依法行政強化山西體育公共服務的研究

燕 飛，王 雁

（1.山西大學 體育學院，山西 太原 030006;2.山西財經(jīng)大學體育學院，山西 太原 030006）

依法行政、依法治體是建設社會主義法治國家的應有之義。近十五年來，山西省不斷推進體育法治建設，已經(jīng)初步構建了以《憲法》為核心，以《體育法》為主線的體育法制體系，這為山西省體育行政部門更好地提供體育公共服務和體育公共產(chǎn)品，更好地滿足人民群眾體育健身的多樣化和個性化需求。全面提升體育公共服務質(zhì)量，滿足人民大眾日益增長的體育需求，把公民的基本體育權利真正落實到位，使全體社會成員更加充分地享受體育事業(yè)發(fā)展的成果，是現(xiàn)階段我國體育行政部門的一項基本職能。

一 研究對象與方法

（一）研究對象

“十一五”期間山西省政府體育部門和準政府體育部門依法行政提供全民健身體育公共服務的現(xiàn)狀。

（二）研究方法

本研究采用文獻研究、問卷調(diào)查、訪談、數(shù)理統(tǒng)計等研究方法，針對山西省全民健身領域的科技服務、宣傳教育、場館設施、經(jīng)費保證、體育活動、健身指導、組織建設等六個方面進行調(diào)研，共發(fā)放調(diào)查問卷184份，回收有效問卷157份，問卷總有效率為85.3%。被調(diào)查對象分布在山西省11個地市和50多個縣、區(qū)，調(diào)查樣本能夠反映出我省政府體育部門執(zhí)法現(xiàn)狀及全民健身領域內(nèi)的公共體育服務的現(xiàn)狀。此外筆者曾多次走訪了太原市、晉中市、呂梁市、長治市的30個機關、事業(yè)、企業(yè)單位，就其開展群眾體育活動情況進行了調(diào)查。在此期間，還深入部分具有典型代表的社區(qū)對各體育活動站點進行了實地考察。

二 結果與分析

（一）全民健身宣傳教育與科技服務

1.宣傳工作尚不到位，教育的內(nèi)容不夠全面

為了全面推進依法行政、依法治體進程，山西省體育局制定了《關于在全省體育系統(tǒng)開展法制宣傳教育的第五個五年規(guī)劃》，并于2006年9月5日起開始實施。

《山西省全民健身促進條例》等地方性行政法規(guī)頒布后，省級及11個地市級體育局都展開了學習并向社會做過宣傳。被調(diào)查的36個縣區(qū)的體育行政部門內(nèi)部也都組織工作人員學習過，94.4%縣區(qū)級體育行政部門也向社會做過宣傳。但是，在訪談中，不少街道辦事處和體育活動站點的負責人卻表示沒有聽說過這些法規(guī)。對參加健身活動人群的隨機訪談中，80.2%的受訪者不知道有實施8年的《山西省全民健身促進條例》。被調(diào)查者中，有63.6%的地市級體育局領導和86.1%的區(qū)縣級體育行政部門領導不知道山西省體育系統(tǒng)法制宣傳教育五五規(guī)劃的起止年份。這也充分說明，基層體育行政部門法制宣傳教育還流于形式，面向社會的體育法制宣傳教育工作還做得不到位。

被調(diào)查的市和縣（區(qū)）政府體育主管部門對社會進行全民健身宣傳工作的內(nèi)容依次為:有關全民健身的法律法規(guī)（74.5%）、健身項目（57.4%）、科學健身知識（27.7%）、良好的體育生活方式（23.4%）。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，體育主管部門對體育生活方式及科學健身知識的宣傳工作做得較少。

