李小尉

（北京師范大學(xué) 歷史學(xué)院，北京 100875）

貧民貸款，又稱貧民借本或貧民小本借貸，指政府為貧民提供小額、低息、短期貸款，以扶助貧民恢復(fù)生產(chǎn)、自力更生的一種貧困救濟(jì)制度。①目前關(guān)于貧民小本借貸問題的研究成果主要有：王衛(wèi)平、黃鴻山：《晚清借錢局的出現(xiàn)與演變》，《歷史研究》，2009年第1期；朱靜：《金城銀行上世紀(jì)二三十年代的小本貸款述評(píng)》，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》，2005年第3期；袁熹：《近代北京的貧民小本借貸處》，《今日科苑》，2008年第19期。貧民貸款起源于晚清時(shí)期出現(xiàn)的借錢局（又稱因利局、貸款局、便民公所等名稱），②王衛(wèi)平、黃鴻山：《晚清借錢局的出現(xiàn)與演變》，《歷史研究》，2009年第1期。以借貸小額資本的辦法，幫助貧民依靠自身力量來(lái)擺脫貧困的積極救助特點(diǎn)，曾一度贏得社會(huì)各界的贊譽(yù)。但是，這種救助性質(zhì)的貧民貸款雖立意甚好，在實(shí)際推行之初，取得的救助效果卻差強(qiáng)人意，可謂流弊甚多，社會(huì)效益極差。這表現(xiàn)在多個(gè)方面：

貧民貸款的資金有限，直接影響貧民借貸業(yè)務(wù)的發(fā)展與擴(kuò)充。如1919年北京市政公所開設(shè)的貧民借本處資本金僅僅1 000元，后增加至1 700元。③《督辦京都市政公所擬定市立貧民借本處章程》，中國(guó)第二歷史檔案館館藏檔案：北洋檔案1011－1814。這對(duì)于全市貧民救助來(lái)說，真可謂杯水車薪。這一資金短缺問題直接導(dǎo)致了很多地區(qū)的貧民小本借貸事業(yè)“屢興屢廢”。④君伏：《小本借貸制度之研究》，《新社會(huì)半月刊》，1934年12月，第7卷第11期。

貧民貸款處所附設(shè)的借貸分所較少，導(dǎo)致很多貧民“往借不易”。例如，南京市貧民借貸所設(shè)置的貧民借貸點(diǎn)僅僅兩處，“一在城內(nèi)信府河救生總局，一在下關(guān)老江口救生總局下關(guān)辦事所”，⑤《南京特別市救生總局貧民借貸所簡(jiǎn)章》，《教育月刊》，1932年，第1卷第9期。很多貧民由于距離此二地較遠(yuǎn)而不便往來(lái)借款，更多的貧民根本不知道或找不到這兩處借貸點(diǎn)。因此，“小生意得此恩惠者，蓋甚鮮也”。⑥王清彬等編：《中國(guó)勞動(dòng)年鑒》（第三編），北平社會(huì)調(diào)查部，1928年，第118頁(yè)。

貧民貸款需要極為嚴(yán)格的擔(dān)保手續(xù)。如1929年成立的上海市貧民借本處就要求貧民借款必須要簽署保證書，而“保證書需由殷實(shí)店鋪蓋章作?！雹摺掇k理貧民借本處之經(jīng)過》，《社會(huì)月刊》（上海），1930年第8期。，但是，“社會(huì)上的真正貧民，往往因?yàn)椴荒芤挼觅J款的介紹或保證，以致不能享受貸款的利益”⑧《市民貸款的舉辦》，《市政評(píng)論》（1934年合訂本）。。由此，雖然全國(guó)各地紛紛設(shè)立貧民小本借貸機(jī)構(gòu)，但其帶來(lái)救助成效與社會(huì)影響卻極為有限，貧困人群未能“普遍受惠”。

針對(duì)這種情況，1934年北平市政府率先在貧民貸款中引入商股，從資金來(lái)源、組織管理、業(yè)務(wù)拓展、宣傳推廣以及社會(huì)效益等各個(gè)方面進(jìn)行了顯著的革新。自此，貧民貸款事業(yè)重新煥發(fā)了勃勃生機(jī)，不但清除了往日之流弊，而且在扶助農(nóng)工商、救助貧困方面頗有成績(jī)，并取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，一時(shí)受到社會(huì)輿論的贊譽(yù)，成為20世紀(jì)30年代貧民救助事業(yè)之翹楚。

