仲 明

一、案例指導(dǎo)制度的緣起和社會(huì)價(jià)值

案例指導(dǎo)制度緣起我國法院的長期改革實(shí)踐，凝聚了司法審判的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和集體智慧。早在2002年，河南省鄭州市中原區(qū)人民法院就率先實(shí)行 “先例判決制度”，以公告的形式發(fā)布典型案例供各庭室法官審判參考，引起廣泛的學(xué)術(shù)爭論。2003年，江蘇省高級人民法院發(fā)布 《關(guān)于建立典型案例發(fā)布制度加強(qiáng)案例指導(dǎo)工作的意見》，在省內(nèi)探行 “典型案例指導(dǎo)制度”。之后，北京、上海、湖南等地法院也陸續(xù)推出類似的制度。隨著應(yīng)用價(jià)值的日益顯現(xiàn)，案例指導(dǎo)制度不僅在司法領(lǐng)域得到深入探索和實(shí)踐，還逐步從司法領(lǐng)域向行政執(zhí)法領(lǐng)域擴(kuò)展。2009年7月，河南省教育廳率先制定了《河南省教育行政處罰案例指導(dǎo)制度》，案例指導(dǎo)制度首次應(yīng)用于行政執(zhí)法領(lǐng)域。2010年8月，湖南省印發(fā) 《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》，成為首個(gè)建立行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的省市。在充分總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，最高人民法院于2010年11月通過了 《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，正式確定案例指導(dǎo)工作的基本制度，被認(rèn)為是我國司法制度史上的一次偉大變革。

案例指導(dǎo)制度具有鮮明的中國特色和時(shí)代特色。一方面，案例指導(dǎo)制度不同于西方英美法系的判例法制度。判例是法官審理案件的結(jié)果，具有“造法”的功能，能夠作為法院判案的法律依據(jù)；而在我國成文法是唯一的法律淵源，指導(dǎo)性案例不能創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)則，而是通過發(fā)揮集體智慧及時(shí)總結(jié)法律經(jīng)驗(yàn)，具有 “釋法”的作用。另一方面，案例指導(dǎo)制度適用的范圍較為廣泛。當(dāng)前，司法部門逐步從司法謙抑主義走向司法能動(dòng)主義，力圖在解決個(gè)案糾紛的同時(shí)要制定或影響一定的公共政策，這有力推動(dòng)了案例指導(dǎo)制度的廣泛應(yīng)用。我國除了審判機(jī)關(guān)適用外，包括檢察、公安等司法行政機(jī)關(guān)都紛紛明確了各自的案例指導(dǎo)制度，并且一些行政單位和執(zhí)法部門也正在逐步推廣適用。值得肯定的是，案例指導(dǎo)制度是一種立足我國國情、科學(xué)借鑒西方判例制度的司法改革新措施，在不影響制定法為主要法律淵源的前提下，突出典型案例在司法實(shí)踐中的指導(dǎo)作用，更好地維護(hù)司法的公平公正。案例指導(dǎo)制度的社會(huì)價(jià)值，可以從彌補(bǔ)局限、法律適用、現(xiàn)實(shí)意義等多方面來理解：

1.構(gòu)建中國特色的案例指導(dǎo)制度，有助于彌補(bǔ)成文法的局限性。成文法的出現(xiàn)是法治文明與進(jìn)步的體現(xiàn)，但其本身所具有的局限性也一直困擾著立法者和執(zhí)法者。德國法儒薩維尼認(rèn)為 “法律自公布之時(shí)起，即逐漸與時(shí)代脫節(jié)。欲以一次立法規(guī)范未來不斷發(fā)展變化的社會(huì)生活，實(shí)屬不可能?！背晌姆ㄠ笥谄洳恢苎有?、滯后性和模糊性，無法涵蓋社會(huì)生活的全部，更無法及時(shí)跟上社會(huì)的變遷，致使法律依據(jù)與人們快速增長的法律需要之間的矛盾不斷增大。相反，案例指導(dǎo)制度一定程度上承繼了“判例法”的優(yōu)點(diǎn)，具有較大的靈活性，能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化，在適用中促進(jìn)完善法律，及時(shí)解決執(zhí)法實(shí)踐中的新問題、新情況，較好地彌補(bǔ)了成文法的局限性。