2.組織機構不健全，宣傳教育力量薄弱

健全的法治宣傳教育組織機構是體育行政部門開展全民健身宣傳教育的依托。調(diào)查結果顯示，省體育局及11個地市級體育局都設有法制宣傳教育組織機構，縣級體育行政部門沒有專門的法制宣傳教育組織機構，除高平、萬榮、陽高、小店區(qū)文體局等11縣區(qū)外，其余25縣區(qū)，占被調(diào)查縣區(qū)總數(shù)的69.4%沒有專人負責法制宣傳教育工作。目前山西縣級體育行政部門普遍缺少法治宣傳教育人員，宣傳隊伍的法律素質(zhì)相對不高，這也制約著全民健身法治宣傳教育的開展。

3.宣傳教育工作缺乏深度和廣度

目前，體育行政部門由于對法治宣傳教育的重視程度和經(jīng)費等方面的原因，法治宣傳教育在某種程度上還流于形式，沒有形成長效機制。調(diào)查結果顯示，被調(diào)查的47市、縣體育行政部門，對全民健身宣傳教育的形式依次為:全民健身日宣傳（76.6%）、大型賽事宣傳（46.8%）、社會體育指導員及體育活動站點負責人口頭宣傳（44.7%）、利用媒體開辟專欄或?qū)ｉT節(jié)目進行宣傳教育（44.7%）、法制宣傳日宣傳（34.0%）、進城市社區(qū)、農(nóng)村、單位辦板報、陳設展板宣傳（25.5%）、公共體育活動現(xiàn)場咨詢、散發(fā)宣傳材料（21.3%）。體育行政部門對民眾進行全民健身宣傳教育的形式不拘一格，但是多利用全民健身日、大型賽事等形式進行，這樣的宣傳能夠起到一定的轟動效應，但是宣傳教育的方式較為單一，宣傳教育的持久力不夠。

4.全民健身科技服務工作有待進一步開展

國民體質(zhì)監(jiān)測是反映我國國民體質(zhì)現(xiàn)狀和變化規(guī)律的第一手資料，開展有效的國民體質(zhì)監(jiān)測活動，是構建群眾性多元化公共服務體系，促進科學健身活動的必要措施。目前山西省共設立了12個國民體質(zhì)監(jiān)測中心，13支國民體質(zhì)監(jiān)測隊伍，200多個國民體質(zhì)監(jiān)測點。山西省縣級行政區(qū)域基本上還沒有設立體質(zhì)健康測試站，設立了國民體質(zhì)監(jiān)測中心的地市，由于監(jiān)測設施、設備及人力等方面的原因，還沒有能力向所有民眾提供體質(zhì)健康監(jiān)測服務。山西全民健身網(wǎng)已經(jīng)開通，但是服務面較小，能夠進行體質(zhì)與健康查詢與健身指導服務的僅限于10余萬人，相對于經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)及山西省總人數(shù)來說，所占的比例很小。

（二）基層組織開展全民健身活動的狀況

1.農(nóng)村開展全民健身活動的狀況

研究者通過電話訪談太原市、晉中市、呂梁市、長治市56個自然村“十一五期間”舉辦群眾性體育活動的情況。從圖1可以看出，舉辦群眾性體育活動年均次數(shù)在3次以上的農(nóng)村只有10%，年均次數(shù)在1-3次以上的農(nóng)村占到64%，還有26%的農(nóng)村沒有舉辦群眾性體育活動。研究者又針對52個不舉辦群眾性體育活動的農(nóng)村對其沒有舉辦的原因進行了調(diào)查，結果見圖2。調(diào)查結果顯示，缺乏經(jīng)費是農(nóng)村不舉辦群眾性體育活動最主要的原因，其次是缺乏體育場地和體育設施。

圖1 農(nóng)村舉辦群眾性體育活動年均次數(shù)

圖2 未舉辦群眾性體育活動的原因

2.機關、企事業(yè)單位開展全民健身活動的狀況

為了促進職工體育的發(fā)展，《體育法》規(guī)定國家機關、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應當組織本單位人員開展全民健身活動的法定職責，進一步強化了單位職工體育的法律地位［4］。研究者走訪了太原市、晉中市、呂梁市、長治市的30個機關、事業(yè)、企業(yè)單位，就其開展群眾體育情況進行了調(diào)查。