一、北平市市民小本借貸處的創(chuàng)設(shè)

早在1919年，北京就出現(xiàn)了“專以借貸貧民營(yíng)生”的貧民貸款處。當(dāng)時(shí)的京都市政公所為了救助貧民，仿照晚清時(shí)期因利局的設(shè)置辦法，在北京分區(qū)創(chuàng)設(shè)了貧民借本處，制定并公布《貧民借本處章程》和《限制借戶細(xì)則》，規(guī)定貧民借款數(shù)額為銅元200—300枚，不計(jì)利息，由殷實(shí)商戶或保人擔(dān)保，整借零還，50日內(nèi)分10期還清。①這一時(shí)期的貧民貸款處，并未清除過去貧民借貸中的缺點(diǎn)弊端，仍然存在資金短缺、借貸不便和擔(dān)保困難等問題，因此，貧民貸款處并未發(fā)揮出應(yīng)有的作用，后陸續(xù)廢止。

貧民貸款機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，本是源于近代以來(lái)中國(guó)社會(huì)貧困問題的加劇，尤其20世紀(jì)二三十年代以來(lái)，在世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)日趨蕭條，很多“小工小商與小農(nóng)，想來(lái)自食其力，卻苦于沒有資金，不得已向高利貸之個(gè)人與鋪戶，借債使用，負(fù)擔(dān)日重，事業(yè)破產(chǎn)者日多一日”。②廖啟賢：《小本貸款銀行》，《光華大學(xué)半月刊》，1936年第3－4期。在這種情況下，“強(qiáng)且黠者，則鋌而走險(xiǎn)，流為盜匪；弱而良善者，則不惜飲鴆止渴，去向兇惡有錢者，以百分之八九的利率，或甚且更大的利率，借取‘印子錢’，以受重利盤剝的痛苦”。③《一年來(lái)貧民借貸處之概況》，《新漢口》，1930年第8期。但是，這種重利盤剝，不但不能救“燃眉之火”，反而加重了貧民的負(fù)擔(dān)。在這種情況下，為了救助貧民，幫助貧民發(fā)展謀生的能力，各地政府紛紛“設(shè)立社會(huì)性質(zhì)的銀行，以最低的利息，貸款給一般平民，”④廖啟賢：《小本貸款銀行》，《光華大學(xué)半月刊》，1936年第3－4期。這樣，不但能夠杜絕很多平民“到了失業(yè)想做小生意尋飯吃的時(shí)候，不得不向放‘印子錢’、‘皮球錢’的人去商借”的情況，⑤柳塘：《試辦中的貧民借本處》，《社會(huì)月刊》（上海），1929年第5期。還能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮，進(jìn)而培養(yǎng)平民的經(jīng)濟(jì)能力，提高社會(huì)購(gòu)買力。由此，貧民小本借貸這一救助方式，獲得了政府的青睞而被日益推廣。

北平市市民小本借貸處是北平市政府與金城銀行合作的貧民救濟(jì)機(jī)構(gòu)，資本總額共計(jì)24萬(wàn)元，一半由北平市救國(guó)捐聯(lián)合會(huì)將救國(guó)捐余款撥付，另一半由市政府向金城銀行借撥。在管理方面，北平市市民小本借貸處設(shè)立了理事會(huì)及監(jiān)察委員會(huì)。理事會(huì)由五人組織而成：包括市政府代表一人，金城銀行代表一人，公安局長(zhǎng)，社會(huì)局長(zhǎng)，財(cái)政局長(zhǎng)。另由市長(zhǎng)指定二人，為常務(wù)理事，每月負(fù)責(zé)召開理事會(huì)常會(huì)一次，討論的事項(xiàng)包括：一為各種章程規(guī)則之編訂；二為業(yè)務(wù)方針之審定；三為業(yè)務(wù)狀況及各項(xiàng)賬表之審核；四為預(yù)決算之審定；五為對(duì)外各種契約之審定；六為其他章程所規(guī)定之事項(xiàng)。監(jiān)察委員會(huì)，由各界救國(guó)團(tuán)體，募集救國(guó)捐聯(lián)合會(huì)決議，撥付救國(guó)捐余款十二萬(wàn)元，交市政府辦理貸款事宜，而組設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，專司監(jiān)察查賬事務(wù)，委員會(huì)每月開常會(huì)一次，設(shè)委員五人，由捐款會(huì)推選決定，設(shè)定委員會(huì)的職權(quán)包括每月檢查借貸所賬簿一次，每半年核定借貸處收支報(bào)告一次。

