王 愛 云

（本文作者 中國社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國研究所副編審 北京 100009）

1949年至1978年間，由于大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，我國以招工等形式從農(nóng)村招收了大量勞動(dòng)力到城市就業(yè)。農(nóng)村勞動(dòng)力到城市轉(zhuǎn)移和就業(yè)是工業(yè)化進(jìn)程的必然結(jié)果，也是我國勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要方向。與此同時(shí)，這一期間我國也持續(xù)存在著大量城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、到農(nóng)村就業(yè)的現(xiàn)象。有學(xué)者對這種勞動(dòng)力從城市到農(nóng)村轉(zhuǎn)移、就業(yè)的現(xiàn)象予以了關(guān)注和研究，他們多以城市化的標(biāo)準(zhǔn)來看待這種現(xiàn)象并以 “逆城市化”來評價(jià)其作用和影響，認(rèn)為這種方式 “在很大程度上抑制了中國的城市化進(jìn)程”①邱國盛：《當(dāng)代中國逆城市化研究 （1949—1978）》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2006年第3期。，并且 “使農(nóng)村成為緩解城市壓力的一個(gè)緩沖區(qū)，加重了農(nóng)村發(fā)展過程中的承載力，延緩了農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程”②王鳳梅、郝錦花：《1949至1978年間以逆向?yàn)橹鞯娜丝诹鲃?dòng)對中國農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的影響——以山東省為例》，《東岳論叢》2011年第4期。。但歷史的發(fā)展往往是多面相的，要達(dá)到客觀評價(jià)歷史，必須從多方面弄清歷史的本來面目，而不能僅從某一角度評判歷史的是非得失。對于1949年至1978年我國城市勞動(dòng)力向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和就業(yè)這一問題的研究尤需如此。在我國工業(yè)化進(jìn)程中為何出現(xiàn)了城市勞動(dòng)力的逆向流動(dòng)？中央出于何種理論認(rèn)識(shí)和戰(zhàn)略考慮而作出這一決策？這一抉擇對城市和農(nóng)村發(fā)展究竟產(chǎn)生了何種影響，對當(dāng)今的就業(yè)又有怎樣的啟示？這些問題的回答，都需要結(jié)合當(dāng)時(shí)的歷史實(shí)際，實(shí)事求是地予以考察、分析和總結(jié)。

一

從1949年至1978年，我國城市勞動(dòng)力向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移一直沒有間斷，比較頻繁。這種轉(zhuǎn)移基本不是自發(fā)出現(xiàn)的，而是在黨和政府動(dòng)員、組織、引導(dǎo)下呈現(xiàn)的一種就業(yè)安置，其中較大規(guī)模的、明確以解決就業(yè)為目的的有以下幾次：

（一）50年代動(dòng)員城市的失業(yè)人員下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

早在新中國成立之初，為了安置龐大的城市失業(yè)人員①1949年，我國城市失業(yè)人員達(dá)474.2萬。見《中國勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料 （1949—1985）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1987年，第109頁。，人民政府就將動(dòng)員新中國成立前流入城市的破產(chǎn)農(nóng)民回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為其中一項(xiàng)重要措施。這些人員看到土改后地主惡霸被打倒，農(nóng)民分到了土地，生活得到了改善，所以很愿意回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。據(jù)勞動(dòng)部統(tǒng)計(jì)，1950年各級(jí)政府就動(dòng)員和組織了16.5萬原籍在農(nóng)村的失業(yè)人員回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)②《當(dāng)代中國的勞動(dòng)力管理》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1990年，第47頁。，1951年至1952年，又有約13萬失業(yè)人員被安置在農(nóng)村③《全國各地三年來勞動(dòng)就業(yè)和失業(yè)救濟(jì)工作獲顯著成績》，《人民日報(bào)》1952年11月13日。。

動(dòng)員一向居住在城市但不適合參加工業(yè)生產(chǎn)、卻具備參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的失業(yè)人員下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要是農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)以后進(jìn)行的。1955年農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)進(jìn)入高潮后，農(nóng)村出現(xiàn)了勞動(dòng)力不足的現(xiàn)象，而城市失業(yè)問題仍然很嚴(yán)重④1955年，城市失業(yè)人員仍有315.1萬。見《中國勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料 （1949—1985）》，第109頁。，于是黨和政府明確把從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)作為解決城市失業(yè)問題的主要出路，“從1956年開始，按照各地情況，分別在5年或者7年內(nèi)，解決城市中的失業(yè)問題，使現(xiàn)有的城市失業(yè)人員都獲得就業(yè)的機(jī)會(huì)。除了在城市能夠就業(yè)的以外，他們的就業(yè)途徑，是到郊區(qū)、到農(nóng)村、到農(nóng)墾區(qū)或者山區(qū)，參加農(nóng)、林、牧、副、漁各種生產(chǎn)事業(yè)和農(nóng)村的科學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生事業(yè)”⑤《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第8冊，中央文獻(xiàn)出版社，1994年，第58頁。。根據(jù)這一思路，當(dāng)時(shí)采取兩種方式由政府出錢組織城市失業(yè)人員下鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)：一種是把城市失業(yè)人員連同家屬一起成戶地分散安置在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中，叫做“移民插社”；另一種是成批動(dòng)員組織失業(yè)人員、無業(yè)人員到地多人少地區(qū)去組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或者參加國營農(nóng)場開荒生產(chǎn)，時(shí)稱 “移民墾荒”。據(jù)勞動(dòng)部的資料，僅1955年下半年至1956年3月，北京、天津、上海、沈陽、旅大、重慶、浙江、黑龍江等六市二省，就安置了86萬失業(yè)人員及其家屬參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)⑥王鈞：《徹底消滅失業(yè)是建國十年來最光輝的成就之一》，《勞動(dòng)》1959年第19期。，迅速緩解了當(dāng)時(shí)面臨的嚴(yán)重就業(yè)壓力。

1957年初，為了抑制當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)過熱，國家采取了壓縮基建規(guī)模、停止從社會(huì)上招工等措施。在這種形勢下，勞動(dòng)部加緊了對失業(yè)人員下鄉(xiāng)的動(dòng)員，強(qiáng)調(diào)指出：社會(huì)上仍未就業(yè)的失業(yè)人員，主要出路在農(nóng)業(yè)和某些服務(wù)業(yè)，可以動(dòng)員家在農(nóng)村的回鄉(xiāng)生產(chǎn)、組織移民插社和墾荒⑦轉(zhuǎn)引自顧洪章主編：《中國知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)大事記》，人民日報(bào)出版社，2009年，第14頁。。此后，又有大批從農(nóng)村流入城市的人口被動(dòng)員回鄉(xiāng)。就連人民解放軍也開始分期分批地動(dòng)員隨軍軍官家屬還鄉(xiāng)生產(chǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、安家落戶。根據(jù)1957年11月中旬的統(tǒng)計(jì)，14個(gè)單位還鄉(xiāng)生產(chǎn)的軍官家屬已經(jīng)有2萬多戶，3.6萬多人；有的單位還鄉(xiāng)生產(chǎn)的軍官家屬已達(dá)到隨軍家屬總數(shù)的81%①《人民日報(bào)》社論：《一個(gè)有重大革命意義的措施》，《人民日報(bào)》1957年11月28日。。1958年，在 “大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的熱潮中，城市職工急劇膨脹，1958年國民經(jīng)濟(jì)各部門職工增加2093萬人，比前6年職工增加總數(shù)還多595萬人②據(jù)《中國勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料 （1949—1985）》第16頁相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。。在這種形勢下，出現(xiàn)了勞動(dòng)力不足的現(xiàn)象，我國宣布舊社會(huì)遺留的失業(yè)問題已經(jīng)基本解決。