2.構(gòu)建中國特色的案例指導(dǎo)制度，有助于實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一適用。適用統(tǒng)一的法律與法律的統(tǒng)一適用是關(guān)乎法治的兩個(gè)命題，前者是立法層面，強(qiáng)調(diào)適用的依據(jù)；后者是執(zhí)法層面，強(qiáng)調(diào)適用的結(jié)果。培根說過，“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”當(dāng)前，因執(zhí)法不到位、自由裁量不規(guī)范而引發(fā)的執(zhí)法糾紛屢見不鮮。不少執(zhí)法主體在處理相同或相似案件時(shí)，雖然適用相同的法律依據(jù)，但處理結(jié)果卻相差較大，導(dǎo)致 “同案不同罰”的現(xiàn)象。比如，酒駕入刑后，各地法院在審判實(shí)務(wù)中就亟須規(guī)范、統(tǒng)一對危險(xiǎn)駕駛罪的定罪和處罰標(biāo)準(zhǔn)。案例指導(dǎo)制度通過典型案例的形式，及時(shí)總結(jié)一類案件的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在合理的幅度內(nèi)對自由裁量權(quán)予以必要的限制，一定程度上避免和減少了因?qū)W識、能力差異導(dǎo)致的執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象。

3.構(gòu)建中國特色的案例指導(dǎo)制度，有助于回應(yīng)群眾的合理訴求。當(dāng)前我國正處于深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益格局不斷調(diào)整，矛盾糾紛不斷增加，人民群眾對公平正義的訴求十分強(qiáng)烈。周永康同志在2009年底的全國政法工作會(huì)議上就指出：“對容易發(fā)生執(zhí)法偏差，群眾反映比較強(qiáng)烈的幾類案件，要建立案例指導(dǎo)制度?！雹僦苡揽担骸渡钊胪七M(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供更加有力的法治保障》，《求是》2010年第4期。案例指導(dǎo)制度將生硬的法律規(guī)定轉(zhuǎn)化為形象的生活語言，一方面公開執(zhí)法過程和處理結(jié)果，更容易讓人民群眾認(rèn)同法律的適用；另一方面細(xì)化法律的價(jià)值內(nèi)涵，使得普通民眾對社會(huì)秩序格局和利益分配模式產(chǎn)生合理的預(yù)期。因此，案例指導(dǎo)制度理性回應(yīng)了人民群眾的合理訴求，有助于及時(shí)有效解決糾紛、化解社會(huì)矛盾，并能增進(jìn)人們對法治的信任，提升黨和政府在人民群眾中的形象。

二、在海關(guān)緝私執(zhí)法領(lǐng)域構(gòu)建案例指導(dǎo)制度的現(xiàn)實(shí)意義和有利因素

“法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，而不在于邏輯?！边@句話道出了案例作為一種成文的典型法律經(jīng)驗(yàn)的價(jià)值。海關(guān)系統(tǒng)一直比較重視案例的收集和選編，不定期地公布一些重大典型案例，經(jīng)常性地開展 “以案說法”等宣傳教育活動(dòng)，取得了明顯的普法成效。但這些活動(dòng)與案例指導(dǎo)制度有著顯著的區(qū)別：在適用目的上，案例指導(dǎo)制度關(guān)注的不是典型案例本身，而是通過典型案例來確定一定的自由裁量規(guī)則或彌補(bǔ)法律的不足，用于指導(dǎo)一線執(zhí)法實(shí)踐，而案例選編僅是作為執(zhí)法研究或法律宣傳教育等目的，并不具備執(zhí)法應(yīng)用的條件；在案例范圍上，案例指導(dǎo)制度選取的案例一定是反映執(zhí)法公正、收到人民群眾稱贊、經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的正面案例，既有海關(guān)執(zhí)法范圍內(nèi)有重大影響的案件，也有一線執(zhí)法經(jīng)常性遇到帶有普遍意義的案例，而案例選編主要是選取了一些涉及復(fù)議、訴訟的有重大影響案件，“以案說法”選取的多數(shù)為執(zhí)法存在不規(guī)范的反面案件；在程序構(gòu)建上，案例指導(dǎo)制度必須要確定專門負(fù)責(zé)的部門，制定一整套案例收集、遴選、創(chuàng)制、清理的流程，結(jié)合執(zhí)法的形勢變化和需求，有計(jì)劃地定期公布典型案例，而案例選編的主體則相對分散，案例的內(nèi)容也缺乏計(jì)劃性和針對性；在體系完善上，案例指導(dǎo)制度有著明確的要求，要通過各個(gè)典型案例與法律依據(jù)一一對應(yīng)，使典型案例成為 “釋法”的輔助工具，并規(guī)定了清理、廢止的條件和要求，及時(shí)對適用中的典型案例予以分析、評估，而案例選編則是分散案例的集合體，內(nèi)部缺乏銜接和對應(yīng)關(guān)系，一旦選編完成即處于靜止?fàn)顟B(tài)，沒有清理、廢止的后續(xù)跟進(jìn)要求。綜上所述，案例指導(dǎo)制度有著顯著區(qū)別于案例選編、以案說法等的價(jià)值和意義，有必要對其應(yīng)用于海關(guān)緝私執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)意義和有利因素予以認(rèn)真審視和評估。

