費縣民營水利調查研究

馬 雷 ，李祥宗 ，張 寧

（1.費縣水利局，山東 費縣 273400；2.山東省水利信息中心，山東 濟南 250013）

費縣地處沂蒙山腹地，轄18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），565個行政村，93萬人，其中農(nóng)業(yè)人口81萬人。土地總面積1 893 km2，其中山丘占76.4%?，F(xiàn)有耕地面積6.73萬hm2。特定的地形條件和十年九旱的氣候特點，決定了水利在農(nóng)業(yè)乃至整個縣域經(jīng)濟發(fā)展中的命脈作用。因此，各屆黨委、政府歷來十分重視水利建設。目前，全縣共有水庫98座，其中，大型水庫1座，中型水庫7座，小型水庫90座；總庫容5.3億m3，興利庫容2.9億m3。水利事業(yè)的發(fā)展對全縣國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重要的基礎性作用。同時，也為民營水利的發(fā)展提供了極其關鍵的基礎條件和前提。

1 費縣民營水利產(chǎn)生的時代背景

1992年，費縣大田莊鄉(xiāng)黃土莊村，率先突破傳統(tǒng)水利建管體制的“禁區(qū)”，開拓性地引入競買機制，把小型水利工程分開拍賣到戶，使原有集體工程充分發(fā)揮了效益。1996年，費縣縣委、縣政府在認真總結大田莊鄉(xiāng)黃土莊村的成功經(jīng)驗和做法的基礎上，出臺了 《關于改革小型農(nóng)田水利設施建設和管理使用制度的意見》，按照“明晰所有權，搞活經(jīng)營權，放開建設權”，走民建、民有、民營路子的原則，對全縣集體的4 326處小型水利工程全部一次性拍賣到戶，實行戶管、戶營，一般50年不變，允許繼承、轉讓，共收回資金1 200萬元。并把拍賣資金用于新建水利工程的啟動資金，揭開了全國民營水利發(fā)展的序幕。正是在小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革的基礎上，費縣的民營水利才得到了長足的發(fā)展，從而使該縣民營水利的發(fā)展具有一定的代表性和典型意義。

2 主要做法

2.1 創(chuàng)新政府引導方式

目前，費縣小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革與初期相比，民營水利有4個突破：一是突破了工程級別和類別的限制。只要符合規(guī)定，經(jīng)水行政主管部門批準后，都可以民建、民有、民營。二是突破了集體與個體的區(qū)別。把民營水利納入總體規(guī)劃，給予計劃列編、資金扶持、施工指導、檢查驗收。三是突破了主體身份。投資建設的主體從農(nóng)民擴大到社會各界。四是突破了建設方式限制。個人出資興建、股份籌資興建、社會引資建設等多種形式均被認可。例如：2007年南張莊鄉(xiāng)聶家溝村以股份合作形式總投資36萬元，興建了一座?。?）型水庫，其中個人出資15萬元，村集體調地2.67 hm2，移栽果樹7 000棵，以此融資12萬元，不足部分由集體向銀行貸款，目前已經(jīng)建成運行，并取得了良好的經(jīng)濟社會效益。

2.2 加大政策扶持力度

政府在民營水利工程產(chǎn)權、資金投入、土地占用等方面制定了激勵扶持政策，充分調動了廣大群眾和社會各界的積極性。對個人投資興建水利工程，實行以獎代補。對投資較大的工程，采取市場化運作、股份合作制等形式，由政府協(xié)調解決工程占地、青苗補償?shù)葐栴}；建成后由投資商自主經(jīng)營；經(jīng)營期滿后，由投資商優(yōu)先購買。吸引了大量的社會資金，使民營水利成為了新的經(jīng)濟增長點。2006年以來，費縣先后建成的7處農(nóng)村集中供水工程，解決了15萬余人的飲水問題，總投資3 920萬元，其中市場化融資達2 500萬元。

2.3 積極發(fā)展民間組織管理民營水利

費縣涌現(xiàn)出一大批管理民營水利設施的水利經(jīng)濟合作組織。方城鎮(zhèn)以2 000 hm2節(jié)水灌溉項目為依托，成立了節(jié)水能源合作社，發(fā)展大棚瓜菜；梁邱鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目為依托，成立了用水合作社，以社管水，統(tǒng)籌利用，確保萬畝果園用水；大田莊鄉(xiāng)以黃崖水庫節(jié)水灌溉項目為依托，成立了灌溉用水協(xié)會，大力發(fā)展果樹、黃煙種植。據(jù)統(tǒng)計，全縣共發(fā)展涉水經(jīng)濟合作社45家，供水協(xié)會52家。

3 取得的成效

費縣民營水利的迅速發(fā)展，為當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展注入了新鮮活力，帶來了明顯成效。

