宋方剛，沈小鵬，朱益軍

(國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川成都 610041)

1 猴子巖水電站工程情況

猴子巖水電站位于四川省甘孜藏族自治州康定縣境內，部分庫區(qū)在丹巴縣和小金縣境內，是大渡河干流水電規(guī)劃的第9級電站。工程規(guī)模為一等大(1)型，樞紐建筑物由混凝土面板堆石壩、泄洪及引水發(fā)電建筑物等組成，最大壩高223.5 m。

水庫正常蓄水位高程1842 m，總庫容6.62億m3，具季調節(jié)能力。電站總裝機容量1700 MW(4臺×425 MW)，多年平均年發(fā)電量74.1億kW·h。

電站施工總工期96個月，其中準備工程占直線工期28個月，主體工程施工56個月，首臺機組發(fā)電84個月，工程完建12個月。工程靜態(tài)投資152億元，動態(tài)投資201億元。

2 征地移民工作基本情況

猴子巖水電站淹沒涉及甘孜州康定、丹巴兩縣和阿壩州小金縣。建設征地涉及人口398戶、1879人，耕地332.66畝，園地2756.09畝，林地13905.95畝;淹沒省道S211公路、工礦企業(yè)等專業(yè)項目一批。經初步審查通過的規(guī)劃補償投資額度為32.60億元。

截止到2011年6月底，猴子巖水電站項目核準所需的征地移民相關報批文件有望近期取得。其中《建設征地移民安置規(guī)劃大綱》已獲四川省政府批復，《建設征地移民安置規(guī)劃報告》(審定本)也通過省移民辦組織的核定，土地預審取得了四川省國土資源廳的初審意見并已上報國土資源部待審。此外，猴子巖公司完成了施工區(qū)674畝土地的臨時征用及青苗補償工作，啟動了過渡搬遷安置工作，共37戶、157人。通過選擇集中建房過渡、后靠安置、自謀職業(yè)、自謀出路等方式搬遷離施工區(qū)且得到妥善安置，生活日趨穩(wěn)定。省道S211復建公路(過壩段)、孔玉居民點建設、船頭小學遷建等一批具有重大意義的專業(yè)項目也相續(xù)提前實施，有效的保障了籌建項目工程建設的進度要求。

3 關于移民問題的幾點思考和建議

3.1 政策法規(guī)急需調整

(1)移民政策不統(tǒng)一，補償標準差異大、部門法規(guī)不銜接。

2006年7月1日，新的《移民安置條例》得以頒布，各省、自治區(qū)、直轄市制定了相應的水利水電工程移民相關規(guī)定，但政策尺度不統(tǒng)一，特別是在跨省、跨地區(qū)河流上的電站矛盾較為突出。更有甚者，在同一地區(qū)、同一河流上也存在政策不統(tǒng)一問題。如大渡河猴子巖、長河壩兩座水電站相隔僅30 km，同屬一州一縣，卻在線外實物指標調查補償問題上存在差異。2008年，四川省對移民線外實物指標調查范圍及內容做了新規(guī)定，上游的猴子巖水電站線外實物指標調查根據新規(guī)定只調查登記房屋、附屬設施及其零星林木，下游的長河壩水電站在新規(guī)定之前則已經對線外耕園地進行了調查登記。兩座相鄰電站因政策變動而出現(xiàn)執(zhí)行差異，從而出現(xiàn)兩難局面:依法依規(guī)則兩座電站的補償差異大，移民相互攀比，難以執(zhí)行;若要達到兩電站平衡，則猴子巖水電站必須補充線外耕園地調查，從而出現(xiàn)違規(guī)行為，或者對長河壩水電站已調查耕園地不做補償，卻又極易引發(fā)不穩(wěn)定事件。

由于目前國家對水電站建設實行核準制，按照裝機的大小分別歸類不同的部門進行審批。因此，在移民補償標準制定上就很難做到一致。以猴子巖水電站為例，該項目屬于百萬千瓦級的大型水電站，各類補償標準需報國務院最終審定。而周邊的巴郎河電站、火地電站等小水電建設項目，以及小金縣境內災后重建工程等執(zhí)行的補償標準偏高;加之通常為加快工程建設進度，隨意提高補償標準而導致移民相互攀比，從而滋生了群體性事件的隱患。