《山西省全民健身促進條例》明確規(guī)定應當在每個工作日組織開展工前操、工間操或其他形式的健身活動［1］，但是真正能夠落實到位的機關和事業(yè)單位為數(shù)不多。開展工間操情況最好的是企業(yè)單位，機關單位開展最差。企業(yè)開展其他體育活動的情況也好于機關單位和事業(yè)單位。不開展體育活動的機關和事業(yè)單位數(shù)量均超過調(diào)查單位數(shù)的50%。

3.體育運動管理機構提供的全民健身體育公共服務狀況

經(jīng)過調(diào)查了解到，山西省的田徑、游泳、自行車擊劍、射擊射箭、武術、體操、舉重摔跤柔道、拳擊跆拳道、棋牌、球類項目和三個航空運動學校及一個體育訓練基地等14個體育運動管理機構中，履行“指導社會群團和組織推動該運動項目的群眾性活動和全民健身運動的開展［1］”職責，提供全民健身公共服務較好的有舉重摔跤柔道中心、棋牌運動管理中心及球類運動管理中心等少數(shù)管理機構。山西省舉重摔跤柔道中心從2008年開始，已經(jīng)連續(xù)舉辦了三屆面向山西省農(nóng)村地區(qū)的大型群眾性體育活動“山西省跤王爭霸賽”，把比賽舉辦到最需要體育賽事的基層。山西省舉重摔跤柔道中心還在跤王爭霸賽期間組織一線運動員、教練員與群眾面對面接觸，進行體育文化宣傳教育，喚醒和增強群眾的體育意識，以推動山西省全民健身事業(yè)的發(fā)展，為山西省的體育運動項目公共服務樹立了良好的典范。棋牌運動管理中心2009年協(xié)助晉城市舉辦“第一屆中國晉城棋子山國際圍棋文化節(jié)”，以棋謀事、以棋聚力、以棋招商，已經(jīng)成為地域文化活動品牌。球類運動管理中心承辦服務中國籃球CBA男子職業(yè)聯(lián)賽太原賽區(qū)，監(jiān)管山西汾酒隊參加該項品牌賽事，為山西喜歡籃球的公眾提供了賞心悅目的精神大餐。承辦服務中國女子乒乓球超級聯(lián)賽山西賽區(qū)，監(jiān)管大同云岡隊、山西大土河隊女子乒乓球隊參加該品牌賽事，增強了山西乒乓球項目發(fā)展的影響力。承辦服務了中國羽毛球的職業(yè)聯(lián)賽山西賽區(qū)工作，推動了該項目在山西的發(fā)展。

其他體育運動管理機構沒有很好地服務于山西省的全民健身事業(yè)，主要原因有:一是以抓競技體育工作為主，沒有對全民健身履職的考核;二是公共財政投資不足;三是財政預算沒有細化安排全民健身職責的專項經(jīng)費。

4.全民健身體育公共服務的經(jīng)費保障

（1）省級人民政府全民健身專項資金納入財政預算及增長情況

全民健身專項資金，是指專門為開展全民健身工作而支出的相關費用。具體包括:全民健身場地設施建設費用及購買健身器材費用;群眾體育組織和隊伍建設費用，如青少年體育俱樂部、社區(qū)體育俱樂部、青少年戶外營地建設，社會體育指導員培訓費用等;國民體質(zhì)監(jiān)測和群眾體育現(xiàn)狀調(diào)查工作費用;組織開展全民健身活動和競賽費用;全民健身科研、宣傳、立法、執(zhí)法費用;全民健身市場管理、監(jiān)督費用，等等。