（二）1955年至1958年動(dòng)員城市中小學(xué)畢業(yè)生參加墾荒和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

除了失業(yè)人員，城市新增勞動(dòng)力的就業(yè)也是黨和政府面對的主要問題。尤其是新中國成立初期，由于教育底子比較薄弱，加上發(fā)展缺乏計(jì)劃性，造成 “小學(xué)發(fā)展過多，高等及中等專業(yè)學(xué)校、高級(jí)中學(xué)發(fā)展較少”③《中國教育年鑒 （1949—1981）》，中國大百科全書出版社，1984年，第89頁。，致使城市里既不能升學(xué)也不能就業(yè)的中小學(xué)畢業(yè)生逐年增多。到1955年11月，全國城市具有高小以上文化程度的停學(xué)待業(yè)青年達(dá)70萬人④《青年團(tuán)中央書記處關(guān)于社會(huì)知識(shí)青年就業(yè)問題的調(diào)查報(bào)告》（1956年8月2日）。。如何解決他們的就業(yè)問題，黨和政府一直沒有找到有效的對策。

1955年4月，團(tuán)中央代表團(tuán)訪蘇時(shí)了解到蘇聯(lián)的城市青年移民墾荒運(yùn)動(dòng)，認(rèn)為 “從城市中動(dòng)員年輕力壯、有文化的青年去參加墾荒工作是有好處的，也是今后解決城市中不能升學(xué)和無職業(yè)青年就業(yè)問題的一個(gè)辦法”。這一看法得到中共中央的肯定。7月6日，團(tuán)中央發(fā)出《關(guān)于組織青年參加邊疆建設(shè)問題的一些意見》，指出 “可以動(dòng)員一部分城市中未升學(xué)的初中、高小畢業(yè)生及其他失業(yè)青年參加墾荒工作”，并著手開展動(dòng)員和組織工作。到1957年，國家一律停止從社會(huì)上招收工作人員，這意味著城市中幾乎所有部門都同時(shí)向求職者關(guān)上了大門。大批城市青年在升學(xué)、就業(yè)方面遇到雙重困難，成為1957年社會(huì)輿論沸沸揚(yáng)揚(yáng)議論的焦點(diǎn)問題，“好些地方學(xué)生鬧事”⑤毛澤東在省市自治區(qū)黨委書記會(huì)議上的講話 （1957年1月）。，發(fā)泄自己的不滿。他們的就業(yè)成了一個(gè)亟須解決的社會(huì)問題。在這種情況下，1957年2月18日至4月14日，劉少奇南下調(diào)查，將中小學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)出路問題作為調(diào)查重點(diǎn)內(nèi)容之一。4月18日，《人民日報(bào)》發(fā)表了劉少奇所寫的社論《關(guān)于中小學(xué)畢業(yè)生參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題》，明確指出：“就全國說來，最能夠容納人的地方是農(nóng)村，容納人最多的方面是農(nóng)業(yè)。所以，從事農(nóng)業(yè)是今后安排中小學(xué)畢業(yè)生的主要方向，也是他們今后就業(yè)的主要途徑?！?957年9月，中共八屆三中全會(huì)通過的《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》明確指出：“城市的中、小學(xué)畢業(yè)的青年，除了能夠在城市升學(xué)、就業(yè)的以外，應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)國家的號(hào)召，下鄉(xiāng)上山去參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，參加社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)的偉大事業(yè)?！贝撕蟾鞔蟪鞘薪M織開展了動(dòng)員中小學(xué)畢業(yè)生參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工作。

盡管在農(nóng)村由于 “社里感到?jīng)]有文化，許多工作做起來有困難”，因此 “縣、鄉(xiāng)、社都是歡迎城市初中畢業(yè)生參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的”⑥《農(nóng)業(yè)社迫切需要知識(shí)青年——關(guān)于學(xué)生參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題的一個(gè)調(diào)查》，《勞動(dòng)》1957年第16期。，而且各級(jí)政府部門都做了很多動(dòng)員工作，但是由于采取了自愿原則，真正愿意到農(nóng)村去的待業(yè)青年并不多，所以這項(xiàng)工作的實(shí)際效果并不理想。1955年至1956年全國先后組建了50多批遠(yuǎn)征墾荒隊(duì)，共3.7萬人⑦《當(dāng)代中國的青年和共青團(tuán)》 （上），當(dāng)代中國出版社、香港祖國出版社，2009年，第260頁。；1957年至1958年上半年，全國只有1.5萬城鎮(zhèn)中小學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)⑧轉(zhuǎn)引自劉小萌：《中國知青史——大潮 （1966—1980年）》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，第17頁。。“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)開始后，各部門大量增加勞動(dòng)力，動(dòng)員中小學(xué)畢業(yè)生參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的運(yùn)動(dòng)隨之中止。

（三）60年代初精減職工，壓縮城鎮(zhèn)人口

“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)期間，由于建設(shè)規(guī)模急劇擴(kuò)大，勞動(dòng)力招收調(diào)劑權(quán)力下放，各部門、各地區(qū)從城市和農(nóng)村招收了大量職工，我國職工人數(shù)從1957年的3101萬迅速增加到1960年的5969萬，城鎮(zhèn)人口也從1957年的9949萬增加到1960年的13073萬 （其中由農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)的大約2218萬）。為了保證城市糧食供應(yīng)，在1959年、1960年連續(xù)減產(chǎn)的情況下，政府對農(nóng)民征購糧的數(shù)字大增，兩年凈征購率達(dá)到28%和21.5%，大大高于1957年的17.4%。即便如此，許多城市已經(jīng)面臨幾乎沒有庫存糧食的窘境，1960年底全國82個(gè)大中城市的庫存糧食只有正常水平的1／3。1960年6月，北京、天津和遼寧的幾個(gè)主要城市的庫存糧食只能維持不到10天的供應(yīng)，上海大米庫存則天天告急。

1961年5月，中共中央在北京召開工作會(huì)議，決定實(shí)行城市職工精減政策，精減的對象主要是1958年1月以來參加工作的來自農(nóng)村的新職工，要求他們返回原來的農(nóng)村參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；1957年底以前參加工作來自農(nóng)村的職工，自愿要求，也可以離職回鄉(xiāng)①《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第14冊，中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第505頁。。由于被壓縮回農(nóng)村的大部分是剛剛從農(nóng)村到城鎮(zhèn)一兩年的農(nóng)民，和農(nóng)村保持著緊密關(guān)系，在城市里尚未真正站穩(wěn)腳跟；在困難時(shí)期城市里的糧食和副食品供應(yīng)緊缺，而一些農(nóng)村的糧食供應(yīng)相對好一些，很多人自愿回農(nóng)村老家；加上政府對被精減下放的人給予比較合理的經(jīng)濟(jì)賠償，有的措施還比較優(yōu)惠，所以精減職工工作的開展比較順利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1961年1月至1963年6月，全國職工減少了1887萬人，城鎮(zhèn)人口減少了2600萬人，吃商品糧人數(shù)減少了2800萬人②《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第16冊，中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第551—552頁。。到1963年底共精減職工2546萬人，其中回農(nóng)村、安置到農(nóng)村務(wù)農(nóng)的有1641萬人，占精減職工的67%③顧洪章主編：《中國知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)始末》，人民日報(bào)出版社，2009年，第33頁。。這次精減職工、壓縮城鎮(zhèn)人口是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期最大規(guī)模的一次城市勞動(dòng)力向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

（四）1962年至1966年知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)