（一）案例指導(dǎo)制度對海關(guān)緝私執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)意義

1.促進(jìn)專業(yè)知識融合，提高緝私執(zhí)法質(zhì)量。海關(guān)緝私執(zhí)法的要求和難度較高，不僅需要了解歸類、審價(jià)、原產(chǎn)地、減免稅等海關(guān)業(yè)務(wù)知識，迅速全面地把握外貿(mào)單證豐富的信息內(nèi)容，還必須關(guān)注國家的外貿(mào)和外匯政策變化，及時(shí)研判反走私形勢和調(diào)整斗爭策略，同時(shí)具備較強(qiáng)的警務(wù)查發(fā)、處置能力。因此，單純的海關(guān)專業(yè)、公安專業(yè)、法律或外語專業(yè)的人才都不足以單獨(dú)應(yīng)對緝私執(zhí)法面臨的任務(wù)挑戰(zhàn)。緝私案例指導(dǎo)制度通過典型案例的形式，以形象化的語言和具體的表述，破除業(yè)務(wù)壁壘，融合多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識。這有助于深化緝私執(zhí)法的任務(wù)內(nèi)涵，培養(yǎng)一支復(fù)合型的執(zhí)法隊(duì)伍，并最終提高緝私執(zhí)法的質(zhì)量。

2.解決執(zhí)法地域化差異，規(guī)范法律統(tǒng)一適用。執(zhí)法的地域性差異無可避免，也不同程度地在其他單位執(zhí)法活動(dòng)中存在，但海關(guān)通關(guān)業(yè)務(wù)的特殊性，致使地域性執(zhí)法差異的矛盾更為突出。由于貨物的實(shí)際進(jìn)出口只能限定于我國對外開放的口岸，大多數(shù)企業(yè)的進(jìn)出口業(yè)務(wù)一般都會(huì)涉及到異地辦理相關(guān)海關(guān)手續(xù)，因此進(jìn)出口企業(yè)經(jīng)常面臨主管海關(guān)與口岸海關(guān)、各口岸海關(guān)之間的執(zhí)法差異化。對于部分進(jìn)出口業(yè)務(wù)量大、進(jìn)出口案分散的企業(yè)來說，海關(guān)執(zhí)法的差異性問題就更加集中和突出。比如，實(shí)踐中關(guān)于申報(bào)不實(shí)影響海關(guān)統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性的案件就存在1000元至10000元較大幅度的處罰差異。如果能在總署層面出臺典型案例，就一類違法行為的定性和制裁幅度給予明確的指導(dǎo)性意見，必將有效規(guī)范執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)，大大降低海關(guān)執(zhí)法的地域化差異。

3.緩解執(zhí)法資源短缺，提升緝私執(zhí)法效能。在今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，海關(guān)業(yè)務(wù)量日益增長和監(jiān)管資源相對不足的矛盾將依然存在。緝私執(zhí)法作為后續(xù)監(jiān)管的重要力量，仍將面臨高發(fā)、多發(fā)的走私態(tài)勢，需要承擔(dān)起更加艱巨的反走私斗爭工作?？ǘ嘧舴ü僬f過：“如果每個(gè)昔日的案件都可以重新開庭，如果一個(gè)人不能在前人鋪設(shè)的進(jìn)程的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上為自己的進(jìn)程添磚加瓦，法官的勞動(dòng)就會(huì)大大增加，以致無法承受?！苯?jīng)審核發(fā)布的典型案例，是執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與提升，蘊(yùn)含著發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)、準(zhǔn)確適用法律、靈活詮釋法理的執(zhí)法智慧。緝私執(zhí)法人員在處理類似案件時(shí)，可以參考典型案例的處理方式，而不必耗費(fèi)過多的精力和時(shí)間糾纏于類似的事實(shí)認(rèn)定或法律適用問題，從而可以有效提升執(zhí)法的效能。