表1 2006-2010年省級財政預算群眾體育經(jīng)費和中央補助地方群眾體育情況單位:萬元

表2 2006-2010年體育彩票公益金預算群眾體育項目省級和中央補助地方匯總情況單位:萬元

通過表1、表2中的省級以上財政預算數(shù)據(jù)，可以做出如下判斷:一是“十一五”期間省級以上公共財政直接用于全民健身公共服務體系建設占山西省體育事業(yè)預算經(jīng)費的33.04%，這是改革開放以來，省級以上財政預算投入最高時期，是構建全民健身公共服務體系的重要保障;二是依法管理體育彩票公益金的使用?！笆晃濉逼陂g直接用于山西省全民健身公共服務體系建設的體育彩票公益金占直接預算的66.5%，高于60%的比例規(guī)定，成為重要保障的主要支撐力;三是“十一五”財政預算五年來呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。主要專項預算用于實施建設公共體育設施中的農(nóng)民體育健身工程，該項工程總額占預算總經(jīng)費的90.44%。這也充分反映出政府構建全民健身服務體系以來，在加強體育設施建設方面，針對農(nóng)村體育這一“短板”的修補力度。以上統(tǒng)計分析沒有涵蓋省級以上財政和體育彩票公益金及福利彩票公益金預算安排扶持殘疾人體育、社區(qū)老年人健康等領域。

（2）地市級人民政府全民健身專項資金財政預算及增長情況

通過問卷調(diào)查、走訪等方法對山西省11個地市級人民政府的全民健身專項資金納入財政預算情況進行調(diào)研，山西省的11個地市全都將全民健身專項資金納入本級財政預算。

表3 2006-2010年山西省11地市全民健身專項資金財政預算情況單位:萬元

通過表3可以看出，山西省11個地市級政府對全民健身專項資金投入總的來說呈增長趨勢，但通過調(diào)查得知，各地市政府全民健身專項財政支出的比例與本地人口和經(jīng)濟的增長比例不相協(xié)調(diào)，由于財政緊張，有的地市也出現(xiàn)過全民健身專項資金減少的情況。

根據(jù)1998年9月1日發(fā)布的《體育彩票公益金管理暫行辦法》的規(guī)定，在規(guī)范使用、推動體育事業(yè)發(fā)展的基礎上，將60%用于全民健身事業(yè)［1］。各市體育彩票銷售金上交后，省財政部門提取7%的銷售額下?lián)芙o各地市財政，各地市財政將這部分公益金下?lián)艿绞畜w育局，資助本市開展體育公共事業(yè)。

表4 2010年各地市全民健身體彩公益金占體彩公益金總額的百分比單位:萬元

通過表4可以看出，山西省11個地市中只有太原、大同、長治、臨汾4市符合《體育彩票公益金管理暫行辦法》的規(guī)定，將彩票公益金的60%用于全民健身工程，其余城市均沒有按照《體育彩票公益金管理暫行辦法》的規(guī)定執(zhí)行。

表5 “十一五”時期山西省群眾體育事業(yè)經(jīng)費預算匯總情況單位:萬元

從表5中可以看出，“十一五”期間，山西省市以上公共財政預算的群眾體育事業(yè)經(jīng)費總額為38 051.84萬元，按山西省2009年人口3 427.36萬人計算，“十一五”期間山西省人均體育經(jīng)費為11.10元。

“十一五”時期公共財政預算，實施建設行政村農(nóng)民體育健身工程項目中，我省在太行山、晉西北革命老區(qū)預算投入建設15 265個村是主動謀劃布局外，其余項目都是跟隨中央設定項目的配套預算。目前，山西省全民健身專項預算經(jīng)費對用于群眾體育活動、組織發(fā)展、科研（體質(zhì)監(jiān)測、健身狀況調(diào)查）、骨干培訓（社會體育指導員）、宣傳教育（普法）等內(nèi)容，沒有細化列出專項，投入使用結果缺乏跟蹤問效的專項監(jiān)督機制。山西省的公共體育設施維修經(jīng)費尚未依法列入全民健身專項預算。這種重建設輕管理維護的做法，使公共體育設施原本不足的局面更加“雪上加霜”。

5.公共體育場地設施建設及管理狀況

在《山西省全民健身促進條例》頒布實施的九年中，全省各地全民健身領導機構普遍成立;全民健身事業(yè)經(jīng)費得到了保障和增加;全省的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級體育設施建設都取得重大進展，公共體育設施得到較大發(fā)展。山西省公共體育場地設施建設與管理方面還存在以下問題。

