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      塔河流域水資源管理現(xiàn)狀和新體制下治理措施

      2012-08-15 00:49:58孟棟偉
      黑龍江水利科技 2012年10期
      關(guān)鍵詞:塔里木河流域塔河水量

      孟棟偉

      (新疆塔里木河流域管理局水政水資源處,新疆庫(kù)爾勒841000)

      塔里木河流域是環(huán)新疆塔里木盆地的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河、和田河、開(kāi)都河—孔雀河、迪那河、渭干河與庫(kù)車(chē)河、克里雅河和車(chē)爾臣河等九大水系144條河流的總稱(chēng),流域總面積102×104km2,是我國(guó)最大的內(nèi)陸河流域。流域多年平均地表水天然徑流量398.3億m3(國(guó)外入境水量63億m3),主要以冰川融雪補(bǔ)給為主,不重復(fù)地下水資源量為30.7億m3,水資源總量為429億m3。全流域氣候干旱,降雨稀少,蒸發(fā)量大,水資源緊缺,是干旱、多風(fēng)沙的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。

      1 塔河流域水資源管理現(xiàn)狀

      塔里木河流域近期綜合治理工程是國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重點(diǎn)工程,是功在當(dāng)代、利在千秋的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目。塔河綜合治理以來(lái),生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)取得了階段性成效,流域水資源統(tǒng)一管理也不斷得到加強(qiáng),但不按規(guī)劃要求無(wú)序擴(kuò)大灌溉面積,不執(zhí)行流域水量統(tǒng)一調(diào)度管理?yè)屨?、擠占生態(tài)水的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,這不僅占用了塔河近期治理項(xiàng)目的節(jié)增水量,還占用了源流向下游河道下輸?shù)纳鷳B(tài)水量。

      1.1 用水總量控制方面

      塔里木河流域近期綜合治理以來(lái),塔管局在用水總量控制方面嚴(yán)格以國(guó)務(wù)院批復(fù)的《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報(bào)告》,水利部審查通過(guò)的《塔里木河流域工程與非工程措施五年實(shí)施方案》和《塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案》(新政函[2003]203號(hào)文)為依據(jù),根據(jù)年度分配的區(qū)間耗用水量和下泄水量與塔河近期綜合治理已完成投資及工程節(jié)增水量緊密掛鉤的的原則確定流域各地州、兵團(tuán)師年度水量分配方案。同時(shí)對(duì)流域各地(州)兵團(tuán)(師)實(shí)行下泄塔河干流水量和區(qū)間耗用水量雙指標(biāo)控制的考核辦法進(jìn)行考核。

      1.2 用水效率方面

      塔里木河流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和管理水平低,水資源得不到有效調(diào)控,農(nóng)田得不到適時(shí)適量灌溉,水資源利用效率低。以《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃》1998年現(xiàn)狀規(guī)劃水平年為例,農(nóng)業(yè)綜毛灌溉為916 m3/666.7m2,2005年在新增灌溉面積26.73萬(wàn)hm2的情況下,需水量增加9.11億m3,農(nóng)業(yè)綜合毛灌溉定額為795 m/666.7m,灌水定額減少121 m3/666.7,減少水量27.64億 m3,加上新增水量,應(yīng)共增加供水36.75億m3。新增灌溉面積增加用水量31.87億m3,也就是說(shuō),節(jié)約和增加的灌溉用水,基本被新增的灌溉面積消耗殆盡。

      1.3 入河排污方面

      隨著塔河流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市人口的增加導(dǎo)致生活污水也呈現(xiàn)逐步上升的趨勢(shì),工業(yè)廢水和城市生活污水對(duì)地下水質(zhì)造成了不同程度的污染.同時(shí),隨著農(nóng)墾面積的大幅度增加,灌區(qū)引水量增大,農(nóng)業(yè)發(fā)展大量使用農(nóng)藥化肥。致使農(nóng)田廢水排入量增大,流域內(nèi)水質(zhì)受到不同程度的破壞。據(jù)新疆水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)對(duì)塔里木河流域“四源一干”19個(gè)重點(diǎn)河段水質(zhì)監(jiān)測(cè)分析,全年期:一類(lèi)水質(zhì)占全水質(zhì)的25.9%,二類(lèi)水質(zhì)占69%,三類(lèi)水質(zhì)占5.1%;枯水期:一類(lèi)水質(zhì)占全水質(zhì)的18.2%,二類(lèi)水質(zhì)占19.2%,三類(lèi)水質(zhì)占62.7%。塔河流域主要水質(zhì)問(wèn)題在于干流水體中礦化度過(guò)高。流域內(nèi)污染河流主要是塔里木河干流,枯水期水體中氟化物超標(biāo)。水體中礦化度含量沿程增加,超過(guò)《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》中鹽堿土地的使用標(biāo)準(zhǔn)。

