我國城市軌道交通融資模式分析與思考

邊 璐，郭飛帆

（1.西安市地下鐵道有限責任公司 合同預決算處，陜西 西安 710018；2.西安市城鄉(xiāng)建設委員會城建檔案館，陜西 西安 710001）

我國城市軌道交通融資模式分析與思考

邊 璐1，郭飛帆2

（1.西安市地下鐵道有限責任公司 合同預決算處，陜西 西安 710018；2.西安市城鄉(xiāng)建設委員會城建檔案館，陜西 西安 710001）

根據(jù)國內(nèi)外城市軌道交通線網(wǎng)建設成熟地區(qū)的發(fā)展歷程，將城市軌道交通線網(wǎng)建設劃分為起步建設期、快速發(fā)展期和線網(wǎng)成熟期3個階段。為籌集城市軌道交通建設資金，應根據(jù)城市軌道交通每一階段的建設特征、運營管理及開發(fā)經(jīng)營狀況，采取不同的低成本、高效率融資模式。通過分析融資模式在國內(nèi)的應用實踐，提出西安地鐵建設的融資建議。

城市軌道交通；融資；發(fā)展階段；西安地鐵

通過對國內(nèi)外城市軌道交通線網(wǎng)建設發(fā)展歷程的研究，城市軌道交通建設分為起步建設期、快速發(fā)展期、線網(wǎng)成熟期 3 個階段。城市軌道交通起步建設期是指沒有建設經(jīng)驗，剛開始修建前兩條軌道交通線路的階段，線路設置主要考慮分擔客流量、緩解交通壓力的需求?？焖侔l(fā)展期是指積累了一定的建設經(jīng)驗后大規(guī)模建設的階段，線網(wǎng)規(guī)劃不再單純考慮客流因素，而是更加注重適應城市規(guī)劃，引導城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。線網(wǎng)成熟期是指線網(wǎng)設置已基本滿足客流需求，線網(wǎng)規(guī)劃開始考慮帶動城市周邊地區(qū)的發(fā)展，與機場、高速鐵路線路的接駁，以及同城市周邊新開辟的標志性城市象征的對接，如上海世博會專線。針對城市軌道交通不同階段的建設特征和運營情況，建設方可采取不同的融資方式，做到低成本、高效率獲取建設資金。

1 城市軌道交通起步建設期融資模式

城市軌道交通起步建設期融資模式相對單一，以政府主導投資為主，政府負責籌集項目資本金，其他不足資金通過負債的形式向政策性銀行和商業(yè)銀行獲得貸款。在我國 20 世紀 60年代中后期，北京地鐵 1 號線、2 號線的建設資金全部來自中央政府，而其他城市軌道交通項目資本金的籌集主要由地方政府承擔。在國外一些城市，資金的籌集由中央政府和地方政府共同承擔，不足部分由建設方自籌。例如，巴黎地鐵的建設資金，40%來自中央政府，40%來自大區(qū)政府，20%由巴黎地鐵公司自籌；德國地鐵建設資金 60%來自聯(lián)邦政府，其余由州、市政府承擔[1]。

政府主導投資的優(yōu)勢體現(xiàn)在：政府作為項目的負責人，在建設過程中的決策、執(zhí)行、協(xié)調效率高，對項目的控制力強，能夠較好地協(xié)調項目建設的工期、質量、造價方面的關系。但是，該模式投資主體單一、融資渠道窄、資金短缺嚴重，資金管理缺乏有效監(jiān)督、使用效率不高，隨著城市軌道交通建設的快速發(fā)展，已不能滿足大規(guī)模建設對資金的需求。

2 城市軌道交通快速發(fā)展期融資模式

城市軌道交通建設進入快速發(fā)展期后，融資模式趨向多樣化。但是，由于軌道交通網(wǎng)絡尚未形成，客流規(guī)模有限，運營和開發(fā)收入不足以支持大規(guī)模的投資回報，而土建工程投資額過大，因此本階段融資集中在設備和物資采購方面，適合的融資模式主要有公私合營模式、融資租賃模式、外國政府貸款模式。