（二）在緝私執(zhí)法領(lǐng)域構(gòu)建案例指導(dǎo)制度的有利因素

1.垂直領(lǐng)導(dǎo)的組織關(guān)系，更有利于案例的采集、發(fā)布和指導(dǎo)。區(qū)別于法院和地方政府部門，上下級海關(guān)之間是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級海關(guān)對下級海關(guān)享有命令、指揮和監(jiān)督等權(quán)力。按照三級事權(quán)分工，總署負(fù)責(zé)決策、指導(dǎo)和監(jiān)督，直屬海關(guān)負(fù)責(zé)決策實(shí)施的組織協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)運(yùn)行的實(shí)際監(jiān)控、管理，隸屬海關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行和情況反饋。因此，海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)具有天然的內(nèi)在統(tǒng)一性，受到的外部干擾相對較小。在這種組織領(lǐng)導(dǎo)框架下，海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)法交流和經(jīng)驗(yàn)分享更為便捷，自下而上的信息反饋更為順暢。同時(shí)，上級海關(guān)也便于在系統(tǒng)選定的范圍內(nèi)采集案例數(shù)據(jù)，能夠順利將典型案例予以發(fā)布，并對下級的執(zhí)法實(shí)踐有切實(shí)的指導(dǎo)作用。

2.特定的執(zhí)法領(lǐng)域，更有利于典型案例對執(zhí)法全局的覆蓋。海關(guān)是國家的進(jìn)出關(guān)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，主要圍繞貨物、物品的通關(guān)行為開展執(zhí)法，執(zhí)法活動(dòng)具有鮮明的特定性：適用范圍特定，僅限于進(jìn)出關(guān)境監(jiān)督管理領(lǐng)域 （區(qū)別于法院、公安等司法機(jī)關(guān)，其解決糾紛涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域）；適用對象特定，僅限定于發(fā)生貨物、物品進(jìn)出口的企業(yè)或個(gè)人 （區(qū)別于提供普遍行政管理和公共服務(wù)的地方政府部門，如工商、教育、環(huán)保等行政部門）；適用依據(jù)特定，僅限于涉及海關(guān)進(jìn)出口相關(guān)的法律法規(guī)。因此海關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域的特定性，使得案例指導(dǎo)制度選定的案例更容易全面地涵蓋海關(guān)執(zhí)法全局，降低對案例類型的遴選要求，提升案例的典型性和普遍適用性，更加有效地促進(jìn)案例指導(dǎo)制度發(fā)揮功能。

3.專業(yè)化的隊(duì)伍和職能設(shè)置，更有利于緝私案例指導(dǎo)制度的廣泛適用。國家在海關(guān)總署設(shè)立專門偵查走私犯罪的公安機(jī)構(gòu)，配備專職緝私警察，負(fù)責(zé)對其管轄的走私犯罪案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審。同時(shí)，根據(jù)海關(guān)業(yè)務(wù)改革的需要，海關(guān)行政處罰職能也由緝私部門統(tǒng)一承擔(dān)。專門化的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置，使得緝私隊(duì)伍具備公安部門較為扎實(shí)的法制化基礎(chǔ)和完善的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，擁有一定數(shù)量專業(yè)化的執(zhí)法人才，掌握豐富的執(zhí)法技能，完全有條件在借鑒司法機(jī)關(guān)案例指導(dǎo)指導(dǎo)模式的基礎(chǔ)上，以專業(yè)執(zhí)法的視角審視案件、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從執(zhí)法理論和實(shí)踐全方面構(gòu)建富有特色的緝私案例指導(dǎo)制度。

