題

驗收階段遺留的水土流失問題多數(shù)是因為施工管理過程中不重視水土保持造成，與水土保持方案本身無關(guān)。水土保持方案在可行性研究階段重點是：主體工程水土保持評價以及相應(yīng)的約束性規(guī)定和要求，主體工程設(shè)計的優(yōu)化要求、意見和建議；水土保持措施體系布局和措施典型設(shè)計；要重視投資控制（投資估列應(yīng)充足），或者說是對主體工程設(shè)計可行性和合理性進(jìn)行論證，保證水土保持方案本身措施布局合理與投資控制的準(zhǔn)確性?？梢哉f，水土保持設(shè)計的重點是初步設(shè)計，因為本階段主體工程設(shè)計詳盡，水土保持措施設(shè)計深化后才能符合實際。今后應(yīng)加大對初步設(shè)計階段水土保持章節(jié)（或?qū)Ｕ拢┑膶彶椤?/p>