2.1 公私合營模式

公私合營(Public-Private Partnership，PPP)是指公共部門和私人部門為了提供某種公共產(chǎn)品而形成的合作。城市軌道交通具有的自然壟斷性、收益不完全排他性、消費不完全競爭性，為 PPP 模式的應用提供了理論基礎。軌道交通項目由政府部門負責公益部分的投資，私人部門負責盈利部分的投資，軌道交通項目建成后，私人部門在一定年限內(nèi)取得部分或全部的經(jīng)營使用權，期滿后將項目交還給政府部門。

北京地鐵 4 號線是國內(nèi)城市軌道交通領域第一個采用 PPP 模式的項目，按建設責任主體將項目劃分為 A、B 兩部分，A 部分為征地拆遷、土建、鋪軌等，約占總投資的70%，由北京 4 號線投資公司負責；B 部分為車輛、信號、供電設備等，約占總投資的30%，由公開招商引入的香港地鐵有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)有限公司和北京基礎設施投資有限公司(以下簡稱京投公司)投資成立的經(jīng)營公司負責[2]。項目建成后，經(jīng)營公司取得 A 部分資產(chǎn) 30年的經(jīng)營使用權，負責運營服務、除洞體外的資產(chǎn)更新、站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營，通過票款和商業(yè)收入收回投資。經(jīng)營期滿后，經(jīng)營公司將 B 部分無償交給政府指定部門、A 部分歸還北京地鐵 4 號線公司。

公私合營模式減輕了財政負擔、拓寬了資金渠道。由于專業(yè)經(jīng)營公司負責運營、開發(fā)等業(yè)務，因此可以提高運營管理效率、優(yōu)化服務質量、降低政府管理成本、分擔運營風險。但是，當前我國尚無專門的公私合營的法律規(guī)定，項目合作時，需要對經(jīng)營期內(nèi)所有權、使用權、經(jīng)營權等加以明確，對投資與收益、客流量與票價收入等方面進行充分論證，明確各方的權力和責任，細化各類風險承擔主體。

2.2 融資租賃模式

我國《合同法》對融資租賃的定義是，出租人根據(jù)承租人對出賣人、租賃物的選擇，向出賣人購買租賃物，提供給承租人使用，在承租期內(nèi)承租人支付租金，租賃期滿按合同約定的方式處置租賃物的租賃形式。租賃物包括交通、運輸、生產(chǎn)領域的大型機械設備。城市軌道交通項目中的設備和盾構管片等物資每個系統(tǒng)獨立、資金需求大，適合采用該模式。對于已經(jīng)采購的設備可用售后回租的方式進行融資，即將已購買的資產(chǎn)出售后再向買方租回使用。

2004年，天津地鐵與廣州中車鐵路機車公司合作，對天津地鐵 1 號線 100 輛客車進行融資租賃；2009年 1月，天津地鐵與交銀金融租賃有限公司合作，進行 6 億元的盾構管片融資租賃項目[3]。2008年 11月，武漢地鐵采用售后回租的方式，將現(xiàn)有的武漢地鐵 1 號線輕軌部分設備和車輛資產(chǎn)出讓給工銀金融租賃有限公司，融資 20 億元，租期15年，由武漢地鐵按季度等額支付租金，付清全部租金并支付殘值后，重新取得該資產(chǎn)的所有權。

融資租賃可以減小項目建設期的資金壓力，審批環(huán)節(jié)簡便、資金到位快捷，有效規(guī)避自購資產(chǎn)時的政策限制和障礙，盤活已有資產(chǎn)，增加企業(yè)流動資金，是風險較小的融資方式；租賃公司還可用自有資金促進投資，以租促投。融資租賃的各方在項目合作時必須厘清擔保、所有權歸屬、租賃物的保險等問題，以保證項目的順利進行。

2.3 外國政府貸款

外國政府貸款是指一國政府向另一國政府提供的，具有政府間開發(fā)援助和一定贈與性質的優(yōu)惠貸款，主要用于城市基礎設施、環(huán)保等非盈利項目。早在 1990年，上海地鐵 1 號線已利用德國和法國混合貸款約 6.4 億美元，并借此引進了一批技術和設備。1999年，上海地鐵 3 號線工程借用法國政府貸款 12.03 億法郎，用于進口地鐵車輛、關鍵零部件和信號系統(tǒng)，并利用西班牙政府貸款 1 000 萬美元，用于引進自動檢票系統(tǒng)。2008年 12月，重慶軌道交通 1 號線利用德國復興信貸銀行的德國促進貸款 2 億歐元，用于除車輛以外的關鍵零部件、信號、通信、監(jiān)控、車站、車場及車輛段、控制中心等設備采購。