1962年，全國城市社會(huì)青年約200萬人，絕大部分是未升學(xué)就業(yè)的學(xué)生和被精減下來的青年職工。他們家庭生活比較困難，多數(shù)要求勞動(dòng)就業(yè)。根據(jù)這種情況，中共領(lǐng)導(dǎo)人指出：“城市人口每年要增加100多萬，總有一部分要下鄉(xiāng)安置，要到農(nóng)業(yè)上去找出路……我們要為今后若干年內(nèi)安置城市多余勞動(dòng)力打好基礎(chǔ)，所以說這是一項(xiàng)長期任務(wù)”，“城市工業(yè)能吸收的人總是有限的，今后幾年不可能增加太多。我們安置城市下鄉(xiāng)人員是積極的，是為了發(fā)展生產(chǎn)、擴(kuò)大就業(yè)范圍、解決城市多余勞動(dòng)力的出路問題”④轉(zhuǎn)引自《知青下鄉(xiāng)是一個(gè)復(fù)雜的歷史過程》，《青島早報(bào)》2008年4月6日。。這樣，在精減職工和壓縮城鎮(zhèn)人口政策順利實(shí)施的基礎(chǔ)上，黨和國家從1962年下半年開始在全國范圍內(nèi)有組織有計(jì)劃地動(dòng)員城鎮(zhèn)知識(shí)青年下鄉(xiāng)。

最初安置城市青年主要是國營農(nóng)場，由于農(nóng)場職工的地位高于下鄉(xiāng)農(nóng)民，有固定工資，生活有保障，農(nóng)場的集體生活容易被青年接受，因此工作開展得比較順利。據(jù)團(tuán)中央1963年統(tǒng)計(jì)，1961年以來到國營農(nóng)場的知青有115126人⑤定宜莊：《中國知青史——初瀾 （1953—1968年）》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，第205頁。。但是農(nóng)場能容納的勞動(dòng)力有限，而且國家財(cái)政的負(fù)擔(dān)也重，于是自1963年6月安置的主要方向改為插入人民公社生產(chǎn)隊(duì)，其次是插入國營農(nóng)、林、牧、漁場，再次是擴(kuò)建、新建國營農(nóng)、林、牧、漁場。1964年1月17日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于動(dòng)員和組織城市知識(shí)青年參加農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè)的決定 （草案）》，同時(shí)在糧油供應(yīng)、安置經(jīng)費(fèi)的撥付、下鄉(xiāng)人員的專用建房木材等各方面都采取了配套措施。此后，各級(jí)政府把安置工作納入正常工作日程，知識(shí)青年下鄉(xiāng)插隊(duì)也由點(diǎn)到面在全國范圍內(nèi)發(fā)展起來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1962年秋至1966年8月“文化大革命”爆發(fā)前，全國共有129.28萬城鎮(zhèn)知識(shí)青年奔向農(nóng)村和邊疆，其中去農(nóng)村插隊(duì)的87.06萬人，占67%；到國營農(nóng)場和生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的42.22萬，占33%⑥《中國勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料 （1949—1985）》，第110頁。。這一措施對于解決當(dāng)時(shí)城市青年待業(yè)是很有效果的。

（五）1968年至1978年知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)①雖然 “文化大革命”時(shí)期的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了質(zhì)的變化，帶有鮮明政治運(yùn)動(dòng)的色彩，但是解決 “老三屆”畢業(yè)生的就業(yè)出路畢竟是這一時(shí)期知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)的主要原因之一，所以仍然在本文予以考察。

1966年 “文化大革命”爆發(fā)，緊接著興起的是全國性的紅衛(wèi)兵運(yùn)動(dòng)。從1966年下半年開始到1968年上半年，各地學(xué)?；就Ｕn，大學(xué)不招生，工廠不招工。六六、六七、六八三屆初、高中畢業(yè)生1001萬人留在城鎮(zhèn)無事可做，如何安置他們成了當(dāng)時(shí)的緊迫任務(wù)。知青上山下鄉(xiāng)再次提上國家議事日程，1968年4月，中共中央、國務(wù)院就黑龍江省《關(guān)于大專院校畢業(yè)生分配工作的報(bào)告》批示：畢業(yè)生分配是個(gè)普遍問題，不僅有大學(xué)，且有中小學(xué)；各地方、各部門、各單位、各大中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)按照面向農(nóng)村、面向邊疆、面向工礦、面向基層，對大中小學(xué)一切學(xué)齡已到畢業(yè)期限的學(xué)生，一律作出適當(dāng)安排，做好分配工作。根據(jù)這一指示精神，一些大中城市開始恢復(fù)中斷了兩年的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)工作。1968年12月，毛澤東發(fā)出 “知識(shí)青年到農(nóng)村去，接受貧下中農(nóng)的再教育”的號(hào)召，全國很快出現(xiàn)了一個(gè)大規(guī)模上山下鄉(xiāng)的熱潮。僅1969年，就有267.38萬知青下鄉(xiāng)②《中國勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料 （1949—1985）》，第110頁。。

1970年后，隨著生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)的恢復(fù)和擴(kuò)大，城市用人增多，新畢業(yè)的初、高中畢業(yè)生和歷屆未下鄉(xiāng)的畢業(yè)生，又大都在城鎮(zhèn)就業(yè)。下鄉(xiāng)人數(shù)逐年減少，1972年只有67萬人。但是，由于招工過多，1971年至1972年出現(xiàn)“三個(gè)突破”，即職工總數(shù)突破5000萬人，工資總額突破300億元，糧食銷量突破800億斤，造成供給與消費(fèi)的嚴(yán)重不平衡和勞動(dòng)生產(chǎn)率的大幅度下降。1973年再次決定調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)，精減職工，減少招工，上山下鄉(xiāng)又成為城鎮(zhèn)知識(shí)青年安置的主要方向。從1974年到1977年，累計(jì)下鄉(xiāng)769萬人，平均每年下去192萬人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1969年至1978年這十年期間，全國共有1400多萬知青上山下鄉(xiāng)③《中國勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料 （1949—1985）》，第110頁。。

（六）1973年精減職工回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)

“四五”計(jì)劃盲目追求高速度和高指標(biāo)，導(dǎo)致1971年國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了 “三個(gè)突破”的嚴(yán)重失控現(xiàn)象。1972年，“三個(gè)突破”問題繼續(xù)發(fā)展，這一年職工人數(shù)又超計(jì)劃增加183萬人，年底職工人數(shù)達(dá)到5610萬人；糧食銷售量達(dá)到4635萬噸，超出計(jì)劃235萬噸。為了解決糧食問題，除了增加凈進(jìn)口外，還挖了國家的糧食庫存685萬噸，形成了當(dāng)時(shí)所說的 “一個(gè)窟窿”。④董輔礽主編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史》上卷，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999年，第481頁。面對這種嚴(yán)峻形勢，1972年至1973年，在周恩來主持下進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)調(diào)整，精減職工是其中一項(xiàng)重要措施，主要是控制職工人數(shù)和吃商品糧的人口，超計(jì)劃招工的地區(qū)和部門立即停止招工，自行招收的及早減下來，走后門進(jìn)來的必須退回去，不合規(guī)定遷入城鎮(zhèn)的要?jiǎng)訂T回農(nóng)村，另外還決定1973年至1974年不再招收新職工。從各地精減職工的實(shí)際做法來看，這次精減的對象主要是1971年11月底以前參加工作的臨時(shí)工，不符合1971年臨時(shí)工轉(zhuǎn)正式工的合同工也一律精減，精減辭退的職工原家在農(nóng)村的，鼓勵(lì)回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)。在全國的努力下，不但將1972年超計(jì)劃自行招收的職工減下來，還動(dòng)員了一部分1970年以來招收的臨時(shí)工、絕大部分基本建設(shè)占用的常年民工和不合國家規(guī)定進(jìn)入城市的人口回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。精減職工和城鎮(zhèn)人口后，1973年全國糧食收購968億斤，糧食銷售近956億斤，做到了國內(nèi)糧食收支平衡。