在業(yè)務(wù)管理方面設(shè)置了營(yíng)業(yè)部，負(fù)責(zé)職掌各種營(yíng)業(yè)事項(xiàng)；會(huì)計(jì)部，負(fù)責(zé)職掌各項(xiàng)賬簿登記，核算及各種表單編制事項(xiàng)；出納部，負(fù)責(zé)職掌現(xiàn)金出納及保管事項(xiàng)；調(diào)查部，負(fù)責(zé)職掌調(diào)查借款人及保人財(cái)產(chǎn)信用，調(diào)查城郊小本農(nóng)工商業(yè)情形，以及編制各種調(diào)查報(bào)告，各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表冊(cè)等事項(xiàng)，如表1所示。

表1 北平市市民小本借貸處組織系統(tǒng)表

對(duì)于需要貸款的貧民，北平市市民小本借貸處設(shè)置了相對(duì)規(guī)范、合理、靈活的規(guī)章制度。

貧民申請(qǐng)小本借貸時(shí)須具備一定的條件，凡是“年滿二十一歲居住本市城郊一年以上，向來(lái)作小本農(nóng)工商，有信用并且有能力者，均有借款之資格”①廖啟賢：《小本貸款銀行》，《光華大學(xué)半月刊》，1936年第3－4期。。每戶借款數(shù)目自一元起至二百元止，均為小額貸款，借款利率為月息七厘至一分。北平市市民小本借貸處所設(shè)計(jì)的救助對(duì)象，是小本經(jīng)營(yíng)又短缺資金、急需扶助的小農(nóng)工商。因此，在對(duì)貧民申請(qǐng)小本借貸的身份條件上雖然做了一定限制，但仍較為寬松。

貧民申請(qǐng)小本借貸時(shí)須履行一定的程序。第一，必須找到“殷實(shí)保人或鋪?！保鶕?jù)借款之多少來(lái)確定“鋪保之登記，與保證人之身分”。②《北平市市民小本借貸處章程》，《北平市市政公報(bào)》，1934年第250期。鑒于貧民借貸常常難以找到“殷實(shí)鋪保”，因此，北平市市民小本借貸處對(duì)貧民小本借貸的擔(dān)保做了修改，借款擔(dān)保除了人保、鋪保之外，房地契或?qū)嵨锏盅阂部梢宰鳛榻杩顡?dān)保，此三種之中有任意一種即可借款。在實(shí)際借款中擔(dān)保的多數(shù)是以人保、鋪保為主，以地契等實(shí)物抵押者僅有少數(shù)。但是，如申請(qǐng)小額貸款之貧民實(shí)在難覓得保人或鋪保，也可以拿田地房產(chǎn)紅契，或便于保管的動(dòng)產(chǎn)之類作為抵押品。第二，找到擔(dān)保之后，就可以到本人所在區(qū)域的小本借貸處去申請(qǐng)借款，將姓名、住址、職業(yè)、借款數(shù)額及用途等一一登記之后，由小本借貸處辦事人員進(jìn)行詳細(xì)審核與調(diào)查，證實(shí)一切屬實(shí)且借款用途是為經(jīng)營(yíng)小本生意，而非“不用作正業(yè)資本，或留作別用，或用作投機(jī)生意”③同上。，然后則可以拿到借款。

貧民小本借款的期限有定期、活期兩種。定期至多一年，但有特殊情形經(jīng)許可者可以延長(zhǎng)還款期限，若借款人在還款規(guī)定之日期以前，將款一次還清時(shí)，應(yīng)繳利息即按日計(jì)算，如不按期還款，則向保人追索本利，與過期之利息。活期則不限還款期限，少則二個(gè)月多則一年，視借款用途、收益之遠(yuǎn)近以為協(xié)定。④《北平市市民小本借貸處業(yè)務(wù)簡(jiǎn)明報(bào)告》，《北平市市政公報(bào)》，1934年第277期。普通借款的期限最長(zhǎng)不得逾一年，一年以內(nèi)，可分若干期歸還，愿意分期歸還者，可在借款時(shí)約定辦法，如每年按十二個(gè)月歸還者，則每月按本息還十二分之一。利息的計(jì)算，以十二個(gè)月為限，一元到十元借款，月息七厘，十元以上，則自八厘起，最高之利率不得過月利一分。各種放款，過期三日后，即函催借款人，再過三日不到，則函催鋪保或保人，促其歸款，如再不來(lái)，再派員催收或由保人償還。

