新政規(guī)范審批亂象

閔杰

國務(wù)院最新規(guī)定：凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批。

日前，國務(wù)院公布第六批取消和調(diào)整的314項行政審批項目。自2001年行政審批制度改革工作啟動以來，這已是第六次消減行政審批項目。十年來，中國共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%。

不過，與以往不同的是，此輪改革釋放出一個新的信號和改革思路。國務(wù)院文件在相關(guān)決定中明確要求，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批”。

在一些學(xué)者看來，這為總是無法繞出“怪圈”的行政審批制度改革指明了方向?！斑^去的改革總是停留在取消、減少，但這次改革不是簡單‘數(shù)量型的，幾個重大理念的確立從根本上對行政審批制度改革是個重大突破。”中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱告訴《中國新聞周刊》。

審批亂象

“這次改革的亮點在于三句話，一是個人或組織自己能解決的，不再設(shè)立行政審批，這就大大降低了市場門檻；第二是市場機制能夠解決的，要讓市場來解決，這就大大削減了政府權(quán)力；第三是社會組織能夠承擔的，要盡量轉(zhuǎn)給社會組織。”汪玉凱指出，惟其如此，才能真正形成政府、市場、社會的多元公共治理結(jié)構(gòu)。

10月14日，在國際行政院校聯(lián)合會亞太區(qū)域會議的演講中，汪玉凱將當前政府在管理運行中沒有解決的深層次問題歸結(jié)為四個方面：政府職能轉(zhuǎn)變滯后、政府自身改革遇到很大阻力遭遇瓶頸、行政審批過多過濫、以及政府社會管理公共服務(wù)的職能相對薄弱?！皬哪撤N意義上說，過度行政審批已經(jīng)成為腐敗的‘溫床。”汪玉凱不客氣地指出。

層層審批、挨家蓋章，是計劃經(jīng)濟時代的一大特征。行政審批過多過濫，本質(zhì)上是由行政權(quán)力來決定資源配置和經(jīng)濟運行，其弊端十分明顯：一是缺乏效率，嚴重限制個人和企業(yè)的經(jīng)濟自由，無法體現(xiàn)市場在配置資源上的優(yōu)勢；二是易滋生腐敗，因為審批往往意味著收費，掌握審批權(quán)力的部門越多，自由裁量權(quán)越大，尋租的空間就越大。

但是，要掌握審批大權(quán)的部門自動放棄權(quán)力，并不容易。在個別地方，賣饅頭要申請，開個小吃攤要辦七八個證，甚至賣一次性筷子都要查“林木砍伐證”。

“從這些年的審批制度改革來看，相比較起來，中央政府做得更徹底。有些地方政府跟得也比較緊，但不如中央政府做得徹底?！眹倚姓W(xué)院公共管理學(xué)部副主任馬慶鈺教授對《中國新聞周刊》說。

“我們在一些調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地不同層級的審批中心，到年底盤點的時候發(fā)現(xiàn)，做了這么多的審批項目，連他們自己都感覺到很吃驚?！瘪R慶鈺分析，早期行政審批改革減掉的很多都屬于“垃圾審批”，想都不用想，馬上拿掉就行了?！斑@一塊已經(jīng)占了相當比例。剩下的那些，對于審批者來說，他們是有些‘惜權(quán)，與自身有緊密的利益相關(guān)性，他們想來想去，還是進行了保留，因為涉及到這些部門自身存在的價值?！?/p>

向社會放權(quán)

在此次國務(wù)院文件中，同樣引人注目的，除了“退出”以外，則是另一種形式的“加強”。文件中如此表述，要“加快推進事業(yè)單位改革和社會組織管理改革。把適合事業(yè)單位和社會組織承擔的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項，通過委托、招標、合同外包等方式交給事業(yè)單位或社會組織承擔。抓緊培育相關(guān)行業(yè)組織，推動行業(yè)組織規(guī)范、公開、高效、廉潔辦事。”

對于佛山市順德區(qū)社會工作委員會副主任吳力來說，這種“加強”對于順德人來說，已經(jīng)不是新話題了。

“前幾年來，順德已經(jīng)向社會轉(zhuǎn)移政府職能31項，今年將會有13個有審批權(quán)的職能部門向社會轉(zhuǎn)移76項?！眳橇Ω嬖V《中國新聞周刊》。

順德2011年8月再啟審批制度改革后，目標是把審批事項縮減30%以上，審批時間壓縮50%以上。而在總數(shù)為5205項的行政管理事項中，3197項劃歸鎮(zhèn)街，占了所有事項的61.4%。在今年8月推出的“削權(quán)名單”中，13個部門又一共清理出1567項行政審批事項，有548項將取消或者優(yōu)化，而原來由政府承擔的76項工作職能將轉(zhuǎn)移給社會組織來執(zhí)行。