二

新中國成立后前30年間，我國一直持續(xù)存著上述城市勞動(dòng)力到農(nóng)村轉(zhuǎn)移和就業(yè)現(xiàn)象，個(gè)中緣由，比較復(fù)雜，主要有以下幾點(diǎn)：

首先，從指導(dǎo)思想來看，消滅失業(yè)、實(shí)現(xiàn)普遍充分就業(yè)是當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨人的普遍認(rèn)識(shí)，這是組織城市勞動(dòng)力到農(nóng)村的理論出發(fā)點(diǎn)。

中共對失業(yè)、就業(yè)問題的認(rèn)識(shí)來源于馬克思主義經(jīng)典作家，尤其是蘇聯(lián)的有關(guān)理論和實(shí)踐。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，失業(yè)即相對過剩人口是資本主義積累的產(chǎn)物，造成失業(yè)的根本原因是生產(chǎn)資料的資本主義私有制。因?yàn)殡S著資本積累的增長和資本有機(jī)構(gòu)成的提高，必然出現(xiàn)兩種對立的趨勢：一方面是資本對勞動(dòng)力的需求相對減少，另一方面是勞動(dòng)力的供給絕對增加，這兩種趨勢作用的后果就造成了相對過剩人口。相對過剩人口是資本主義所特有的人口規(guī)律，“工人人口本身在生產(chǎn)出資本積累的同時(shí)，也以日益擴(kuò)大的規(guī)模生產(chǎn)出使他們自身成為相對過剩人口的手段”①《馬克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社，1972年，第692頁。。所以說失業(yè)是資本主義制度的產(chǎn)物。要消滅失業(yè)現(xiàn)象，就必須推翻資本主義制度。馬克思設(shè)想，當(dāng)無產(chǎn)階級(jí)通過社會(huì)主義革命取得政權(quán)、建立社會(huì)主義制度后，由于社會(huì)主義的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)生產(chǎn)的有計(jì)劃性，無政府狀態(tài)的競爭和周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)就會(huì)消失，勞動(dòng)力能夠?qū)崿F(xiàn)有計(jì)劃地使用，因而失業(yè)最終也會(huì)消失，“如果明天把勞動(dòng)普遍限制在合理的限度，并且把工人階級(jí)的各個(gè)階層再按年齡和性別進(jìn)行適當(dāng)安排，那末，要按照現(xiàn)有的規(guī)模繼續(xù)進(jìn)行國民生產(chǎn)，目前的工人人口是絕對不夠的”②《馬克思恩格斯全集》第23卷，第698頁。。

應(yīng)該說，馬克思的以上思想是對未來社會(huì)主義社會(huì)的理想就業(yè)模式，在這個(gè)社會(huì)中，社會(huì)統(tǒng)一調(diào)配生產(chǎn)和分配，生產(chǎn)要素得到最大限度的利用，所以勞動(dòng)者普遍就業(yè)，沒有失業(yè)。但是現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)主義國家尤其是蘇聯(lián)，并沒有認(rèn)識(shí)到其社會(huì)主義制度離馬克思設(shè)想的共產(chǎn)主義第一階段—— “完全的”、 “發(fā)達(dá)的”社會(huì)主義還有相當(dāng)大距離，在進(jìn)行社會(huì)主義改造和全面推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)過程中，始終把失業(yè)作為資本主義制度的產(chǎn)物，認(rèn)為 “只有社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，才保證有勞動(dòng)能力的社會(huì)成員普遍充分就業(yè)”，從而把徹底消滅社會(huì)失業(yè)現(xiàn)象作為體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性的重要內(nèi)容。在這種理論認(rèn)識(shí)指導(dǎo)下，蘇聯(lián)在1930年宣布 “消滅了失業(yè)現(xiàn)象，保證了居民充分就業(yè)”，而之所以能夠做到這一點(diǎn)，蘇聯(lián)認(rèn)為 “這是國家社會(huì)主義工業(yè)化和農(nóng)業(yè)集體化的直接結(jié)果。國家社會(huì)主義工業(yè)化和農(nóng)業(yè)集體化，為吸收一切有勞動(dòng)能力的居民參加社會(huì)生產(chǎn)和有計(jì)劃地利用勞動(dòng)資源，創(chuàng)造了必要的條件”③蘇聯(lián)部長會(huì)議國家勞動(dòng)工資委員會(huì)編，洛東渠譯：《蘇聯(lián)勞動(dòng)與工資》，商務(wù)印書館，1977年，第171、18—19頁。。

新中國成立后，全國迅速掀起了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的熱潮，無論是中共領(lǐng)導(dǎo)人還是勞動(dòng)部門，接受蘇聯(lián)的社會(huì)主義勞動(dòng)就業(yè)理論，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)消滅失業(yè)的 “先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”，成為理所當(dāng)然?！疤K聯(lián)早在1930年就消滅了失業(yè)現(xiàn)象，人民普遍地獲得了就業(yè)的機(jī)會(huì)，蘇維埃人民在從事英勇豪邁的社會(huì)主義勞動(dòng)的同時(shí)，不斷地提高了物質(zhì)生活和豐富了文化生活。蘇聯(lián)，是社會(huì)主義建設(shè)的模范，是我們最好的榜樣?！雹堋恶R文瑞部長在勞動(dòng)部十月社會(huì)主義革命四十周年慶祝大會(huì)上的講話》，《勞動(dòng)》1957年第23期。消滅失業(yè)、努力實(shí)現(xiàn)全員就業(yè)由此成為中共黨人的奮斗目標(biāo)。

在這種目標(biāo)下，黨和政府首先必須千方百計(jì)解決城市失業(yè)問題。1949年至1957年間，黨和政府作出一系列政策和決定，采取各種措施如以工代賑、生產(chǎn)自救、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、介紹就業(yè)等方式來安置城市失業(yè)人員。1950年到1957年，我國共安置城市失業(yè)人員237.8萬人，仍有200.4萬失業(yè)人員⑤《中國勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料 （1949—1985）》，第109頁。。1958年全國各地掀起 “大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)后，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)對勞動(dòng)力的需求急劇膨脹，不僅吸收了城鎮(zhèn)失業(yè)人員和新成長的勞動(dòng)力，還招收了大量農(nóng)民進(jìn)城做工。在這種形勢下，我國宣布 “失業(yè)現(xiàn)象在我國已經(jīng)徹底被消滅了。一切有勞動(dòng)能力的人都參加了力所能及的勞動(dòng)，社會(huì)勞動(dòng)力已經(jīng)更廣泛和更有組織地利用起來，出現(xiàn)了 ‘人人有工作，戶戶無閑人’的新局面。這是社會(huì)主義制度無比優(yōu)越性的充分表現(xiàn)”⑥王鈞：《徹底消滅失業(yè)是建國十年來最光輝的成就之一》，《勞動(dòng)》1959年第19期。。