北平市市民小本借貸處設(shè)置了很多的分支代辦所，便利貧民借款，并擴(kuò)大社會(huì)影響，“本處輔助機(jī)關(guān)，設(shè)有代辦所十五處，代辦分所十八處，共計(jì)三十三處，分設(shè)于城郊適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)辦理借款事宜，并于各區(qū)所之附屬機(jī)關(guān)另設(shè)有小本借貸詢問處，計(jì)四百三十二處以利進(jìn)行”。⑤同上。北平市市民小本借貸處采取積極措施，廣為宣傳，“以布告、傳單、文字宣傳外，并于城市及四郊各廟會(huì)、集市、茶肆等處輪流派員前往講演，俾不識(shí)字之小本市民均能明瞭本處設(shè)立意義”，⑥《成立市民小本借貸處告市民書》，《北平市市政公報(bào)》，1934年第244期。擴(kuò)大了貧民小本借貸處的社會(huì)認(rèn)知度。北平市市民小本借貸處設(shè)置種種措施，便利貧民，如“提倡掘井以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力量，并免天旱缺雨之苦”，⑦《指令市民小本借貸處 勸民掘井及放款情形已悉》，《北平市市政公報(bào)》，1935年第309期?！霸谒慕荚O(shè)立農(nóng)業(yè)倉(cāng)庫(kù)，辦理儲(chǔ)押運(yùn)銷業(yè)務(wù)，以便利小農(nóng)，俾其遇有急需，得以農(nóng)產(chǎn)物抵押借款，免受賤賣損失”?？梢钥闯?，北平市民小本借貸處非常注重對(duì)貧民小本借貸救助所發(fā)揮的實(shí)際能效。這些規(guī)定，處處體現(xiàn)了北平市市民小本借貸處為貧民考慮細(xì)致周到，為貧民生計(jì)服務(wù)的精神。

北平市市民小本借貸處成立以后，“請(qǐng)求借款者，非常踴躍”。開辦七個(gè)月后統(tǒng)計(jì)，“自本年4月15日開辦至11月24日（七個(gè)月零十日），計(jì)城市放款2 405戶，農(nóng)村放款1 420戶，共計(jì)放出61 757元”⑧《北平市市民小本借貸處業(yè)務(wù)簡(jiǎn)明報(bào)告》，《北平市市政公報(bào)》，1934年第277期。，而且，申請(qǐng)貸款的人涉及到各個(gè)行業(yè)，如農(nóng)業(yè)的買種、買肥料、掘井、購(gòu)置農(nóng)具等，工業(yè)的打鐵、冶煉、開辦小工業(yè)作坊等，商業(yè)的飲食業(yè)、釀酒業(yè)、服裝業(yè)、圖書文具業(yè)、肉鋪、水果攤，等等，社會(huì)影響非常廣泛，甚至有報(bào)告稱“近年平市上小偷小竊強(qiáng)盜較諸從前實(shí)覺減少，此與小本借貸處之設(shè)立，實(shí)不無(wú)關(guān)系者也”，⑨袁熹：《近代北京的貧民小本借貸處》，《今日科苑》，2008年第19期。一時(shí)間北平市市民小本借貸引起社會(huì)各界的關(guān)注，并成為國(guó)民政府推廣貧民貸款的標(biāo)準(zhǔn)模式，繼續(xù)加以試驗(yàn)推廣。