      2 塔河流域現(xiàn)行水資源管理體制存在的問(wèn)題

      在水管理體制機(jī)制方面主要存在以下6個(gè)問(wèn)題:①水權(quán)關(guān)系不清、水權(quán)管理機(jī)制缺位,造成水資源濫用。上游用水大量擠占干流用水,經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)用水大量擠占自然生態(tài)系統(tǒng)用水,無(wú)節(jié)制地開(kāi)發(fā)利用水資源現(xiàn)象難以得到有效的制止。②2010年以前,水價(jià)形成機(jī)制缺失,造成水資源低效利用。水價(jià)與成本嚴(yán)重背離,沒(méi)有完全體現(xiàn)水資源的稀缺價(jià)值和商品屬性,一方面用水沒(méi)有水權(quán)制約,另一方面用水又十分廉價(jià),因此進(jìn)一步加劇了水資源低效和無(wú)節(jié)制濫用現(xiàn)象。③規(guī)劃失控,造成水資源配置混亂。以水資源、生態(tài)環(huán)境及其承載能力為約束條件的水資源綜合規(guī)劃,很難對(duì)其他行業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成制約,如農(nóng)業(yè)規(guī)劃、畜牧規(guī)劃和林業(yè)規(guī)劃等,其結(jié)果是各有各的政策性法規(guī)、各實(shí)施各自制定的發(fā)展規(guī)劃,置水資源綜合規(guī)劃于“形同虛設(shè)”的尷尬境地。④部分地州、兵團(tuán)師對(duì)國(guó)務(wù)院、自治區(qū)批準(zhǔn)的塔河規(guī)劃及水量分配方案的核算方法、計(jì)量節(jié)點(diǎn)等技術(shù)問(wèn)題存在異議,對(duì)灌溉面積、灌溉定額等制定規(guī)劃所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等認(rèn)為不合理、不準(zhǔn)確,更多的是從有利于自身的角度去理解、實(shí)施,不嚴(yán)格執(zhí)行水量分配方案和水量調(diào)度指令,造成連續(xù)多年超限額用水。⑤流域管理體制不順、機(jī)制不健全。塔管局水資源管理體制改革之前,源流的各地州、兵團(tuán)師實(shí)際上既是源流水資源的管理者,又是水資源的使用者,并且還掌握著土地開(kāi)發(fā)的主動(dòng)權(quán),與塔管局沒(méi)有隸屬關(guān)系,權(quán)利又相對(duì)獨(dú)立,因而各自為政。當(dāng)局部利益和整體利益之間發(fā)生沖突時(shí),塔管局的水量統(tǒng)一調(diào)度指令顯得勢(shì)小力弱,對(duì)流域內(nèi)水資源實(shí)施科學(xué)、合理統(tǒng)一調(diào)度實(shí)際上是難以做到的。⑥管理失效,造成水事糾紛和水危機(jī)凸顯。水問(wèn)題是自然因素和人為活動(dòng)雙重作用的結(jié)果,過(guò)去我們?cè)诮鉀Q水問(wèn)題時(shí),往往只重視技術(shù)問(wèn)題,而忽視制度和管理措施,近幾年,針對(duì)塔河流域管理的實(shí)際需要,雖然制定了《塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》、《塔里木河流域水量調(diào)度管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)及規(guī)范性文件,但行政管理難以有效作為,執(zhí)法過(guò)程中違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象十分普遍。

      上述問(wèn)題嚴(yán)重制約了塔河流域水資源的開(kāi)發(fā)、節(jié)約和保護(hù)。根據(jù)2011年中央1號(hào)文件明確提出“三條控制紅線(xiàn)”要求,推進(jìn)塔河流域管理體制改革,建立并實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制、水費(fèi)補(bǔ)償制等有力的措施和管理機(jī)制,強(qiáng)化水資源的有序、有效管理,充分發(fā)揮水價(jià)的杠桿調(diào)節(jié)作用,實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度,建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的塔河流域水資源統(tǒng)一管理體制,刻不容緩。

      3 以“三條紅線(xiàn)”為依據(jù),加強(qiáng)塔河流域新體制下水資源管理工作的建議

      目前,塔河項(xiàng)目雖已接近尾聲,但塔河綜合治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。上述問(wèn)題已經(jīng)引起國(guó)家、自治區(qū)的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。在“三條紅線(xiàn)”的指導(dǎo)下進(jìn)行流域管理體制改革,建立全流域統(tǒng)一管理的有效體制,建立超計(jì)劃用水、擠占生態(tài)用水等補(bǔ)償機(jī)制,盡快實(shí)施向塔河下游生態(tài)輸水,確保實(shí)現(xiàn)塔河近期治理目標(biāo)的要求已勢(shì)在必行。

      3.1 嚴(yán)格區(qū)域用水總量和年度用水總量控制

      建立用水總量控制指標(biāo)和年度用水控制指標(biāo)管理相結(jié)合的制度,實(shí)行區(qū)域取用水總量控制。對(duì)取用水總量達(dá)到或超過(guò)年度用水控制指標(biāo)的縣區(qū),限制審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水,對(duì)取用水總量達(dá)到或超過(guò)用水總量控制指標(biāo)的,暫停審批新增取水。在水量分配方案的基礎(chǔ)上,運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,合理配置水資源。