“消滅失業(yè)現(xiàn)象只是實(shí)現(xiàn)全民的勞動(dòng)權(quán)的一個(gè)方面”①馬文瑞：《為促進(jìn)生產(chǎn)力高速度發(fā)展和改善職工生活而奮斗的十年》，《勞動(dòng)》1959年第19期。，我國每年還有數(shù)百萬新成長起來的青年要求就業(yè)，國家對這些新的勞動(dòng)者也要負(fù)責(zé)安排工作，實(shí)現(xiàn)普遍就業(yè)。尤其是社會(huì)主義改造完成后，社會(huì)主義公有制在我國國民經(jīng)濟(jì)中占絕對統(tǒng)治地位，私營經(jīng)濟(jì)基本上被消滅，就業(yè)門路只限于全民所有制和集體所有制企事業(yè)單位。與此相適應(yīng)，國家逐步建立統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)制度，盡力解決城市就業(yè)問題，也取得了很大成就。例如，1949年至1957年，我們解決了1300萬人的新增就業(yè)問題，平均每年160多萬人②宋平：《勞動(dòng)就業(yè)問題》，《勞動(dòng)》1957年第21期。。但是城市仍然存在大量剩余勞動(dòng)力，“在第二個(gè)五年計(jì)劃期間，城市新增的青年勞動(dòng)力中包括大學(xué)、中等專業(yè)畢業(yè)生和一般到達(dá)年齡的青年在內(nèi)，需要就業(yè)的將有六百多萬人。而第三、四個(gè)五年計(jì)劃期間，需要安排就業(yè)的人比現(xiàn)在還要多……根據(jù)第二個(gè)五年計(jì)劃期間各項(xiàng)指標(biāo)估算，職工總數(shù)約需增加五百五十萬人……這樣，約可安排四百四十萬城市勞動(dòng)人口就業(yè)。在六百多萬需要就業(yè)的城市勞動(dòng)人口中，大約還有二百多萬人必須從各方面采取措施進(jìn)行安排”③《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第10冊，中央文獻(xiàn)出版社，1994年，第576—577頁。。如何安排他們的出路成為黨和政府殫精竭慮的問題。

這些剩余勞動(dòng)力不允許失業(yè)，又不能在城市就業(yè)，到農(nóng)村去就成為解決這一問題的主要思路。在這一點(diǎn)上，也是有蘇聯(lián)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作參考的。蘇共中央1954年2—3月全會(huì)就作出大量開墾荒地的決定，到1956年，有35萬青年志愿者到邊遠(yuǎn)地區(qū)墾荒建場④章葉：《蘇聯(lián)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的新勝利》，《人民日報(bào)》1956年10月5日。?！皬某擎?zhèn)動(dòng)員人力到農(nóng)村生產(chǎn)，是蘇聯(lián)目前總的趨勢”⑤顧洪章主編：《中國知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)大事記》，第3頁。，這是根據(jù)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)得出的結(jié)論，并逐漸成為中共領(lǐng)導(dǎo)人的共識(shí)。

其次，從當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)制約了城市吸納勞動(dòng)力的能力，使農(nóng)業(yè)成為剩余勞動(dòng)力的蓄水池。

城市剩余勞動(dòng)力的產(chǎn)生和向農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移，與1949年至1978年間的國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)對勞動(dòng)力吸納能力的制約有很大關(guān)系。

1949年至1978年我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略下形成的。按照西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化道路，在工業(yè)化初期階段，資本是稀缺要素，而勞動(dòng)力十分豐富，所以一般首先發(fā)展節(jié)約資本、充分利用勞動(dòng)力的勞動(dòng)密集型輕工業(yè)，在吸收了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，勞動(dòng)力變得短缺且價(jià)格上升、成本提高時(shí)，才轉(zhuǎn)向節(jié)約勞動(dòng)的資本密集型重工業(yè)。新中國成立后，為了迅速建立起獨(dú)立的相對完整的工業(yè)體系，在較短時(shí)間內(nèi)由農(nóng)業(yè)國變?yōu)楣I(yè)國，在蘇聯(lián)模式的影響下，我國從 “一五”計(jì)劃開始確定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略。從1952年至1983年，在農(nóng)、輕、重各部門基本建設(shè)投資中，重工業(yè)占74.2%，輕工業(yè)占10.1%，農(nóng)業(yè)占15.7%；1963年至1965年間，輕工業(yè)投資比例僅占5.8%⑥《中國工業(yè)的發(fā)展統(tǒng)計(jì)資料 （1949—1984）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1985年，第7頁。。長期推行快速優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略使我國的工業(yè)化取得了很大成就，但使城市就業(yè)能力受到很大限制。因?yàn)榫蛣趧?dòng)力的吸收功能而言，重工業(yè)遠(yuǎn)不如輕工業(yè)，重工業(yè)吸納的就業(yè)量大約相當(dāng)于輕工業(yè)的1／3。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每百萬元固定資金所容納的勞動(dòng)力，重工業(yè)為94人，輕工業(yè)為257人，其中屬于手工業(yè)的工藝美術(shù)、服裝、日用五金等行業(yè)則高達(dá)800人⑦馬洪主編：《現(xiàn)代中國經(jīng)濟(jì)事典》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1982年，第219頁。。

第三產(chǎn)業(yè)是可以大量吸收勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)，50年代后期中共中央也認(rèn)識(shí)到發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)對吸收勞動(dòng)力就業(yè)的重要作用，一度強(qiáng)調(diào) “手工業(yè)和服務(wù)性行業(yè)也將是勞動(dòng)就業(yè)的一個(gè)輔助方面。最近上海、江蘇、廣東等地方勞動(dòng)部門因地制宜地積極幫助將近一萬多失業(yè)人員參加了手工業(yè)、服務(wù)性行業(yè)和各種社會(huì)輔助勞動(dòng)，這是一個(gè)好經(jīng)驗(yàn)”⑧《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第10冊，第332頁。。但是為了滿足和保證重工業(yè)發(fā)展的所需資本，黨和政府又被迫實(shí)行高積累、低工資、低消費(fèi)的政策，由此導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)的萎縮和蕭條，進(jìn)一步減少了城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)有的學(xué)者統(tǒng)計(jì)，1952年至1978年間，從事第三產(chǎn)業(yè)人員的比重呈大幅度下降趨勢，從1952年的60.2%下降到1978年的36.7%①參見蘇少之：《1949—1978年中國城市化研究》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》1999年第1期。。

單一的所有制結(jié)構(gòu)也是限制城市就業(yè)能力的一個(gè)重要原因。私營企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)主要是經(jīng)營輕工業(yè)、商業(yè)、飲食、服務(wù)業(yè)、手工運(yùn)輸、搬運(yùn)業(yè)等，這些行業(yè)的資本有機(jī)構(gòu)成比較低，可以容納眾多的就業(yè)人員。1956年，在基本完成生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造后，私營經(jīng)濟(jì)基本上被消滅，城鎮(zhèn)個(gè)體從業(yè)者由1953年的898萬人減少到16萬人。在面臨嚴(yán)重就業(yè)危機(jī)時(shí)，國家對個(gè)體經(jīng)濟(jì)的政策一度放松，如1957年個(gè)體從業(yè)者一年之內(nèi)就增加到106萬人，1964年城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者一度達(dá)到227萬人。但是 “文化大革命”期間個(gè)體經(jīng)濟(jì)被視作資本主義的溫床而受到嚴(yán)厲限制，到1978年全國城鎮(zhèn)只剩下個(gè)體勞動(dòng)者15萬人。②《中國統(tǒng)計(jì)年鑒 （1984）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1984年，第107頁。

輕工業(yè)、服務(wù)業(yè)等未得到應(yīng)有的重視，重工業(yè)吸納勞動(dòng)力有限，這樣大量勞動(dòng)力就只能被滯留在第一產(chǎn)業(yè)之中。城市不僅無法容納過多的農(nóng)村勞動(dòng)力，而且有時(shí)就連自身自然增長的幾百萬勞動(dòng)力都難以承受。在這種形勢下，農(nóng)業(yè)自然就成為城市剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移去向。就此，1957年6月26日，周恩來在第一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上明確指出：“我們的工業(yè)還很落后，國家機(jī)關(guān)和工業(yè)企業(yè)的職工已經(jīng)增加過多，今后每年只能根據(jù)生產(chǎn)和事業(yè)發(fā)展的需要，吸收必要的人員。因此，在很長的時(shí)期內(nèi)，勞動(dòng)就業(yè)的主要方向仍然是參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。”③周恩來：《政府工作報(bào)告 （之三）》，《人民日報(bào)》1957年6月27日。