二、“北平模式”的試驗(yàn)與推廣

北平市開辦的貧民貸款，受到了貧困市民的歡迎，據(jù)金城銀行統(tǒng)計(jì)，“每天借款者有二三百人之多”，“貸款者多是借10元、20元的家庭。平均每戶借貸14元”。①中國(guó)人民銀行上海市分行金融研究室編：《金城銀行史料》，上海：上海人民出版社，1983年版，第473頁(yè)。1934年4月開辦，當(dāng)年借款戶數(shù)即達(dá)到5 239戶，貸款總金額為86 925元；1935年借款戶數(shù)更是增加至15 191戶，貸款總金額為223 401元。②廖啟賢：《小本貸款銀行》，《光華大學(xué)半月刊》，1936年第3－4期。如果將這些數(shù)字和舊式的貧民借本處對(duì)比來(lái)看，上海市社會(huì)局1929年開辦的貧民借本處統(tǒng)計(jì)，開辦一年期間貸款戶數(shù)是2 450戶，貸款總金額為36 942元。③《辦理貧民借本處之經(jīng)過》，《社會(huì)月刊》（上海），1930年第8期。舊式貧民借本處一年的成績(jī)尚不足新式貧民借本處半年的數(shù)額，兩相差距是如此明顯，這也是北平市市民小本借貸處辦理成功的一個(gè)明證。由此，銀行業(yè)與政府在貧民貸款方面的成功合作模式，也進(jìn)一步在更大的范圍內(nèi)得以試辦、推廣。下面僅以南京、漢口和其他地區(qū)為例，介紹這一時(shí)期貧民貸款的進(jìn)一步推廣情況：

1934年12月，南京市政府與金城銀行仿照“北平模式”，合作開辦了南京市小本借貸處。資金15萬(wàn)元，由金城銀行“自動(dòng)擔(dān)任十萬(wàn)元”，“南京市政府認(rèn)撥銀四萬(wàn)八千元，首都警察廳認(rèn)撥銀二千元，湊成十五萬(wàn)元，作為該處借貸基金”。④《小本借貸處之透視》，《申報(bào)》1936年2月22日。南京市小本借貸的類型，大略可分為種子貸款、耕牛貸款、貧民小本借貸和工商貸款幾類。其中，種子貸款和耕牛貸款的手續(xù)，必須經(jīng)過當(dāng)?shù)貐^(qū)、鎮(zhèn)或富農(nóng)證明，借貸人“確有若干田畝的，同時(shí)證明款項(xiàng)借到之后，也確實(shí)作為購(gòu)買種子，而不移作他用的”，⑤同上。方可貸給款項(xiàng)。貸款的數(shù)量，最少自四角起，多至十元左右。耕牛貸款“也需經(jīng)過證明的手續(xù)，并且保證該借款人絕不將耕牛出售，同時(shí)當(dāng)貸款成立之后，由借貸處方面，將該耕牛加蓋火印，作為標(biāo)記，將來(lái)即使出售，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，也是作為無(wú)效的”。貧民小本借貸是針對(duì)具有生產(chǎn)能力、而缺乏資本的貧困市民而言，貧民小本借貸最高為五元，不收利息，五個(gè)月內(nèi)償清。工商貸款，是以經(jīng)營(yíng)小本工商業(yè)為對(duì)象的，貸款的數(shù)目不等，利息也不同。南京市小本借貸處開辦一年以來(lái)，借款人踴躍，而且，借款人頗能遵時(shí)守信，很少有到期拖欠的。可以看出，南京市民小本借貸有效地救助了城鄉(xiāng)貧民。

1936年2月，漢口特別市政府借鑒北平、南京的經(jīng)驗(yàn)，開辦官商合辦的貧民小本借貸處。據(jù)《申報(bào)》（漢口）1936年2月10日載，“為救濟(jì)工商業(yè)”，漢口特別市政府“商得銀行界同意，舉辦小本借貸”。⑥《漢市府舉辦小本借貸》，《申報(bào)》（漢口）1936年2月10日。漢口市小本借貸處設(shè)置資金20萬(wàn)，市府擔(dān)任5萬(wàn)，其余由各銀行共同擔(dān)負(fù)。貧民小本借貸分定期、活期兩種，每戶貸款30元至500元為限，以兩年為期，百元以下月息八厘，百元至二百元月息九厘，二百元至五百元月息一分。貧民借貸的用途主要限于購(gòu)買貨品原料及工具，推銷國(guó)貨墊款，以及其他生產(chǎn)用途。凡年滿21歲，經(jīng)營(yíng)正當(dāng)小本工商業(yè)者均可申請(qǐng)。貧民小本借貸處開辦以后，“成立兩年間貸出總額達(dá)659 110元，凡12 630戶，其間已收回者，亦達(dá)495 737.59元”，而“借款人之成分，以雜貨販賣業(yè)、人力車業(yè)、五金機(jī)器業(yè)、針線手工業(yè)、洋貨雜貨業(yè)、生鐵業(yè)等為最多”，⑦同上。漢口市貧民小本借貸處的貧民救助成效也較為顯著。