相關部門的政策銜接不夠，甚至相互矛盾。最為常見的如:國土和林業(yè)部門對園地是屬于耕地范疇還是經濟林范疇界定不夠明確，從而使補償執(zhí)行難度大，給土地報批帶來困難。由于關乎部門利益，有些項目業(yè)主在辦理征地手續(xù)時，對同一塊土地既繳納了耕地占用稅，同時又需繳納森林植被恢復費，從而產生重復收費現(xiàn)象，對于項目業(yè)主極為不公平，嚴重影響投資環(huán)境的建設。

(2)電站利益分配不均，影響移民工作的質量。

按照我國現(xiàn)行的稅收政策，征稅以“生產活動經營地和發(fā)生地”為原則。通常，水電工程產生的稅收由壩址或發(fā)電站廠址所在地的地方政府征收。

由于猴子巖水電站壩址位于康定縣境內，且公司注冊在康定，工程建設期間的建安營業(yè)稅均交付給康定縣，因此康定縣充分享有工程建設帶來的各項稅費收益。而對于“淹沒損失”較大的丹巴、小金兩縣(丹巴縣淹沒土地27.8%，涉及移民54.78%，小金縣淹沒土地12.08%，涉及移民15.64%)，為了加快境內水電開發(fā)，維護社會穩(wěn)定，也將移民工作作為中心工作來抓，投入了大量的人力和物力，在前期卻沒有見到實際“收益”，長期如此，移民工作將處于政府被動狀態(tài)，直接影響移民搬遷及安置的質量。因此，筆者建議上級政府及主管部門在電站利益分配上作出調整，從而使電站建安營業(yè)稅和發(fā)電后的增值稅能夠得到妥善的分配。

3.2 移民機構仍需完善，干部素質有待提高

近幾年來，隨著國內大型水電站相續(xù)開工建設，國家對移民問題的進一步重視，使得移民工作取得了很大的成績。但相比之下，移民工作的復雜程度隨著社會法律法規(guī)的健全和人們認知程度的提高也相應增加，許多移民任務艱巨的地方政府出現(xiàn)移民機構設置、工作程序、干部隊伍不相匹配的現(xiàn)象。

猴子巖水電站涉及的兩州、三縣政府，在移民管理機構的設置上存在差異，機構建設、級別高低、部門歸屬等不相一致。起初，移民機構多屬臨時機構，工作人員流動性大，工作不穩(wěn)定，后備干部籌備培養(yǎng)較差。近年來，甘孜、康定、丹巴分別設立了移民局，干部人員配備逐漸加強，整體素質也日益提高，在移民管理機構的重視程度和加強該項工作的力度上作出了有益的嘗試。特別是成立了以移民局為主，國土、林業(yè)、水利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、公安等部門人員共同參與的移民指揮部，在縣委、縣政府的統(tǒng)一領導下，由縣委副書記親自掛帥擔任指揮長，加強了各部門之間的聯(lián)系和協(xié)調，使得移民工作、土地征用、政策宣傳等工作順利快捷。但由于移民工作本身的艱辛，加上政府激勵機制上的不足，使得多數人員在這個被成為“天下第一難事”的工作面前表現(xiàn)出畏懼感，喪失主動性。從目前情況看，移民機構的設置要不斷地得到重視，移民戰(zhàn)線上的干部數量和整體素質有待于進一步改進與提高，移民后備干部的培養(yǎng)急需增強。只有如此，才能滿足不斷增多的水電項目建設的需要，才能適應日趨艱難的移民工作要求。

3.3 科學、合理的編制好移民安置規(guī)劃

前期工作的深度和精度如何，是關系到移民群眾的切身利益，也是保證電站移民安置能否順利實施的前提條件，并最終影響電站的投產發(fā)電。

猴子巖水電站移民安置規(guī)劃的編制在前期做了大量細致的工作，克服了眾多困難，按照做深、做實、做精的要求完成了規(guī)劃。

其主要問題及解決方法如下:

(1)安置容量有限問題。移民安置容量有限是制約猴子巖水電站移民安置規(guī)劃工作的最大障礙，在目前“以土安置”為主的穩(wěn)妥安置要求下，開發(fā)出條件較為成熟的安置點集中安置移民已難以實現(xiàn)。必須根據實際情況，摸底調查，開展分插后靠、投親靠友、自謀職業(yè)、自謀出路等多種安置方式相結合的措施，才能真正因地制宜，科學發(fā)展的解決好安置容量有限的問題。

(2)移民思想觀念引導。水電工程移民涉及地區(qū)多屬經濟、文化、教育落后的地區(qū)，移民的思想觀念也較為落后，文化水平不高，思想保守，祖祖輩輩習慣了自己的生活環(huán)境。因此，在開展移民規(guī)劃設計工作中，一方面，必須將規(guī)劃的初步方案提交并征求移民的意見，另一方面，又要將工作做細，在認真宣傳各種政策法規(guī)的同時，對確實好的安置方案或安置區(qū)，應耐心引導移民接受。