再次，從發(fā)生的時(shí)機(jī)看，歷次較大規(guī)模的城市勞動(dòng)轉(zhuǎn)移都是在城市發(fā)展超過了農(nóng)業(yè)的負(fù)擔(dān)能力、城鎮(zhèn)糧食供應(yīng)緊張的形勢下，黨和政府不得不作出的策略調(diào)整。

向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的城市勞動(dòng)力，除了城市自然增長的部分，還有很大部分是國民經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期從農(nóng)村過量招收的職工。在國民經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張中，尤其當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資過大時(shí)，盲目招工造成職工人數(shù)大大超過了生產(chǎn)需要。到國民經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期，這些過量招收的職工就不得不予以精減。如下圖所示，1953年至1978年間，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了多次周期性波動(dòng)，其中有六次大的波動(dòng)，即1953年經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和1954年至1955年衰退，1956年 “冒進(jìn)”和1957年衰退，1958年至1959“大躍進(jìn)”和1960年至1962年大衰退，1964年至1965年的繁榮和1968年至1969年的衰退，1970年的繁榮和1972年的衰退。前述動(dòng)員城市剩余勞動(dòng)力到農(nóng)村從事生產(chǎn)勞動(dòng)基本都在經(jīng)濟(jì)收縮時(shí)期發(fā)生。可見，動(dòng)員城市人口下鄉(xiāng)回鄉(xiāng)是黨和政府在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)所采取的一項(xiàng)政策。而之所以采取這樣的決策，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食供應(yīng)對城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的制約密不可分。

在我國城市化過程中，城市發(fā)展直接受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的制約，因?yàn)槌擎?zhèn)能吸收多少非農(nóng)業(yè)人口，主要取決于農(nóng)村能提供多少商品糧。1949年至1978年間，我國曾多次出現(xiàn)糧食供應(yīng)緊張的狀況，其中大多是由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)過熱時(shí)職工隊(duì)伍擴(kuò)大、城市人口增加超過當(dāng)時(shí)商品糧食負(fù)擔(dān)的可能而造成的。第一次是1953年，該年是 “一五”計(jì)劃的第一個(gè)年頭，有些部門和地區(qū)產(chǎn)生了急躁情緒，工業(yè)和基本建設(shè)增長過快，企業(yè)職工和城市人口增加，1953年城市人口比1952年增加663萬，結(jié)果糧食供應(yīng)日趨緊張。據(jù)糧食部報(bào)告，1952年7月1日到1953年6月30日，國家共收入糧食547億斤，支出糧食587億斤，動(dòng)用庫存40億斤。為了保證城鎮(zhèn)居民糧食等基本消費(fèi)品的供應(yīng)，國家不得不采取緊急措施，開始對糧棉油等重要農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷。第二次是1957年，1956年我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)出現(xiàn)了過熱現(xiàn)象，當(dāng)年新增職工230萬人，超過計(jì)劃近2倍，城市人口比上年增加了900萬。征購的糧食數(shù)量已不能適應(yīng)當(dāng)時(shí)城市人口的規(guī)模。到1957年6月底，庫存糧食從原來的427億斤下降到364億斤，減少了63億斤。第三次是1958年至1960年的 “大躍進(jìn)”造成的。城市人口從1957年的9900萬人迅速增加到1961年的1.3億人，糧食產(chǎn)量卻急劇下降，由1958年的4000億斤降至1960年的2870億斤，1960年的糧食產(chǎn)量還低于1951年的2874億斤。結(jié)果國家糧食庫存連續(xù)減少，糧食供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重緊張局面。第四次是1972年，1971年開始執(zhí)行 “四五”計(jì)劃，追求高速度高指標(biāo)，使1971年職工人數(shù)超過5000萬，1972年職工人數(shù)達(dá)5610萬人，1972年糧食銷售量達(dá)927.2億斤，但全國糧食統(tǒng)購量只有792.7億斤，出現(xiàn)了134.5億斤的缺口，不得不動(dòng)用庫存和進(jìn)口。①以上所述數(shù)字，均引自武力主編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史 （1949—1999）》上冊，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1999年，第253、340、457、675頁。

1953年至1978年中國GDP增長率 （%）波動(dòng)圖

要解決這種糧食危機(jī)，要么向農(nóng)村多要糧食，加大糧食征購力度；要么動(dòng)員城市人口下鄉(xiāng)。統(tǒng)籌考慮，比較二者的利弊得失而擇其善者，是當(dāng)時(shí)中共中央作出決策的主要出發(fā)點(diǎn)。毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》報(bào)告中指出：“我們的方針是統(tǒng)籌兼顧，適當(dāng)安排。無論糧食問題，災(zāi)荒問題，就業(yè)問題，教育問題，知識(shí)分子問題，各種愛國力量的統(tǒng)一戰(zhàn)線問題，少數(shù)民族問題，以及其他各項(xiàng)問題，都要從對全體人民的統(tǒng)籌兼顧這個(gè)觀點(diǎn)出發(fā)?！雹凇睹珴蓶|文集》第7卷，人民出版社，1999年，第228頁。這一點(diǎn)上，陳云的論述最具代表性。他分析指出，富余的城市人員不下鄉(xiāng)，會(huì)有四點(diǎn)害處：第一，向農(nóng)村多要糧食，只能向高產(chǎn)地區(qū)要，這樣會(huì)把高產(chǎn)地區(qū)的生產(chǎn)積極性打下去，對農(nóng)業(yè)發(fā)展不利。第二，農(nóng)民糧食進(jìn)一步減少，會(huì)把飼料糧拿來吃掉，牲口勢必大量死亡，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要靠畜力和糞肥的條件下，損失太大。第三，向農(nóng)村征購的糧食多，農(nóng)民吃不飽，就會(huì)擠掉經(jīng)濟(jì)作物，這對人民生活和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。第四，除向農(nóng)民征購糧食外，還必須進(jìn)口糧食，勢必削減成套設(shè)備和重工業(yè)原料的進(jìn)口，從而大大影響國家工業(yè)建設(shè)。動(dòng)員城市人員下鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)搞農(nóng)業(yè)，第一，可以減少國家供應(yīng)糧食，“下鄉(xiāng)一千萬人就可以少供應(yīng)糧食四十五億斤，兩千萬人就是九十億斤”。第二，可以多增產(chǎn)一些糧食和其他農(nóng)副產(chǎn)品。③《陳云傳》（下），中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第1240、1242頁。這樣，精減職工、動(dòng)員城市人口下鄉(xiāng)就成為解決糧食供應(yīng)危機(jī)的最有效辦法。

最后，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)的切實(shí)需要，也是黨和政府組織城市剩余勞動(dòng)力到農(nóng)村的出發(fā)點(diǎn)。

糧食問題的產(chǎn)生歸根到底是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的落后造成的。要解決農(nóng)業(yè)落后的問題，在改造落后農(nóng)業(yè)的物質(zhì)條件不具備的情況下，中共只能將希望放在生產(chǎn)關(guān)系的變革上，希望通過改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性來加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。于是，在中共領(lǐng)導(dǎo)下，我國先后實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化和集體化。在發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化過程中，農(nóng)業(yè)合作社需要大批有知識(shí)有技能的管理人才，“今后建設(shè)農(nóng)村需要幾百萬甚至上千萬個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的主任、生產(chǎn)隊(duì)長、會(huì)計(jì)和技術(shù)人員，需要千千萬萬的拖拉機(jī)手和聯(lián)合收割機(jī)手”①劉瑞龍：《積極參加農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造事業(yè)是農(nóng)村青年的光榮任務(wù)》，《中國青年》1954年第6期。，這是處于文盲、半文盲狀態(tài)的農(nóng)民難以勝任的。