（1）公共體育場地建設中得不到相關法律制度的保障，公共體育場地設施存在被侵占或挪用現(xiàn)象。

（2）政府職能部門在執(zhí)法中存在職能交叉的問題，根據(jù)調(diào)查結果顯示，山西省82.6%的縣、市在公共體育場地設施的規(guī)劃、建設管理中存在政府職能部門在執(zhí)法中職能交叉的問題，公共體育場地設施的規(guī)劃建設管理中應該由體育局參加規(guī)劃、建設，但從現(xiàn)狀來看不少地方存在公共體育場地設施由非體育部門規(guī)劃、建設，體育部門不沾邊。

（3）公共體育場地建設、運行經(jīng)費投入不足，引導資金欠公平。研究者匯總調(diào)查“十一五”期間，全省實施建設農(nóng)民體育健身工程18 955個，其中中央資助項目工程2 790個;“兩區(qū)”（指山西省太行山和晉西北兩個革命老區(qū)）工程項目15 265個;非“兩區(qū)”工程項目900個。體育彩票公益金投入該項目工程10 257.5萬元，占總投資的40.6%。實施的引導資金，中央資助項目每個3萬元，“兩區(qū)”和非“兩區(qū)”項目每個0.5-1萬元。存在的問題，一是我省政府相關部門缺乏積極的協(xié)調(diào)工作機制，公共財政引導投資兩個標準欠公平;二是農(nóng)民體育健身工程覆蓋廣、建設質(zhì)量低。該項目工程覆蓋全省行政村80%，基本是戶外健身設施，而且健身器材質(zhì)量不高，難以達到動態(tài)體育器材使用和靜態(tài)體育器材使用年限的國家標準。

6.社會體育指導員及其再培訓現(xiàn)狀

（1）山西省社會體育指導員的總體數(shù)量

截止2009年，山西省11地市統(tǒng)計共有各等級社會體育指導員19 719名，在山西省社會體育指導員隊伍在總體數(shù)量不足的前提下，國家級、一級比例較低，二、三級數(shù)量較高（見圖3），山西省的社會體育指導員的等級結構呈“金字塔形”，［2］整體隊伍表現(xiàn)出等級比例失調(diào)。我國對高級別的社會體育指導員的要求，規(guī)定他們要承擔培訓低級別社會體育指導員的責任，因此，高級別的數(shù)量過少，不利于承擔培訓任務和社會體育指導員隊伍整體素質(zhì)的提高。全省社會體育指導員等級結構還應進一步完善，使之更趨于合理。

圖3 山西省社會體育指導員等級分布情況

（2）山西省社會體育指導員年齡結構

山西省社會體育指導員年齡結構，青年人（40歲以下）所占比例較低為42.1%，中年人（41-59歲）占37.37%，老年人（60歲以上）占10.52%。從獲得等級的社會體育指導員的年齡結構來看，比例最高的是41-50歲，比例為30.18%;其次是31-40歲，比例為27.02%;51-59歲，比例為17.19%。

表6 山西省城區(qū)社會體育指導員年齡結構

三 結論

1.山西省政府體育部門對全民健身宣傳工作的重點為法律法規(guī)和新型健身項目，宣傳教育的內(nèi)容不夠全面，宣傳教育組織機構不健全，力量薄弱，宣傳教育工作還缺乏深度和廣度，也沒有形成長效機制。

2.山西省的全民健身科技服務工作有待進一步開展。山西開通了全民健身網(wǎng)，但其服務面較小，功能還有待于進一步開發(fā)。各地市的國民體質(zhì)監(jiān)測中心還沒有向所有民眾提供體質(zhì)健康監(jiān)測服務，一些具有山西地域特色的健身項目還沒有被充分開發(fā)與推廣。