此外，金城銀行與多地政府合作，相繼“在鎮(zhèn)江、吳縣、漢口、蘭溪、天津等地陸續(xù)開辦貧民小本借貸處。如1934年底在江蘇省政府第六九六次會(huì)議上，政府委員兼財(cái)政廳長(zhǎng)趙棣華提議，為救濟(jì)失業(yè)貧民及推廣國(guó)貨起見，擬聯(lián)合金城、江蘇、農(nóng)民三銀行分任資本共十萬(wàn)元，舉辦平民小本貸款處，先從鎮(zhèn)江試辦。該議案得以通過”。⑧《江蘇省政府致金城銀行函》，中國(guó)人民銀行上海市分行金融研究室編：《金城銀行史料》，上海：上海人民出版社，1983年版，第472頁(yè)。隨后，金城銀行聯(lián)合江蘇銀行、江蘇農(nóng)民銀行，“聯(lián)合舉辦工商小本借貸處，已向江蘇省政府備案核準(zhǔn)，省府負(fù)責(zé)保息五厘，以資保障。其辦法為三行合資二十萬(wàn)元，計(jì)金城八萬(wàn)元，江蘇及蘇農(nóng)各六萬(wàn)元，先指定蘇省十縣作為放款試驗(yàn)區(qū)，專為小本工商信用借貸，每戶自二十元至二百元為限，利息八厘，在南通、常州、揚(yáng)州、丹陽(yáng)等縣先行開辦”。⑨《江蘇金城蘇農(nóng)合辦小本貸款》，《中外經(jīng)濟(jì)情報(bào)》，1937年第77期。

鑒于各地舉辦的官商合作之新式貧民小本借貸處，對(duì)貧民的救助成效突出，社會(huì)影響較好。1935年6月，國(guó)民政府實(shí)業(yè)部發(fā)出商字第五六二六三號(hào)訓(xùn)令稱：案查本部前以小本借貸事業(yè)，于工商金融，人民生計(jì)，不無(wú)裨益，各地方主管機(jī)關(guān)，有普遍設(shè)立小本借貸處之必要，因通飭各地遵照籌設(shè)。并且規(guī)定，各地設(shè)立之后，要定期匯報(bào)貧民小本借貸處辦理的具體情況及成效，包括每月的收放款項(xiàng)、財(cái)務(wù)報(bào)表、統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目等，以及每半年結(jié)賬情況。實(shí)業(yè)部還通飭各地，如有“未設(shè)立之縣，須從速專設(shè)，既設(shè)立者，應(yīng)迅速將辦理情形具報(bào)到部”。①《關(guān)于設(shè)立小本借貸處》，《廣西省政府公報(bào)》，1936年第131期?？梢钥闯?，貧民小本借貸這一救助方式，在實(shí)踐推行中經(jīng)過發(fā)展與變革，克服了多種弊端與困難，最終被南京國(guó)民政府作為行之有效的貧民救助政策推廣全國(guó)。

三、貧民貸款的社會(huì)影響

民國(guó)時(shí)期，貧民小本借貸事業(yè)辦得有聲有色，獲得了社會(huì)輿論的關(guān)注，這是國(guó)民政府在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，采取官商合辦的新式貧民救助事業(yè)成功的典范。分析起來(lái)，這種貧民小本借貸的救助模式之所以成效顯著，其根本原因是這種貧民貸款方式，符合“因民之所利而利之”②《論語(yǔ)·堯曰》“因民之所利而利之，斯不亦惠而不費(fèi)乎”，是為晚清時(shí)期“因利局”名稱之由來(lái)。的基本原理，即便民之所需，利民之所利。這一官商合辦的貧民貸款，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益非常突出。這一點(diǎn)可以從貧民、銀行和政府三方面來(lái)分析：

對(duì)于貧民而言，貧民小本借貸不但解決了貧民謀生無(wú)路、借貸無(wú)門的問題，而且一改往昔貧民借貸中款項(xiàng)少、擔(dān)保難、手續(xù)繁雜等弊端，設(shè)置了靈活機(jī)動(dòng)又相對(duì)人性化的多種措施。