如何改變這種局面？蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)再次啟發(fā)了中共領(lǐng)導(dǎo)人。在蘇聯(lián)，“1928年末和1929年初開展的農(nóng)業(yè)集體化過程，對于消滅失業(yè)具有重大的意義”，因?yàn)?“大型的集體農(nóng)莊，依靠工人階級(jí)在以現(xiàn)代化技術(shù)裝備生產(chǎn)、補(bǔ)充專業(yè)人員和生產(chǎn)組織者干部方面的大力援助，把許多新的土地投入經(jīng)營耕作。早在合作化的開始時(shí)期，播種面積就已經(jīng)擴(kuò)大了30—50%”②蘇聯(lián)部長會(huì)議國家勞動(dòng)工資委員會(huì)編，洛東渠譯：《蘇聯(lián)勞動(dòng)與工資》，第170頁。。這樣，動(dòng)員城市人口尤其是知識(shí)青年到農(nóng)村去，幫助改變農(nóng)村落后局面，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè)，就成為中共領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略考慮。1955年9月，毛澤東指出：“全國合作化，需要幾百萬人當(dāng)會(huì)計(jì)，到哪里去找呢？其實(shí)人是有的，可以動(dòng)員大批的高小畢業(yè)生和初中畢業(yè)生去做這個(gè)工作。問題是要迅速地加以訓(xùn)練，并且在工作中提高他們的文化和技術(shù)的水平?！?2月，毛澤東又強(qiáng)調(diào)：“組織中學(xué)生和高小畢業(yè)生參加合作化的工作，值得特別注意。一切可以到農(nóng)村中去工作的這樣的知識(shí)分子，應(yīng)當(dāng)高興地到那里去。農(nóng)村是一個(gè)廣闊的天地，在那里是可以大有作為的?！雹邸睹珴蓶|文集》第6卷，人民出版社，1999年，第454、462頁。可見，除了減輕人口就業(yè)壓力，避免引起社會(huì)動(dòng)蕩這類較為被動(dòng)的原因之外，讓中小學(xué)畢業(yè)生、知識(shí)青年投入合作化運(yùn)動(dòng)并期望他們在農(nóng)村有一番作為，成為未來國家發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)農(nóng)村的骨干力量，從而改變農(nóng)村落后面貌，確是中共領(lǐng)導(dǎo)人的真誠愿望。

農(nóng)村是否能容納城市剩余的勞動(dòng)力，中共領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)當(dāng)時(shí)農(nóng)村的實(shí)際情況，作出了肯定的回答。其一，農(nóng)業(yè)合作化過程中出現(xiàn)了勞動(dòng)力不足的現(xiàn)象。在很多地方開展農(nóng)業(yè)合作化后，生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，經(jīng)營部門增多，勞動(dòng)力感到不足。毛澤東斷定：“這種情形，現(xiàn)在還只是在開始，將來會(huì)一年一年地發(fā)展起來。農(nóng)業(yè)機(jī)械化以后也將是這樣。”④《毛澤東文集》第6卷，第458頁。其二，經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期從農(nóng)村抽調(diào)大批勞動(dòng)力到城市，使農(nóng)村勞動(dòng)力大幅度減少。以1960年為例，農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線主要是糧食生產(chǎn)第一線的勞動(dòng)力就比1957年減少了4000萬人⑤袁倫渠主編：《新中國勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)史》，勞動(dòng)人事出版社，1987年，第133頁。。要恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力無疑是最有效的措施。因此1960年8月中央在《關(guān)于全黨動(dòng)手，大辦農(nóng)業(yè)，大辦糧食的指示》中，要求各行各業(yè)必須把支援農(nóng)業(yè)放在頭等重要的位置，堅(jiān)決縮短基本建設(shè)戰(zhàn)線，從各方面擠出一切可能擠出的勞動(dòng)力，充實(shí)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線，首先是糧食生產(chǎn)戰(zhàn)線。60年代初全國精減下來的2500多萬職工中，有67%的職工回到了農(nóng)村。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線的勞動(dòng)力，1962年底達(dá)到了21373萬人，超過了1957年的20566萬人⑥《中國統(tǒng)計(jì)年鑒 （1989）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1989年，第101頁。。這些精減回鄉(xiāng)的職工在城市見過世面，大部分思想文化素質(zhì)較高。他們回鄉(xiāng)之后，不久便成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的骨干，還有相當(dāng)多的人擔(dān)任了社、隊(duì)干部，成為恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一支重要力量。

從更遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)來說，當(dāng)時(shí)中共領(lǐng)導(dǎo)人是有建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，將農(nóng)村城鎮(zhèn)化的設(shè)想的。毛澤東在《讀蘇聯(lián) 〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書〉的談話》中提出：“在社會(huì)主義工業(yè)化過程中，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口會(huì)減少。如果讓減少下來的農(nóng)業(yè)人口，都擁到城市里來，使城市人口過分膨脹，那就不好。從現(xiàn)在起，我們就要注意這個(gè)問題。要防止這一點(diǎn)，就要使農(nóng)村的生活水平和城市的生活水平大致一樣，或者還好一些?！雹佟睹珴蓶|文集》第8卷，人民出版社，1999年，第128頁。毛澤東設(shè)想要把農(nóng)村建設(shè)得和城市一樣吸引人，或者還更好一些，發(fā)展鄉(xiāng)村型的城市或像城市一般的鄉(xiāng)村。人民公社就是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一種實(shí)踐探索，毛澤東希望通過人民公社全力發(fā)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)，完成公社工業(yè)化、農(nóng)業(yè)工廠化，從而使全國農(nóng)民逐步地共同富裕起來。60年代尤其是“文化大革命”前，中共中央號(hào)召組織知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)插社、插隊(duì)，基本也是作為 “建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的光榮道路來發(fā)動(dòng)的。但是由于 “文化大革命”的干擾和 “以階級(jí)斗爭為綱”的工作中心，通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)而就地實(shí)現(xiàn)城市化的探索一直沒有實(shí)現(xiàn)。

三

1949年至1978年間勞動(dòng)力從城市到農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)，是黨和政府為消滅或減少失業(yè)、解決一部分人的就業(yè)問題，解決國家面臨的困難而作出的一種探索。這種探索適時(shí)解決當(dāng)時(shí)城市和農(nóng)村面臨的問題，成為應(yīng)對危機(jī)的一種合理抉擇。但是從長遠(yuǎn)來看，這種做法所取得的效果與中央的預(yù)想大相徑庭，對目前我國解決就業(yè)問題提供了深刻的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

對城市而言，這種勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移減輕了城市的就業(yè)壓力，緩解了城市糧食供應(yīng)危機(jī)，對維護(hù)城市社會(huì)穩(wěn)定和正常發(fā)展起到了重要作用。城市勞動(dòng)力下到農(nóng)村，減少了城市用糧，如從1961年底到1963年10月底，全國非農(nóng)業(yè)人口口糧和食品工業(yè)用糧銷量減少了138.4億斤②柳隨年：《六十年代國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的回顧》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1982年，第133頁。，從而保證了城市必需的糧食供應(yīng)。與此同時(shí)，城市人口的精減和職工工資、商品糧銷售的減少也有利于提高留在城市的居民的生活水平和福利待遇。例如，從1963年8月起，在減少大量職工后，國家得以拿出一部分錢來給全民所有制工人和行政18級(jí)以下干部 （調(diào)整面40%）增加工資，并且擴(kuò)大計(jì)件工資的范圍，整頓和改進(jìn)了獎(jiǎng)勵(lì)制度、津貼制度。