三、案例指導(dǎo)制度在海關(guān)緝私工作中的定位

（一）性質(zhì)定位：不是一種新的 “造法”制度，而是一種法律適用機(jī)制

學(xué)界關(guān)于案例指導(dǎo)制度的性質(zhì)定位主要觀點(diǎn)有判例說、司法解釋說和法律適用說等。①夏錦文、莫良元：《社會(huì)轉(zhuǎn)型中案例指導(dǎo)制度的性質(zhì)定位和價(jià)值維度》，《法學(xué)》2009年11期?；谖覈皇桥欣▏遥液ｊP(guān)也不是審判機(jī)關(guān)，判例說顯然不適用于海關(guān)緝私領(lǐng)域。并且，海關(guān)作為法律法規(guī)的執(zhí)行者，并不具備解釋法律的權(quán)限，司法解釋說也不能適用。法律適用說的觀點(diǎn)，主要反映了執(zhí)法行為的結(jié)果，即案例指導(dǎo)制度對規(guī)范法律適用的意義，卻忽視了對執(zhí)法過程的描述。 《海關(guān)法》第七十八條規(guī)定：“上級海關(guān)應(yīng)當(dāng)對下級海關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)依法進(jìn)行監(jiān)督。上級海關(guān)認(rèn)為下級海關(guān)作出的處理或者決定不當(dāng)?shù)?，可以依法予以變更或者撤銷?！币虼耍c各級法院之間的獨(dú)立審判權(quán)不同，上級海關(guān)對下級海關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)享有審查、監(jiān)督、變更或撤銷的權(quán)力，下級海關(guān)應(yīng)當(dāng)服從上級海關(guān)的命令、指揮。鑒于此，筆者傾向于作這樣理解，海關(guān)緝私案例指導(dǎo)制度是上級海關(guān)基于執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，以指引執(zhí)法行為、規(guī)范法律適用為目的，依據(jù)海關(guān)總署和直屬海關(guān)權(quán)威公布的指導(dǎo)性案例，對下級海關(guān)處理案件提供指導(dǎo)、予以監(jiān)督，從而促進(jìn)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正與效率的一項(xiàng)法律適用機(jī)制。

（二）效力定位：處理類似案件時(shí)應(yīng)當(dāng)參照

案例指導(dǎo)工作落腳點(diǎn)在于 “指導(dǎo)”，需要從理論和實(shí)踐上明確 “指導(dǎo)”的效力。我國是成文法國家，通過案例形式確定的處理規(guī)則和結(jié)果并不能作為法律淵源而援引，案例指導(dǎo)制度的效力一直是我國學(xué)界和司法界爭議頗多并一直懸而未決的問題。有法學(xué)專家認(rèn)為，將指導(dǎo)案例的效力定位于事實(shí)約束力層面較為適當(dāng)，即指導(dǎo)性案例不具有法律拘束力，也不具有法律淵源的地位，判決不可直接援引指導(dǎo)性案例作為法律依據(jù)，但可引用其作為判決理由。最高人民法院在 《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》中將其定位為 “應(yīng)當(dāng)參照”的效力，卻沒有規(guī)定違反 “參照”的法律后果。與此同時(shí)，一些地方政府行政規(guī)章在這方面作了積極的嘗試，明確賦予案例指導(dǎo)制度一定的法律拘束力。比如，《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第二十三條規(guī)定：“縣級以上人民政府工作部門處理相同的行政事務(wù)不參照本級人民政府發(fā)布的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，且無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)自行改正；有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)可以責(zé)令其改正，拒不改正的，依法予以撤銷?！币虼?，海關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域也可以適當(dāng)借鑒相關(guān)做法，明確賦予緝私執(zhí)法典型案例以相應(yīng)的地位，允許典型案例可以作為處理類似案件的援引理由。

（三）功能定位

一是教育功能。案例指導(dǎo)制度權(quán)威公布的典型案例一直是海關(guān)法制部門推動(dòng)普法教育的重要載體。典型案例將枯燥的法律規(guī)范與具體的社會(huì)行為結(jié)合起來，有血有肉，易于被人民群眾接受。廣大進(jìn)出口企業(yè)和管理相對人通過生動(dòng)豐富的案例資料，可以及時(shí)準(zhǔn)確地了解海關(guān)政策法規(guī)的調(diào)整變化，明悉違法行為的責(zé)任與代價(jià)。同時(shí)，典型案例也便于廣大人民群眾近距離地目睹法律適用過程，成為其了解海關(guān)執(zhí)法的窗口。