3.山西省農(nóng)村開展全民健身活動情況不容樂觀。制約農(nóng)村舉辦群眾性體育活動的因素依次為缺乏經(jīng)費、缺乏體育場地、設施;企業(yè)開展工間操活動情況較好，超過半數(shù)的機關和事業(yè)單位不開展廣播操或工間操活動;經(jīng)濟落后縣的社團由于資金不足、領導不重視等原因常年基本不開展活動。

4.山西省舉重摔跤柔道運動管理中心、棋牌運動管理中心及球類運動管理中心較好地履行了指導和推動所轄項目的群眾性體育活動的工作職責?！吧轿魇□油鯛幇再悺币呀?jīng)成為山西范圍內(nèi)覆蓋面廣、參與人數(shù)多、影響范圍大的大型群眾性體育活動，為山西省體育運動項目公共服務樹立了良好的典范。

5.“十一五”期間省山西省省級公共財政加大了對全民健身公共服務體系建設的經(jīng)費投入，依法管理體育彩票公益金的使用。地市級政府對全民健身專項資金投入呈增長趨勢，但總的來說，地市政府全民健身專項財政支出的比例與本地人口和經(jīng)濟增長的比例不相協(xié)調(diào)。

6.山西省的社會體育指導員的等級結構呈“金字塔形”，獲得社會體育指導員技術等級證書者大都“持證不上崗”，而真正活躍在體育站點的是中老年體育愛好者，他們多進行義務指導，履行著社會體育指導員的職責，但是由于沒有相關規(guī)定，他們多數(shù)“無證上崗”，扮演著“帶（領）操員”的角色，真正能夠進行體育動作、技能傳授同時也能進行科學健身指導者為數(shù)甚少。

7.山西的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級體育設施建設都取得重大進展，2010年底人均體育場地面積已經(jīng)達到1.4平方米，實現(xiàn)了“十一五”規(guī)劃人均1平方米的預定目標。山西省公共體育場地設施建設與管理方面還存的問題有:公共體育設施管理存在有法不依現(xiàn)象，公共體育場地存在被侵占或挪用的現(xiàn)象;政府部門在公共體育場地規(guī)劃、建設及管理中存在職能交叉;公共體育場地建設、管理中經(jīng)費不足，引導資金欠公平。

四 對策與建議

1.將山西體育法制建設納入山西體育“十二五”發(fā)展規(guī)劃，完善各項法律法規(guī)，提高我省政府體育部門依法行政、依法治體的法律素質(zhì)，將體育公共服務職能落實到位。

2.全面建設“健康山西”已經(jīng)成為我省各級政府體育部門構建全民健身公共服務體系，推進建設體育強國的共識。在“十二五”期間，政府部門要把依法行政、依法治體的各項工作融入加快建設“健康山西”的總體部署，從法制層面解決影響體育公共服務的體制、機制問題。

3.山西省體育行政部門要進一步提高思想認識，轉變政府職能，創(chuàng)新政府管理工作方法，全面推進依法行政，提高依法行政、依法治體的行政能力。

4.大力推進體育行政執(zhí)法與監(jiān)督工作，重點抓好體育場地設施與全民健身專項資金的行政執(zhí)法與監(jiān)督，逐步建立起立法、執(zhí)法、監(jiān)督的制衡機制。

5.加強山西體育“六五”普法，喚起民眾的體育意識。

6.加大經(jīng)費與人員投入，使更多的山西民眾享受到全方位的全民健身科技服務。

7.政府要直接或間接為全民健身提供更多的體育公共服務，最大限度地地滿足民眾多樣化、生活化的體育需求。

8.省級財政預算中要繼續(xù)增加對全民健身事業(yè)的投入。地市級財政預算中要提高全民健身專項資金的比例，使其增長速度與本地人口和經(jīng)濟的增長相符合。

9.加快公共體育場地設施建設。

［1］體育彩票公益金管理暫行辦法［J］.新法規(guī)月刊，1999（3）:15-17.

［2］步振威.我國實施社會體育指導員技術等級制度［J］.中國體育教練員，1997（1）:41.