不僅在順德，對整個廣東來說，由于地處我國改革開放前沿，市場發(fā)育程度較高，經(jīng)濟社會發(fā)展正全面進入轉(zhuǎn)型期，其自身對于深化行政審批制度改革、進一步轉(zhuǎn)變政府職能的要求十分緊迫。

進入新世紀以來，廣東分別于2000年、2002年、2004年、2009年進行了四輪行政審批事項清理，取消和調(diào)整了2300余項審批項目。今年8月22日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，正式批準廣東“十二五”期間在行政審批制度改革方面先行先試。

廣東已率先在順德、深圳、珠海、東莞、惠州、肇慶、揭陽等地開展商事登記（企業(yè)注冊）制度或企業(yè)登記審批制度改革試點。數(shù)據(jù)顯示，佛山順德區(qū)自今年5月開展商事登記制度改革以來，5至7月份的月平均登記有限公司達619戶，同比增長44%，出證時間平均縮短43%，此外，企業(yè)投資資金到位率也有明顯提高。

為做好社會組織的承接工作，廣東制定出臺了《關(guān)于加強社會組織管理的實施意見》等一系列文件，進一步改進社會組織登記辦法，簡化程序，放寬準入限制，降低登記門檻，研究創(chuàng)新社會組織管理體制機制，推動社會組織“去行政化”和“去壟斷化”。

同時，廣東還出臺《關(guān)于進一步培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會的實施意見》，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織的行業(yè)管理和行業(yè)自律作用，支持社會組織承擔更多社會服務(wù)和社會管理事務(wù)；出臺《廣東省人民政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》，建立健全以項目為導(dǎo)向的政府向社會組織購買服務(wù)機制。

機構(gòu)還要改革

“在轉(zhuǎn)移的過程中，有些部門在做方案的時候發(fā)現(xiàn)，有些事項應(yīng)該轉(zhuǎn)移給社會組織，但現(xiàn)實中沒有相應(yīng)的社會組織來承接。”吳力告訴《中國新聞周刊》，順德的做法是，先將轉(zhuǎn)移事項的目錄清理出來，雖說沒有社會組織能承接，但公布出來之后，就在無形中形成了激勵機制，培育社會組織往這些方面發(fā)展。

對于廣東來說，除了給社會組織降低門檻，大力培育也是當務(wù)之急。據(jù)了解，廣東將培育行業(yè)協(xié)會、服務(wù)異地務(wù)工人員社會組織，其中重點培育工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會服務(wù)類、群眾生活類等幫助政府提供服務(wù)、化解矛盾的社會組織，以保證相關(guān)事項“轉(zhuǎn)得出、接得好”。

不過，也有不少人擔心，轉(zhuǎn)移給社會組織的職能涉及轉(zhuǎn)什么和怎么轉(zhuǎn)，如社會服務(wù)職能、技術(shù)服務(wù)職能可以轉(zhuǎn)，但行政審批事項特別是具有非競爭性、排他性的事項，如資質(zhì)資格類事項，轉(zhuǎn)移后可能會產(chǎn)生新的壟斷和不公平競爭的問題。

“我們下一步要解決的問題是，要打破原來行業(yè)協(xié)會的壟斷?！眳橇χ赋?，在目前轉(zhuǎn)移職能的過程中，重點還是行業(yè)協(xié)會和商會來承接，而由于歷史的原因，目前都只存在一業(yè)一會，“下一步要打破一業(yè)一會，形成一業(yè)多會，形成競爭機制。否則的話，一個行業(yè)只有一個協(xié)會，如果它不及格，政府要找替代的話都找不到?！?/p>

而在馬慶鈺看來，深化推進行政審批制度改革，是一個更大的系統(tǒng)工程，根本性在于調(diào)整政府、市場和社會三者的關(guān)系。

“目前政府職能還存在邊界清理的問題，現(xiàn)在還是一個很大的政府，很大的職能。政府職能轉(zhuǎn)變的理念要進一步強化，這是根本性的東西?！瘪R慶鈺指出，接下來，要對政府職能厘定展開新一輪的工作，到底有哪些職能是需要審批的，哪些不需要，要做系統(tǒng)清理。

在他看來，另一個與審批制度改革息息相關(guān)的是涉及機構(gòu)改革問題。“經(jīng)過多次機構(gòu)改革，還是人滿為患、機構(gòu)重疊，仍然存在‘帕金森綜合征?！瘪R慶鈺說，當政府還在不斷擴張財政預(yù)算規(guī)模，不斷擴充人員、機構(gòu)，在“僧多粥少”的情況下，要找事干，審批權(quán)就放不出去，“審批制度改革只是一個抓手，這個地方會引出千絲萬縷的很多問題來，一定要進行系統(tǒng)設(shè)計，否則這個問題解決不了?！?/p>