二是規(guī)范功能。自由裁量權(quán)行使不當(dāng)一直是公權(quán)力運(yùn)行的頑疾。雖然海關(guān)內(nèi)部細(xì)化了部分自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，但相關(guān)要求仍不夠明確、具體，執(zhí)法不統(tǒng)一、不規(guī)范的現(xiàn)象依然顯著存在。通過案例指導(dǎo)制度，可以對一類案件確立一定的法律適用規(guī)則，使得在相同或類似案件的處理上能夠遵循相同或類似的關(guān)于事實(shí)認(rèn)定、法律引用、處理結(jié)果的法律規(guī)則，有效避免 “相同情況不同處理”的發(fā)生。

三是示范功能。法律的語言是生硬而抽象的，嚴(yán)密的條款規(guī)定不能自動(dòng)應(yīng)用于執(zhí)法實(shí)踐。由于執(zhí)法素質(zhì)、理解能力、執(zhí)法習(xí)慣等方面的差異，法律的適用也會(huì)呈現(xiàn)多種結(jié)果。比如，《海關(guān)總署關(guān)于海關(guān)行政處罰若干執(zhí)法問題的意見》（署緝發(fā)〔2010〕449號）規(guī)定： “當(dāng)事人對出口貨物的品名、規(guī)格、稅則號列等項(xiàng)目申報(bào)不實(shí)的違規(guī)行為，影響國家出口退稅管理的同時(shí)，又影響出口關(guān)稅征收或者許可證件管理的，海關(guān)作出行政處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)在處罰決定書中對申報(bào)不實(shí)行為造成的多個(gè)危害后果分別予以闡述……擇一重者予以行政處罰?！痹谔幚頉Q定中對多個(gè)危害后果如何用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆烧Z言予以闡述，并如何以論述性的語言得出擇一重處的處理結(jié)論，執(zhí)法實(shí)踐對此并不規(guī)范。對此即可發(fā)揮案例指導(dǎo)制度的作用，將成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)通過典型案例的形式公布，發(fā)揮典型引路的示范功能，引導(dǎo)和帶動(dòng)更多符合法律要求的執(zhí)法實(shí)踐。

四是預(yù)防功能。通過緝私案例指導(dǎo)制度公布的典型案例，在海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部具有一定的權(quán)威性。非有法律上新的規(guī)則突破或者化解社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，后發(fā)生的執(zhí)法行為一般不能顛覆先前典型案例確立的處理規(guī)則。案件辦理過程中一旦有來自外部執(zhí)法環(huán)境或上級的不正當(dāng)干擾或阻礙，這時(shí)案例指導(dǎo)制度就能夠成為下級緝私部門或民警抵御不正當(dāng)干預(yù)的屏障，成為其排除非法干擾的正當(dāng)性理由。從這個(gè)角度來看，案例指導(dǎo)制度為預(yù)防執(zhí)法腐敗配置了合理的保障措施。

四、構(gòu)建緝私案例指導(dǎo)制度的基本步驟

（一）收集、分類

緝私案例指導(dǎo)制度的案例來源可以是全國海關(guān)緝私系統(tǒng)內(nèi)查處的案件，既可以包括總署緝私局直接查處的案件，也可以包括來自下級緝私部門查處的案件。直屬海關(guān)緝私局在發(fā)現(xiàn)、推薦典型案例時(shí)，要發(fā)揮承上啟下的作用。指導(dǎo)性案例的收集宜實(shí)行雙軌制，即一方面各級緝私部門逐級向上推薦，由直屬海關(guān)緝私局統(tǒng)一報(bào)送至總署緝私局；另一方面總署緝私局根據(jù)一個(gè)時(shí)期業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作的需要，有針對地向下級征集或從緝私數(shù)據(jù)庫調(diào)取典型案例。在這個(gè)過程中要緊緊依靠 《海關(guān)緝私辦案系統(tǒng)》，注重發(fā)揮系統(tǒng)對行為方式、查處環(huán)節(jié)、貨物品種等的分類功能，有目的、有系統(tǒng)地將收集的案例予以分類，為案例有針對性的遴選打好基礎(chǔ)。