3.1 明晰了產(chǎn)權關系，促進了水利資產(chǎn)的保值增值

費縣“拍賣—建設—再拍賣”的農(nóng)村水利建設新方式，極大地提高了水利設施的綜合效益。并在盤活存量的基礎上，增加了民營水利工程的總量。改革以來全縣新增水利設施18 000多處，是建國以來所建小型水利工程的4倍，實現(xiàn)了水利資產(chǎn)的保值增值。同時，民營水利工程業(yè)主對工程精心管理、經(jīng)營，使水利工程的效益得到充分發(fā)揮。

3.2 激活了建設積極性，促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展

費縣發(fā)展民營水利激發(fā)了農(nóng)民群眾興修水利的積極性，水利設施也為他們帶來了豐厚的經(jīng)濟收益。大田莊鄉(xiāng)黃土莊村一村民建起2眼機井、1處蓄水壩，使自家果園旱澇保收，年均收入10萬多元，在他的家中，房屋庭院整潔，家具電器嶄新，院中植花養(yǎng)鳥，成為新農(nóng)村建設的典型戶。農(nóng)業(yè)發(fā)展了，農(nóng)民富裕了，縣域經(jīng)濟也得到了相應的發(fā)展。近年來，山區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）依托當?shù)厮临Y源，“農(nóng)家樂”餐飲、旅游項目發(fā)展迅速，大大增加了農(nóng)民收入，費縣GDP增速一直保持在15%左右。

3.3 擴大了經(jīng)營自主權，促進了水利投入多元化

費縣民營水利使農(nóng)民群眾成了工程的直接投入主體和直接受益主體，形成了多元化的投入機制，使水利建設逐步走向民建、民有、民營，自我積累、自我發(fā)展的道路，形成了“全民辦水利、社會辦水利”的意識，使水利真正成為一項基礎產(chǎn)業(yè)，成為社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。

3.4 加快了農(nóng)業(yè)結構調整，促進了山區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化

費縣民營水利的發(fā)展加快了水利基礎設施的建設步伐，提高了灌溉設施的完好率和使用率，促進了農(nóng)業(yè)結構調整，糧食單產(chǎn)大幅度增長。果林經(jīng)濟、林棚蔬菜、水產(chǎn)養(yǎng)殖等高產(chǎn)、高效、優(yōu)質農(nóng)業(yè)蓬勃興起，全縣形成了糧油、瓜菜、林果、煙桑、中藥材五大種植業(yè)生產(chǎn)基地，實現(xiàn)了區(qū)域化種植、規(guī)?；?jīng)營，特別是在山區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）涌現(xiàn)出了很多“無糧村”，農(nóng)民收入成倍增長，農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展。

3.5 保障了農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定，促使全縣平衡發(fā)展

費縣地勢復雜，降水及工程時空分布不均，干旱時節(jié)，山區(qū)的民營水利工程彰顯了抗旱效益。據(jù)統(tǒng)計，2002年秋，全縣6 700多處民營水利工程實現(xiàn)抗旱減災效益1.2億元；2008年春，全縣15 000多處民營水利工程實現(xiàn)抗旱減災效益3.5億元。特別是山區(qū)農(nóng)村實行種植結構調整后，果園的生產(chǎn)周期長，需水迫切，民營水利工程為其提供了水源保障。

3.6 發(fā)揮了顯著的環(huán)境效益，促進了生態(tài)環(huán)境的保護

費縣地形以丘陵為主，河流眾多，極易造成水土流失。通過大量興建民營水利設施，實現(xiàn)了層層蓄水，既可以保持水土，又可以涵養(yǎng)水源，極大地改善了流域地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

4 存在的問題

4.1 民營水利發(fā)展仍處于初級階段

費縣農(nóng)村民營水利工程的建設，受思想認識水平和經(jīng)濟基礎兩種因素的制約。當前，人們在思想上還未充分認識到民營水利的重要意義，即使愿意投資承包水利工程建設，也往往受經(jīng)濟條件的制約。從工程規(guī)模上看，大部分都是戶辦或聯(lián)戶辦，以個人出資興建的塘壩、拱壩、地頭井等小型工程為主，缺乏投入大、效益高的規(guī)模工程。

4.2 水利資源利用不平衡

受地理條件制約，適宜水利工程的資源是有限的，而“先投入者先占有”的建設方式，必然導致水利工程的建設權和水資源的經(jīng)營權、使用權在未充分市場化的情況下為先建者所有。而水利工程在一定程度上具有“公共產(chǎn)品”的性質，一旦政府引導、監(jiān)督缺失，水利工程所有者在經(jīng)濟利益刺激下，極易壟斷個別區(qū)域的水資源，造成了水資源在所有權上的社會不公。另外，在工程建設中的以征地補償和青苗補償為主的利益再分配過程，極易激化潛在的農(nóng)村社會矛盾。

4.3 民營水利綜合效益不高

費縣農(nóng)村民營水利經(jīng)營者在工程管理上盡職盡責，但由于文化水平總體較低，特別是缺乏專業(yè)的水利工程管理專業(yè)技術知識，從而導致管理水平較低，使水利工程的綜合效益不能很好地發(fā)揮。特別是由于水利工程的“公共產(chǎn)品”特性，單純強調經(jīng)濟效益的管理方式，很可能會減少其應有的社會效益。