對農(nóng)村來說，大批勞動(dòng)力回到農(nóng)村、下到農(nóng)村，不僅增加了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)發(fā)展，而且對于農(nóng)村面貌的改進(jìn)也發(fā)揮了一定作用。城市下鄉(xiāng)人員中，中小學(xué)畢業(yè)生、知識(shí)青年具有一定的文化水平，失業(yè)下鄉(xiāng)人員、精減回鄉(xiāng)職工都在城市見過世面，視野較寬、素質(zhì)較高，這些人到農(nóng)村后為農(nóng)村帶去了知識(shí)和技術(shù)，很多都成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的骨干和領(lǐng)導(dǎo)干部。政府對回鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)人員都給予一定的補(bǔ)助和安置費(fèi)用，這就給農(nóng)村帶去了一定數(shù)額的資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950年至1957年，政府用于資助返鄉(xiāng)生產(chǎn)的城鎮(zhèn)失業(yè)人員的費(fèi)用共有881萬元③王鈞：《徹底消滅失業(yè)是建國十年來最光輝的成就之一》，《勞動(dòng)》1959年第19期。；從1962年至1979年末，國家財(cái)政累計(jì)為下鄉(xiāng)知識(shí)青年劃撥包括插隊(duì)補(bǔ)助等安置費(fèi)在內(nèi)的撥款75.4億元④顧洪章主編：《中國知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)始末》，第309頁。。其中有些經(jīng)費(fèi)成為社隊(duì)購置農(nóng)業(yè)機(jī)械和化肥、農(nóng)藥或用作其他投資的重要經(jīng)費(fèi)來源，有些則成為下鄉(xiāng)人員在農(nóng)村蓋房、成家的基本經(jīng)費(fèi)，這對于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改變農(nóng)村落后面貌都發(fā)揮了一定的積極作用。

從應(yīng)對危機(jī)的角度來看，勞動(dòng)力從城市到農(nóng)村的轉(zhuǎn)移為解決嚴(yán)重就業(yè)危機(jī)作出了探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。1949年至1978年間城市勞動(dòng)力向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，基本都是為了解決國家的種種困境而采取的應(yīng)急措施，它對于解決就業(yè)危機(jī)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都有積極意義。正因如此，在我國面臨沉重的城市就業(yè)壓力的情況下，有學(xué)者建議將回鄉(xiāng)就業(yè)作為轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的一種有效補(bǔ)充途徑⑤許昆鵬、吳秀敏：《回鄉(xiāng)就業(yè)：目前農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的有效補(bǔ)充途徑》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2004年第1期。，更有學(xué)者提出解決社會(huì)就業(yè)問題的根本出路在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村⑥余云輝：《解決社會(huì)就業(yè)問題的根本出路在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村》，鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)頻道2009年6月22日，http：／／finance.ifeng.com／topic／dxsjy／job／zcpl／20090622／823470.shtml。。在實(shí)踐中，為了拓寬大學(xué)生就業(yè)途徑、緩解大學(xué)生就業(yè)壓力，從2008年起，國家采取了積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)高校畢業(yè)生面向基層、面向農(nóng)村就業(yè)的一項(xiàng)重要措施——大學(xué)生 “村官”計(jì)劃。到2011年，全國各地已有15.9萬名大學(xué)生 “村官”到新農(nóng)村建設(shè)一線創(chuàng)業(yè)。應(yīng)該說，這種做法是基于改革開放前勞動(dòng)力從城市流向農(nóng)村的探索，汲取歷史經(jīng)驗(yàn)而采取的一種舉措。

從長遠(yuǎn)來看，1949年至1978年勞動(dòng)力從城市到農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)的實(shí)際效果卻差強(qiáng)人意。這期間雖然大批城市勞動(dòng)力響應(yīng)政府號(hào)召，不畏艱苦，自覺奔赴農(nóng)村，但是能夠真正扎根農(nóng)村的為數(shù)很少。據(jù)共青團(tuán)中央1964年給中共中央的報(bào)告，1957年下鄉(xiāng)的1.5萬城市中小學(xué)畢業(yè)生中，約有1／4鞏固在農(nóng)村，留在農(nóng)村的不過4000人①定宜莊：《中國知青史——初瀾 （1953—1968年）》，第131頁。。自1962年至1979年全國1776萬多上山下鄉(xiāng)知識(shí)青年中，調(diào)離農(nóng)村的達(dá)1490.46萬，留在農(nóng)村的僅286萬②《中國勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料 （1949—1985）》，第110、111頁。。1979年以后知識(shí)青年大規(guī)?；爻牵蔀樾碌木蜆I(yè)危機(jī)。60年代精減下鄉(xiāng)的職工中，也有部分人員由于在農(nóng)村生活困難而一再要求復(fù)工，自1965年起國家不得不對1957年底以前參加工作的生活困難者予以救濟(jì)。歸根到底，這說明1949年至1978年所發(fā)生的勞動(dòng)力從城市到農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)不是真正基于就業(yè)市場的需要，而是政府根據(jù)各種形勢引導(dǎo)進(jìn)行的。在農(nóng)村，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)極不發(fā)達(dá)，除了務(wù)農(nóng)勞動(dòng)，實(shí)際上根本沒有適合城市人的行業(yè)，所以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)很陌生的城市人很難在農(nóng)村長期生活。

這種實(shí)際狀況對我國目前繼續(xù)探索從城市到農(nóng)村的就業(yè)道路留下了深刻的啟示。其一，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村難以成為解決城市勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要出路，城鄉(xiāng)之間客觀存在的巨大差別也絕不是靠城市勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)就能改變的。中共領(lǐng)導(dǎo)人動(dòng)員組織城市剩余勞動(dòng)力到農(nóng)村，是抱著長遠(yuǎn)理想的，即“要使城鄉(xiāng)結(jié)合起來，工農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，體力勞動(dòng)和腦力勞動(dòng)結(jié)合起來，將來要使這三大差別逐步減少、消失。這是最有前途的，黨沒有消滅的一天，這項(xiàng)事業(yè)就沒有消滅的一天，將來總有一天把農(nóng)村變成城市”③《當(dāng)代中國的青年和共青團(tuán)》（上），第262頁。，但是縮小消除城鄉(xiāng)差別，根本在于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。其二，要緩解城市就業(yè)壓力，實(shí)現(xiàn)城市勞動(dòng)力到農(nóng)村就業(yè)，必須在農(nóng)村創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境和就業(yè)機(jī)制，走農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和科技興農(nóng)道路，吸引城市中無用武之地的閑置人才轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展，使城市人在農(nóng)村真正有業(yè)可就，有用武之地。其三，解決城市到農(nóng)村的就業(yè)問題，要依靠市場調(diào)節(jié)，遵循勞動(dòng)者自愿原則，政府可給予積極引導(dǎo)，但絕不能強(qiáng)制。

正因?yàn)榻邮芰诉@些深刻教訓(xùn)，近些年來我國在解決嚴(yán)重的城市失業(yè)、就業(yè)問題時(shí)，確立了 “勞動(dòng)者自主就業(yè)，市場調(diào)節(jié)就業(yè)，政府促進(jìn)就業(yè)”的就業(yè)方針，不再把大規(guī)模組織動(dòng)員下鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為主導(dǎo)措施。例如，90年代中期面對結(jié)構(gòu)調(diào)整中國有企業(yè)3000萬人員下崗失業(yè)問題，中共中央通過建立再就業(yè)服務(wù)中心保障下崗職工基本生活，通過實(shí)施再就業(yè)工程幫助他們實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定的大局。即使在實(shí)行大學(xué)生 “村官”計(jì)劃時(shí)，國家并未要求他們在農(nóng)村終老一生，而是從一開始就考慮好其未來出路，包括支持考研、考公務(wù)員、選拔到縣鄉(xiāng)工作、扶持自主創(chuàng)業(yè)和在農(nóng)村繼續(xù)任職等眾多選擇。這樣，大學(xué)生 “村官”條件更優(yōu)于知青，他們投身新農(nóng)村建設(shè)的主動(dòng)性更強(qiáng)，從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)既解決部分大學(xué)生就業(yè)困難、又極大地促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。