（二）遴選、審核

總署或直屬海關(guān)緝私局的法制部門按照一定要求從案件庫中選取具有價(jià)值的案件，并經(jīng)審核機(jī)構(gòu)對選取案件予以全方位的審查，決定是否適用為案例。緝私案例的遴選工作，要立足解決執(zhí)法實(shí)踐的難題，包括規(guī)范行使自由裁量權(quán)、解決特定類型案件法律適用等，而不能是簡單的案件匯編。要從文書格式、事實(shí)認(rèn)定、適用程序、證據(jù)論證、法律援引、處理結(jié)果等多方面全面考量，能夠確實(shí)發(fā)揮規(guī)范、引領(lǐng)功能，經(jīng)得起法律和時(shí)間的考驗(yàn)。典型案例的審核機(jī)構(gòu)可以是相應(yīng)的案件審理委員會(huì)或者其他特定機(jī)構(gòu)。只有經(jīng)過審核機(jī)構(gòu)審查的案例，才被認(rèn)為是具備典型案例的實(shí)質(zhì)特征和形式要件。

（三）創(chuàng)制、發(fā)布

經(jīng)評選出的案件，還需按照進(jìn)行一定的制作加工，即在原生效處理決定 （具體可以表現(xiàn)為 《行政處罰決定書》、《起訴意見書》等）的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一相關(guān)格式，重點(diǎn)就案件反映的主旨進(jìn)行歸納和提煉，形成一定的 “指導(dǎo)提要”。該 “指導(dǎo)提要”是對案例成功執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和點(diǎn)評，是從具體案件中抽象出來的規(guī)則，對執(zhí)法實(shí)踐具有指導(dǎo)價(jià)值。同時(shí)，將 “指導(dǎo)提要”置于篇首，便于對指導(dǎo)性案例的識別和選用?？偸鹁兯骄挚梢酝ㄟ^海關(guān)門戶網(wǎng)站或 《公告》的形式定期公開發(fā)布具有全國指導(dǎo)意義的案例。基于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法治發(fā)展的不平衡，為滿足緝私執(zhí)法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，各直屬海關(guān)緝私部門也可以發(fā)布在本轄區(qū)范圍內(nèi)具有指導(dǎo)意義的案例。

（四）清理、廢止

時(shí)代推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治制度在不斷變化發(fā)展，法律制度也在不斷調(diào)整完善。因此，案例指導(dǎo)制度的生命也應(yīng)該是不斷地推陳出新。英國20世紀(jì)法律改革的先驅(qū)丹寧勛爵認(rèn)為：“如果某項(xiàng)判例需要推翻的時(shí)候，就應(yīng)該推翻他?！雹佟灿ⅰ车巹拙簦骸斗傻挠?xùn)誡》，丁健、劉庸案、楊百揆譯，法律出版社2000年版，第276頁。只有這樣，法律才能不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，案例指導(dǎo)制度才真正具有生命力。在確立案例的同時(shí)，緝私部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，對發(fā)現(xiàn)需要廢止的案例時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法予以撤銷、糾正。案例廢止的情形包括：指導(dǎo)性案例被撤銷或其最終的處理決定被改變；新的法律、司法解釋頒布實(shí)施后，已發(fā)布的指導(dǎo)性案例的處理原則與法律、司法解釋相沖突；為新的指導(dǎo)性案例所取代；其他應(yīng)當(dāng)廢止指導(dǎo)性案例的情形等。

五、海關(guān)緝私工作中應(yīng)用案例指導(dǎo)制度需要注意的問題

（一）建立相關(guān)的配套機(jī)制

完整的案例指導(dǎo)制度，除了典型案例的選取、報(bào)送和發(fā)布程序外，還應(yīng)當(dāng)包括必要的配套輔助機(jī)制，以更好地保障案例指導(dǎo)制度的實(shí)施。

建立必要的激勵(lì)機(jī)制，確保一定數(shù)量和較高質(zhì)量的案例來源。鼓勵(lì)緝私民警推薦執(zhí)法過程中的典型案例，引導(dǎo)其就相關(guān)法律問題和有關(guān)案例開展執(zhí)法研討和分析；典型案例一經(jīng)采納，上級機(jī)關(guān)要及時(shí)對執(zhí)法單位和人員給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，以此調(diào)動(dòng)各級緝私部門和民警的執(zhí)法積極性。