5 對策與建議

5.1 宏觀上要重視和正確引導民營水利的發(fā)展

費縣在小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革基礎上發(fā)展起來的民營水利，基本實現(xiàn)了使“計劃水”變?yōu)椤吧唐匪?、保證農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的目標。下一步，基層政府及水利部門，應該與時俱進，充分肯定民營水利的積極作用，深刻認識民營水利在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和水利投入建設中的重要地位和意義，善于利用民營水利對大中型水利工程建管的補充作用，引導民營水利更好更快發(fā)展。

1）進一步優(yōu)化水利建設投入體制，優(yōu)化相關資源配置，從廣開資金來源到廣開技術來源，推動民營水利的蓬勃發(fā)展。

2）建立政府部門、群眾代表、技術專家共同參與的水利建設監(jiān)督體制，杜絕民營水利工程建設中的質量問題和侵權問題，實現(xiàn)民營水利的規(guī)范發(fā)展。

3）探索創(chuàng)新民營水利設施管理體制。水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國土資源等部門適當參與，在實現(xiàn)經(jīng)濟效益的同時，環(huán)境效益、防洪效益、社會效益等統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)水資源有效利用，努力達到民營水利的效益最優(yōu)化。

4）發(fā)揮地方政府在引導民營水利發(fā)展中的關鍵性作用，特別注意要做好“三個協(xié)調”。一是協(xié)調工程所有者與其他農(nóng)民群眾的利益關系。妥善解決因水利建設造成的農(nóng)作物損失和耕地占用補償問題，合理制定水價，吸收群眾代表參與工程管理，防止產(chǎn)生社會矛盾和經(jīng)濟糾紛；二是協(xié)調經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益三者的關系。既要提高民營水利設施的灌溉、發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖、供水等經(jīng)濟效益，又要強調水利設施的防洪、水土保持、改善氣候等環(huán)境和社會效益；三是協(xié)調眼前利益與長遠利益、局部利益與全局利益的關系。無論是設計規(guī)劃還是建設施工，都要從長遠出發(fā)，著眼全流域，對民營水利工程建設要做好相關工作，實現(xiàn)民營水利工程的可持續(xù)發(fā)展。

5.2 微觀上以具體措施保障民營水利健康發(fā)展

1）積極鼓勵發(fā)展民營水利。要加大宣傳力度，轉變思想觀念，特別是在山區(qū)和小型水利工程領域引入市場機制，吸引民營業(yè)戶投資入股興辦民營水利，把水作為商品推向市場。逐步形成以政府投入為引導、群眾或民間資本投入為主體的多層次、多渠道、多元化的投入機制。按照市場化運作的方式，制定扶持政策，鼓勵民營水利建設者，并采取以獎代補、先干后補、多干多補、不干不補的激勵政策，充分調動起投資水利的積極性，大力興辦民營水利。

2）嚴格規(guī)范民營水利的發(fā)展。要做好民營水利的規(guī)劃、引導和監(jiān)督工作。政府部門應科學論證，統(tǒng)籌規(guī)劃，防止民營水利領域私自亂建、重復建設、低水平建設。正確引導建設方選址、設計、投資、施工、管理。監(jiān)督建設方做好環(huán)境影響評估，提高工程質量，提高管理水平，實現(xiàn)投資者在民營水利建設上的合理收益，切實保證民營水利保持良性健康的發(fā)展態(tài)勢。

3）實現(xiàn)民營水利可持續(xù)發(fā)展。第一，民營水利是水利設施建設的生力軍，是山區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的有力保障，同時也是新型的經(jīng)濟模式。因此，在規(guī)劃建設時，應盡量合理降低成本，同時提高工程質量和運行效益。第二，水資源在時空上存在分布不均的現(xiàn)象，同時還存在受污染的危險。為此，還應結合資源節(jié)約型社會建設大局，引進各種節(jié)水技術，在農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展節(jié)水灌溉等民營水利建設項目，使民營水利在一個較高的起點上發(fā)展。

4）把民營水利納入社會主義新農(nóng)村建設。把民營水利建設作為新農(nóng)村建設的新生力量和推動因素，作為實現(xiàn)農(nóng)村“生產(chǎn)發(fā)展”、“生活富?！蹦繕说闹匾緩?，在水利設施管理上，通過完善合作社管理、多方參與等方式，實現(xiàn)“管理民主”的要求。

5）發(fā)展民營水利要因地制宜、量力而行。民營水利是市場經(jīng)濟意識滲入水利行業(yè)的具體體現(xiàn)，他是相對于以前國家和地方財政投入水利工程建設而提出的。對于民營水利的發(fā)展應該有清醒的認識，既要充分肯定，又不能過高估計，不能把他理解成新時期發(fā)展農(nóng)田水利基本建設的唯一或者主要途徑。各地要重視和發(fā)展民營水利，但同時并非所有地區(qū)都能發(fā)展民營水利。民營水利是水利建設的生力軍而不是主力軍。只有采取合理的保障和激勵措施才能保證民營水利更加健康的發(fā)展。