以貧民小本借貸的擔(dān)保為例來(lái)看，貧民小本借貸中最困難的問題就是難以覓得合適保證人，對(duì)此，北平市市民小本借貸處率先采取了靈活機(jī)動(dòng)的措施，貧民小本借貸擔(dān)保可以分人保、鋪保、房地契抵押三種，三種之中有任意一種即可借款，實(shí)際借款擔(dān)保的多數(shù)是以人保、鋪保為主，如申請(qǐng)小額貸款的貧民實(shí)在難覓得保人或鋪保，也可以拿“田地房產(chǎn)紅契，或便于保管之確實(shí)動(dòng)產(chǎn)之類作為抵押品”。而對(duì)于借貸的貧民而言，能以月息七厘至一分的底息，借得一筆款項(xiàng)從事各種營(yíng)生，而這一時(shí)期北平市面上，普遍的高利貸利息多為月息三四分左右。因此，貧民小本借貸的低息是非常受貧民歡迎的。貧民小本借貸雖是為救濟(jì)貧民，但也處處體現(xiàn)了對(duì)貧民人格的尊重，如北平市政府將原稱為“貧民小本借貸處”改為“市民小本借貸處”，以示國(guó)家對(duì)公民無(wú)論貧富，一律尊重之意；同時(shí)貧民小本借貸處還在全市采取多種方式廣為宣傳，設(shè)立多處借貸所、借貸分所，僅小本借貸問訊處就設(shè)立了432處。由此可見，貧民小本借貸服務(wù)于貧民的宗旨，以及靈活機(jī)動(dòng)且人性化的政策精神。這也是新式貧民小本借貸事業(yè)成效顯著、受到社會(huì)輿論普遍贊譽(yù)的主要原因。

對(duì)于政府而言，貧民小本借貸開辦的本意是為了救助失業(yè)、貧困的貧民，由政府出力幫助解決貧民生計(jì)問題。這種帶有救助性質(zhì)的貧民小本借貸機(jī)構(gòu)，需要充裕的資金來(lái)維系運(yùn)轉(zhuǎn)。若沒有充裕的資本金，仿若無(wú)源之水，貧民救助就難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。以往開辦的貧民借貸機(jī)構(gòu)，往往由地方政府出資主辦，而民國(guó)時(shí)期財(cái)政困難，公務(wù)員、教師的薪金尚發(fā)放困難，③參見慈鴻飛《二三十年代教師、公務(wù)員工資及生活狀況考》，《近代史研究》，1994年第3期；李小尉：《1912－1937年北京居民的工資收入與生活狀況》，《史學(xué)月刊》，2007年第4期；陳育紅：《二十世紀(jì)二三十年代小學(xué)教師的薪水及其生活狀況》，《民國(guó)檔案》，2004年第4期。如何能夠保證為貧民服務(wù)的小本借貸處資金充裕呢？北平市政府與商業(yè)性質(zhì)的銀行——金城銀行的合作，則直接克服了政府資金短缺這一弊端，保證了貧民借貸的資金流動(dòng)。貧民借貸處的管理費(fèi)用與日常費(fèi)用，甚至工作人員的薪金，也可以從小本借貸的利息收入中支付，免除了政府對(duì)貧民小本借貸處的一切資金投入。而貧民申請(qǐng)貸款的過程中，貧民小本借貸處往往會(huì)派調(diào)查員核實(shí)，確認(rèn)貸款“用作正業(yè)資本”，而不會(huì)被“留作別用，或用作投機(jī)生意”，這最大程度地避免了貧民借貸的呆賬、壞賬，也保證了貧民小本借貸業(yè)務(wù)中的資金流動(dòng)。這種頗為靈活、合理的制度設(shè)計(jì)，是貧民小本借貸事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)順利的重要保證，而政府也借此獲得了救助失業(yè)、救助貧民的良好社會(huì)聲譽(yù)。