外國政府貸款是我國城市軌道交通行業(yè)引進外資的主要方式，具有利率低、還貸周期長的優(yōu)點。但是，該模式也存在申報和審批程序復雜、管理部門多、匯率風險大、限制性采購(除日本、科威特外，其他國家要求貸款總額的50%～85%需用于購買貸款國的設備和技術)、貸款適用范圍小、需?？顚Ｓ玫确矫娴牟蛔恪?/p>

3 城市軌道交通線網(wǎng)成熟期融資模式

城市軌道交通建設歷經(jīng)快速發(fā)展期后，客流量達到一定規(guī)模，運營收入穩(wěn)定、商業(yè)開發(fā)環(huán)境優(yōu)良。此時，投資者有動力參與到整個項目的建設過程，通過建成后運營和開發(fā)收益回本獲利；對建設者而言，這一階段有可能獲得更大規(guī)模的資金。當前，我國已進入線網(wǎng)成熟期的城市有北京、上海、廣州、深圳。本階段的融資模式主要有市政公用事業(yè)特許經(jīng)營和發(fā)行債券。

3.1 市政公用事業(yè)特許經(jīng)營融資

特許經(jīng)營項目融資是適用于基礎設施、公用事業(yè)和自然資源開發(fā)等大中型項目的越來越流行的重要籌資手段[4]。BOT 和 BT 是當前應用于城市軌道交通領域特許經(jīng)營融資的主要方式。

BOT(Build-Operate-Transfer)即建設—經(jīng)營—轉讓，是指項目所在國的政府或所屬機構將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，承包商在特許期內(nèi)負責項目設計、融資、建設和運營，并在有限的時間內(nèi)收回成本、償還債務、承擔風險、賺取利潤，特許期結束后根據(jù)協(xié)議將項目所有權無償?shù)匾平唤o政府機構[5]。

當前，深圳地鐵 4 號線二期工程是國內(nèi)首條真正利用 BOT 融資修建的城市軌道交通項目，該項目總投資 58 億元，特許經(jīng)營期為 30年。深圳市政府通過特許權協(xié)議約定，在建設和特許經(jīng)營期內(nèi)，將地鐵 4 號線交予香港地鐵公司成立的項目公司負責工程的投融資、土地征用、建設、運營和維護管理，項目公司享有 4 號線全線特許經(jīng)營權。深圳曾擬將地鐵 4 號線沿線 290 萬 m2的物業(yè)開發(fā)權交予香港地鐵公司，由于我國的土地招拍掛出讓制度使得這一計劃未能施行。然而，香港地鐵公司借鑒深圳地鐵的“地鐵+上蓋物業(yè)+保障房”模式[6]，于 2011年以招拍掛方式競得深圳地鐵 4 號線 20.62 萬 m2上蓋物業(yè)土地開發(fā)權(不含保障房)，香港地鐵公司的“地鐵+物業(yè)”模式逐步邁入內(nèi)地市場。

BOT 模式能夠充分利用社會資本，發(fā)揮市場作用，促進我國投資模式多樣化。承包商為減小風險、擴大受益，會不斷尋求控制造價、縮短工期的辦法，從而提高管理和經(jīng)營效率。但是，由于 BOT模式結構復雜、涉及面廣、談判艱難、沒有固定模式可循，項目終止補償問題敏感，該模式受客流和票價的制約，受運營收益和開發(fā)經(jīng)營的影響，因此BOT 模式只適合在線網(wǎng)成熟、投資環(huán)境較好、投資回報率高的地區(qū)應用。

BT(Build-Transfer)模式即“建設—移交”，由 BOT 模式演變而來，是指 BT 主辦方通過招標等方式確定投資人(BT承辦方)，由投資人將社會資金或國外資金投入公共產(chǎn)品建設領域，項目完工后，由 BT 主辦方按約定總價一次性或分期支付回購價款的投融資建設方式[7]。BT 模式在我國城市軌道交通領域的應用情況如表1 所示。