(3)移民安置點的選擇。農村移民是重點、難點。在猴子巖水電站移民安置點的選擇中，我們重點做好了以下幾點:第一，充分考慮移民搬遷后社會融合問題。祖輩居住于高山峽谷的移民，以宗教、民族、習俗等為紐帶，已經有機結合成一個團體。在《移民安置規(guī)劃大綱》、《移民安置規(guī)劃報告》意見征集工作中，移民群眾最關心的莫過于安置點的選擇，并且對縣外遠遷安置等方案表現(xiàn)出擔憂甚至抵觸?；诖?，我們在安置點挑選中堅持了移民搬遷不出縣，本鄉(xiāng)安置為最優(yōu)的原則，充分征求意見，讓移民群眾滿意;第二，猴子巖水電站的移民長期以來依靠所謂的“蟲草山”、“材山”等國有山林中的資源維持生計，可以說這些山林資源已經同土地資源一樣成為移民的生存之根，發(fā)展之本。由于這種山林資源不屬于移民補償條例的范圍，因此，在安置點的選擇中，考慮地點也必須盡量滿足具備這些山林資源供移民生產開發(fā);第三，按照國家開發(fā)性移民政策的要求，安置點的選擇應結合當地城市農村總體規(guī)劃，優(yōu)先選擇交通、就醫(yī)、上學等條件便利的地點作為今后的安置點。

3.4 充分尊重民族地區(qū)的特殊性，科學制定各類補償標準

補償標準是關乎移民群眾切身利益的問題，其標準制定的合理性直接影響移民搬遷工作的難易，甚至影響到地區(qū)的社會穩(wěn)定。在猴子巖水電站，我們妥善處理了以下幾類特殊補償問題。

(1)藏區(qū)建筑的補償特殊性。在藏區(qū)，居民利用當地石料加工成條石、塊石、片石等壘砌成石木、石混等結構的房屋。一般下層用于養(yǎng)豬、養(yǎng)牛等牲口;二層供生活、起居用;三層用于堆糧放物;頂層則為經堂。其建筑內部較為復雜，可搬遷家具較少，基本為壁柜、壁廚與房屋一體，每戶的經堂基本上是精華，全部采用浮雕、彩繪。由于山區(qū)交通、石料開采、木料加工等種種困難，使其房屋的造價遠遠大于內地。

(2)青苗補償的特殊性。在縣相關部門統(tǒng)計關于地區(qū)農作物產量時，根據所得到的數據計算青苗補償標準往往不適合移民區(qū)標準的制定。因此，必須盡可能進行農作物產量實測，且不能忽視河谷沖積糧食高產地區(qū)的典型調查，以多取真，最終將其作為補償標準和依據。

(3)宗教文化設施的特殊性。猴子巖水電站共涉及白塔13座。根據當地信仰，每家每戶應當將自家最為貴重的物品在白塔修建時埋于白塔內，供奉自己信仰的神靈。因此，每座白塔的單價測算就難以開展。為得到一個能夠覆蓋整個電站涉及的白塔的真實單價，設計單位走訪了當地宗教并選擇了多個典型進行估價。

3.5 努力探討新時期的移民安置辦法

按照黨中央“以人為本”、構建社會主義和諧社會的要求，移民工作應與時俱進，不斷豐富移民安置的多樣性。

猴子巖水電站以土為主安置移民的環(huán)境容量極為有限，開發(fā)耕園地資源成本較高，經濟性較差;土地資源缺乏導致調劑現(xiàn)有耕園地亦存在較大難度。雖然除農業(yè)安置方式外還輔以養(yǎng)老保障、投親靠友、自謀出路等方式安置，但大多數移民仍須依托有限且造價高昂的土地資源安置。從節(jié)約投資、提升安置效果的角度考慮，研究更為經濟合理的、妥善的移民安置新方式是在移民安置現(xiàn)實困難下提出的必然要求。探討采用并施行長效補償安置方式后，僅需解決移民的居住生活問題，可不配置土地，從而可節(jié)約數額巨大的墊高造地費用，避免投入和產出之間不匹配的矛盾，還可在一定程度上減輕實施難度;利用社會養(yǎng)老保險解決老弱病殘移民的生活問題。這些辦法的研究和實施都將有利于水電工程移民的妥善安置。