      3.2 采取有力措施,嚴(yán)格控制灌溉面積,禁止塔河流域非法開(kāi)荒

      對(duì)塔河流域無(wú)序開(kāi)荒情況進(jìn)行清查,并依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)清查出的違法亂墾荒地、越權(quán)審批等行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處。屬于非法開(kāi)荒的超規(guī)劃新增面積要依法予以退耕;其它的新增面積,由各地州、兵團(tuán)師在現(xiàn)有的用水限額總量范圍內(nèi),通過(guò)采取高效節(jié)水灌溉、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及種植結(jié)構(gòu)等措施,自行消化解決。

      3.3 充分發(fā)揮水價(jià)的杠桿調(diào)節(jié)作用,建立塔河水價(jià)體系

      1)塔河近期治理實(shí)施以來(lái),隨著一大批水利工程相繼建成并投入使用,工程的運(yùn)行維護(hù)工作愈加繁重,供水成本不斷增加,因此,應(yīng)盡快建立符合流域?qū)嶋H的水價(jià)體系,通過(guò)調(diào)整水價(jià)以滿(mǎn)足不同時(shí)期水利工程管理的需要。同時(shí),通過(guò)水價(jià)杠桿作用,提高人們節(jié)約用水的認(rèn)識(shí),促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)。

      2)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及水費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制。充分發(fā)揮水價(jià)的杠桿調(diào)節(jié)作用,強(qiáng)化水資源的有序、有效管理。對(duì)搶占擠占生態(tài)水的單位,除了在流域內(nèi)通報(bào)批評(píng)、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任外,還應(yīng)按當(dāng)?shù)厮M(fèi)的數(shù)倍交納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi),對(duì)占用他人限額內(nèi)水量的要以其水費(fèi)的數(shù)倍給予補(bǔ)償。

      3.4 嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證體系

      要加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度,嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度。要嚴(yán)格按照《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》等法律、法規(guī)的要求,認(rèn)真做好建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的審查與監(jiān)督管理工作。對(duì)于需要審批和核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目,立項(xiàng)前必須進(jìn)行水資源論證;對(duì)未進(jìn)行水資源論證或者論證未通過(guò)的,不得批準(zhǔn)取水許可;對(duì)未獲得取水許可的,發(fā)改、經(jīng)信等部門(mén)不得批準(zhǔn)立項(xiàng),環(huán)保部門(mén)不得批準(zhǔn)其環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告。

      3.5 健全完善水文、水資源監(jiān)控體系

      進(jìn)一步建立、完善水利“三條紅線(xiàn)”下的水文、水資源監(jiān)控體系。加大財(cái)政投入,加強(qiáng)水文、水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè),做到水文、水資源管理信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)信息共享,及時(shí)發(fā)布水資源信息。同時(shí)對(duì)取水戶(hù)進(jìn)行取水監(jiān)測(cè)與排水、排污監(jiān)測(cè)。建立水功能區(qū)預(yù)警制度,根據(jù)不同水功能區(qū)水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)要求,科學(xué)劃定水體納污總量黃色、橙色、紅色警戒線(xiàn),實(shí)行水功能區(qū)水質(zhì)預(yù)警管理,遏制水生態(tài)環(huán)境惡化。

      3.6 加強(qiáng)節(jié)水監(jiān)督管理

      嚴(yán)格實(shí)行用水定額管理,建立超計(jì)劃、超定額用水累進(jìn)加價(jià)制度,并對(duì)重點(diǎn)用水行業(yè)和用水大戶(hù)加強(qiáng)監(jiān)督管理,積極發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)和節(jié)水型服務(wù)業(yè);同時(shí),積極開(kāi)展多層次、多形式的水資源知識(shí)宣傳教育,進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)水憂(yōu)患意識(shí)和水資源節(jié)約保護(hù)意識(shí),積極完善公眾參與機(jī)制,廣泛聽(tīng)取意見(jiàn),建立公眾參與的管理和監(jiān)督制度。

      4 結(jié)語(yǔ)

      塔河流域水資源量極其匱乏,是一個(gè)生態(tài)環(huán)境極其脆弱的地區(qū),隨著流域內(nèi)人口增加及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,水資源的開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)顯得尤為重要。為了促進(jìn)流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù),就需要實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,通過(guò)嚴(yán)格控制水資源開(kāi)發(fā)利用、用水效率和水功能區(qū)限制納污這三條紅線(xiàn),來(lái)加強(qiáng)對(duì)塔河流域水資源的嚴(yán)格管理和高效利用,完善流域水資源管理的體制和機(jī)制,強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和執(zhí)法監(jiān)督,達(dá)到水資源合理配置,用水效率和效益顯著提高,從而促進(jìn)塔河流域人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展,促進(jìn)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

      [1]鄧銘江.中國(guó)塔里木河治水理論與實(shí)踐[M].北京:科學(xué)出版社,2009.

      [2]新疆維吾爾自治區(qū)人民政府.塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報(bào)告[R].烏魯木齊:新疆維吾爾自治區(qū)人民政府,2001.

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