以深圳地鐵 5 號線為例對 BT 模式的應用進行說明。深圳地鐵 5 號線總投資 206 億元，深圳市地鐵集團有限公司是項目建設和運營的法人，中國中鐵股份有限公司是項目的承辦方，承擔土建、裝修和設備安裝工程的投融資和建設任務，其他部分的籌資由深圳市地鐵集團有限公司負責。雙方約定，主辦方從 BT 合同簽訂當年開始，按單項工程分階段、逐次向承辦方支付合同價款。考慮到設計的施工性，BT 承辦人與勘察設計總包單位簽訂施工圖設計合同，參與項目施工圖設計工作。在深圳地鐵5 號線 BT 模式中，主辦方負責前期工程、勘察設計和一定的施工管理，控制權較大，承辦方受主辦方、監(jiān)理方的管理，控制權較小。

總結深圳地鐵 5 號線經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，BT 模式在拓寬資金渠道、緩解財政壓力的同時也存在以下不足：由于當前國內(nèi)有資質、有能力的承辦方數(shù)量有限，選擇范圍小，合同談判難度大；BT 項目雖然解決了項目啟動時資金不足的問題，但回購期較短，通常為 2～10年，每年還款壓力較重；BT 項目的回購擔保方責任重大，一般是以財政資金、土地抵押、國有投資公司的資產(chǎn)或政府的信用擔保作擔保，政府的態(tài)度決定了項目實施；BT 承辦方的投融資費用大于業(yè)主直接融資的費用，項目管理主體較多、法律關系復雜，管理比較混亂。因此，發(fā)掘更多有能力的BT 承辦方、選擇合適的回購方式和年限、找到可靠的回購擔保方、理清 BT 建設模式下各方的職責還需要在實踐中不斷探索、完善。

3.2 債券融資

我國城市軌道交通投資方為籌集資金發(fā)行的債券是企業(yè)債券，很大程度上體現(xiàn)了政府信用。2003年 3月，上海地鐵融資方發(fā)行 40 億元的“03 滬軌道債券”，期限 15年。2004年 12月，京投公司公開發(fā)售 20 億元的“04 京地鐵”債券，期限 10年，用于北京地鐵 13 號線和八通線的建設。2006年 4月，京投公司發(fā)行總額 20 億元的“06 京投債”，期限 10年，發(fā)行時利率僅為 2.98%，和同期銀行最優(yōu)惠貸款利率相比，節(jié)約財務費用約 5 億元[8]。與此同時，京投公司還向銀行間市場機構投資人發(fā)行 50 億元短期融資債券。

債券融資具有融資成本低、短期內(nèi)融資額較大，還款期長，還款方式自由，資金應用靈活，不受線路、專業(yè)的限制等優(yōu)點。由于利息支出在稅前列支，債券融資可以合理避稅，降低財務成本。但是，為保護投資者的利益，對發(fā)債企業(yè)的實力、信用審查嚴格，對擔保方的要求嚴格，企業(yè)要尋找實力和信譽均優(yōu)于自己的擔保方比較困難。尋找合適的擔保方、制定合理的還款期限和方式是采用債券融資時需重點解決的問題。

表1 BT 模式在我國部分城市軌道交通領域的應用情況

4 西安地鐵后續(xù)建設的融資建議

當前，西安地鐵正處于由起步建設期向快速發(fā)展期的過渡階段，基本情況是：投入運營 1 條線、正在建設 3 條線、籌備建設 2 條線。其中，2 號線一期工程全長 20.5 km，總投資 105.2 億元，已通車運營；1 號線全長 25 km，總投資 132.7 億元，預計 2013年 9月通車試運營；2 號線南延段 5.8 km，土建工程基本結束；3 號線全線 39.15 km，總投資188.2 億元，土建工程已全線開工；4 號線和 6 號線進入籌備建設階段。