建立順暢的溝通機(jī)制，確保法律適用的科學(xué)、統(tǒng)一。一是總署層面要加強(qiáng)與最高人民法院、最高人民檢察院等司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系溝通，征求其對擬發(fā)布案例的意見、建議，確保典型案例的合法性和協(xié)調(diào)性；二是要加強(qiáng)對各直屬海關(guān)緝私局發(fā)布典型案例的統(tǒng)一指導(dǎo)，防止各自發(fā)布的指導(dǎo)性案例發(fā)生顯著差異或法律沖突。

（二）拓展制度應(yīng)用的范圍和深度

準(zhǔn)確界定指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)范圍，關(guān)乎案例指導(dǎo)制度的功能性目標(biāo)和制度價(jià)值?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》就提出了相關(guān)的要求，其規(guī)定的范圍包括：“（一）社會(huì)廣泛關(guān)注的；（二）法律規(guī)定比較原則的；（三）具有典型性的；（四）疑難復(fù)雜或者新類型的；（五）其他具有指導(dǎo)作用的案例。”

緝私執(zhí)法承擔(dān)了刑事和行政執(zhí)法的雙重任務(wù)，涵蓋情報(bào)、偵查、查私、法制、海緝等多個(gè)具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。因此，緝私案例指導(dǎo)制度應(yīng)當(dāng)是對緝私執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的全面總結(jié)和指導(dǎo)，不能僅限于具體法律規(guī)則的適用，還應(yīng)當(dāng)包括對執(zhí)法理念的指導(dǎo)、執(zhí)法手段的指導(dǎo)、執(zhí)法技能的指導(dǎo)，乃至可以體現(xiàn)為落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)反走私綜合治理等的全面指導(dǎo)。從這個(gè)意義上來講，緝私案例不僅可以表現(xiàn)為法律文書所承載的最終執(zhí)法結(jié)果，還可以表現(xiàn)為執(zhí)法過程中具體的執(zhí)法手段研究、執(zhí)法協(xié)調(diào)、戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)法總結(jié)等內(nèi)容。

（三）合理界定違背案例指導(dǎo)制度的后果

構(gòu)建緝私案例指導(dǎo)制度的目的，并不是要?jiǎng)?chuàng)制新的法律規(guī)則，也不是要產(chǎn)生另外一種形式的法律解釋，而是要建立一個(gè)有利于準(zhǔn)確適用法律、規(guī)范執(zhí)法行為的工作機(jī)制，為下級緝私執(zhí)法提供規(guī)范、具體的參照。上級緝私部門公布的指導(dǎo)性案例，下級緝私部門處理類似情形時(shí)應(yīng)當(dāng)參照。對于應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例而未參照的，必須有能夠令人信服的理由；否則，既不參照指導(dǎo)性案例又不說明理由，導(dǎo)致處理結(jié)果與指導(dǎo)性案例大相徑庭、顯失執(zhí)法公正的，上級緝私部門有權(quán)糾正、撤銷，當(dāng)事人也有權(quán)利提起申訴。同時(shí)，要通過執(zhí)法質(zhì)量考評機(jī)制，將違背案例指導(dǎo)制度的情形納入考評，對具體執(zhí)法單位和民警給予否定性評價(jià)。

（四）推動(dòng)完善海關(guān)立法

法的制定與法的適用是一個(gè)相互能動(dòng)的過程，法的制定是法的適用的前提和依據(jù)，法的適用反過來又會(huì)促進(jìn)法的完善。隨著海關(guān)業(yè)務(wù)改革的不斷深入，一方面海關(guān)執(zhí)法遇到的新情況、新問題越來越多，相關(guān)政策法規(guī)存在不同程度的 “缺位”；另一方面一部分現(xiàn)有的規(guī)定難以滿足進(jìn)出口的實(shí)際需要，不符合執(zhí)法實(shí)踐的變化，存在一定程度的 “錯(cuò)位”或 “越位”。如果對海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的案例不及時(shí)歸納、分析、總結(jié)，立法層面就難以評估法的適用情況，也難以促進(jìn)全面、高效地發(fā)揮法律功能。因此可以通過緝私案例指導(dǎo)制度發(fā)掘典型案例的同時(shí)，進(jìn)一步了解執(zhí)法中遇到的體制機(jī)制障礙，以大量翔實(shí)而具體的執(zhí)法實(shí)踐案例推動(dòng)完善相關(guān)海關(guān)立法。