在起步建設階段，西安地鐵 2 號線和 1 號線的建設資金采用政府主導投資、不足部分以負債形式向銀行貸款獲得。2011年 10月，西安地鐵公司與以國家開發(fā)銀行為首的銀行集團簽署了 131 億元、25年期的貸款，用于地鐵 3 號線建設。在已有 2 號線、1 號線的建設經(jīng)驗和 2 號線運營開發(fā)經(jīng)驗的基礎上，西安地鐵建設已逐步進入快速發(fā)展階段，3 號線建設過程中非土建施工部分的資金具備采用公私合營或融資租賃模式獲得的條件。同時，對已運營線路上購買的車輛、信號系統(tǒng)、自動售檢票系統(tǒng)(AFC)等大型設備可考慮與合適的金融租賃公司合作，通過售后回租的方式進行再次融資，盤活這些資產(chǎn)，將資金投入到后續(xù)地鐵項目建設中去。對地鐵 4 號線而言，可提早準備資料和各種審批手續(xù)，申請利息更低、年限更長的外國政府貸款獲得部分建設資金，設備和物資采購資金可采用公私合營或融資租賃獲得，并且在個別標段嘗試 BT 模式。對后續(xù)線路而言，若已建好線路的運營收入和經(jīng)營開發(fā)收益理想，可考慮全線采用 BT 模式進行融資，該模式的回購期對資金有較大的需求；反之，采用BOT 模式，以期引進更專業(yè)的運營和開發(fā)方來提高經(jīng)營收入。隨著更多線路的建設，在已有的大量融資經(jīng)驗的基礎上，西安地鐵必定會采用成本最低的多元化融資模式。

5 結束語

合理劃分城市軌道交通線網(wǎng)發(fā)展階段是研究各建設階段融資模式的前提。因此，將城市軌道交通發(fā)展階段與融資模式相結合，能夠使城市軌道交通項目建設方更直觀地認識當前所處的具體階段，以尋求最適合的融資方式

需要注意的是，城市軌道交通建設無論處于何種階段、利用何種融資方式，政府在建設過程中都應發(fā)揮主導作用，這種作用不僅表現(xiàn)在財政的直接支持，還表現(xiàn)為在籌資方式上給予更多的協(xié)調和鼓勵，對地鐵開發(fā)經(jīng)營的政策扶持，對地鐵沿線土地升值收益的控制等。因此，必須充分發(fā)揮政府在公共產(chǎn)品配置中的職能，保障城市軌道交通建設順利進行。

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[1] 鐘佳雯. 國內(nèi)外城市軌道交通建設及其投融資模式探討[J]. 城市公用事業(yè)，2009(2)：46-48.

[2] 王 灝. PPP 的定義和分類研究 [J]. 都市快速交通，2004(5)：23-30.

[3] 王霽虹，謝 頤. 中國城市軌道交通融資模式[EB/OL].(2011-07-22)[2012-04-12].http://www.fylz.com.cn/shownews.aspx?newsid=4397.

[4] 王守清. 特許經(jīng)營項目融資[M]. 北京：清華大學出版社，2008.

[5] 戴大雙. 項目融資[M]. 北京：機械工業(yè)出版社，2005.

[6] 任笑一. 深圳地鐵四號線30年經(jīng)營權被港鐵獨攬[N]. 南方都市報，2009-03-19(A04).

[7] 王 灝. BT方式在基礎設施項目中的應用研究[J]. 宏觀經(jīng)濟研究，2005(10)：49-52.

[8] 趙 雷.“京投”為北京軌道交通融資[J]. 投資北京，2008(1)：80-81.

Analysis and Thoughts on Financing Mode of Urban Rail Transit in China

BIAN Lu1,GUO Fei-fan2

(1.Contract Budget and Final Accounts Department,Xi’an Underground Co.,Ltd.,Xi’an 710018,Shaanxi,China;
2. City Building Archives,Xi’an Urban and Rural Construction Committee,Xi’an 710001,Shaanxi,China)

According to the development course of the area with mature developed urban rail transit network in China and foreign countries,the construction of China urban rail transit network could be divided into 3 stages include start construction period,fast developing period and network maturing period. In order to raise construction fund of urban rail transit,different financing mode with low cost and high efficiency should be applied according to construction characteristics,operation management and developing operation status in each stage of urban rail transit. Through analyzing application practice of financing mode in China,this paper puts forward financing suggestions on Xi’an underground construction.

Urban Rail Transit; Financing; Developing Stage; Xi’an Underground

1003-1421(2012)12-0013-05

F570.3

B

2012-04-17

2012-09-20

金 穎