對(duì)于銀行而言，在與政府合作服務(wù)于社會(huì)的同時(shí)，兼顧了銀行的收益。以北平市市民小本借貸處為例來(lái)看，市政府作為發(fā)起者，其目的不是盈利，主要是幫助貧民貸本謀生，其中辦事人員也多半都是兼職，并半含義務(wù)性質(zhì)。而作為貧民小本借貸處的主要股東——銀行，卻不能義務(wù)服務(wù)，而要投入產(chǎn)出，有所收益。在《北平市市民小本借貸處章程》中規(guī)定：“本處每年結(jié)賬后所獲凈利以五成提作商股利息，三成提作公積金，二成為經(jīng)理及辦事人酬勞金，官股暫不付利?！雹堋痘I備貸本處辦事節(jié)略》，金城銀行檔案Q264－1－363，轉(zhuǎn)引自朱靜《金城銀行上世紀(jì)二三十年代的小本貸款述評(píng)》，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》，2005年第3期。由于小本借貸處開辦以來(lái)，貧民踴躍借貸，資金流通數(shù)量較大，且極為活躍。因此，雖為低息貸款，也給金城銀行帶來(lái)一定的收益。對(duì)此，這里可以算一筆賬，對(duì)銀行此項(xiàng)業(yè)務(wù)的收益略作估算：

第一，北平市市民小本借貸處開辦資金24萬(wàn)元，有12萬(wàn)元是市政府從金城銀行借撥，這12萬(wàn)元是有利息的，因此，從4月15日借貸處成立，至6月底結(jié)賬時(shí)，即有“應(yīng)付股利（銀行借款利息）一千一百十七元八角零八厘”，可見利息雖低，但總額卻不少。①《北平市市民小本借貸處文電》，《北平市市政公報(bào)》，1934年273期。

第二，北平市市民小本借貸處24萬(wàn)元的資本金，除了小本借貸處各區(qū)借貸分所需要的流動(dòng)資金外，多數(shù)資金是存放在金城銀行的，如1934年6月底統(tǒng)計(jì)，小本借貸處的資金存放情況為“金城銀行定期存款十七萬(wàn)元；金城銀行往來(lái)存款三萬(wàn)六千二百三十五元八角一分”，②同上。這也是金城銀行吸取的穩(wěn)定款項(xiàng)來(lái)源。

第三，北平市市民小本借貸處貸給貧民的款項(xiàng)，雖為低息，也有一定的利息收益，如開辦僅兩個(gè)半月計(jì)算，利息收益已有“二千一百三十九元五角五分一厘”，按照規(guī)定，這部分利息中有50%是歸屬金城銀行收益的。由此可見，對(duì)貧民小本借貸的支持，是銀行資金運(yùn)用、取得穩(wěn)定收益的一項(xiàng)新業(yè)務(wù)。通過這項(xiàng)業(yè)務(wù)，銀行雖然獲利不算豐厚，但卻取得了極大的社會(huì)效益，贏得了廣大民眾的贊譽(yù)，在一定程度上也踐行了銀行服務(wù)于社會(huì)的理念。

“北平模式”的貧民小本借貸事業(yè)，雖然一經(jīng)開辦就獲得了社會(huì)廣泛關(guān)注，但是，在貧民借貸事業(yè)推廣的過程中還是不斷暴露出多種問題。例如，貧民小本借貸的資本金來(lái)源單一，雖然有地方銀行的資金贊助，但相對(duì)于城市中動(dòng)輒幾十萬(wàn)的貧困人群來(lái)說，這些救助資金僅僅是杯水車薪，而且申請(qǐng)小本借貸需要符合一定的條件，且需要擔(dān)保人或抵押品，這使得大部分城市赤貧人員被排斥在外，受惠人群非常有限。而且，貧民小本借貸的實(shí)際貸放款流程缺乏監(jiān)督，在推行小本借貸的過程中，工作人員假借他人名義貸放款項(xiàng)、照顧關(guān)系戶等徇私舞弊、貪污公款的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，③參見《北平市警察局西郊警察署送警長(zhǎng)傅國(guó)鈞私自挪用資本款項(xiàng)請(qǐng)懲辦》，1937年，北平市檔案館：J181－21－49385；《“北京特別市公署”關(guān)于通緝小本借貸處劉仲堯吞款潛逃的公函》，1940年，北京市檔案館：J181－22－10598。這些均給小本借貸事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了一定的負(fù)面影響。

1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)之后，為了有效地救助并安置難民，國(guó)民政府制定了一系列難民救助政策，包括對(duì)難民的長(zhǎng)期救助，如舉辦難民生產(chǎn)事業(yè)和難民小本貸款，以及難童的收容救濟(jì)等。其中，難民小本貸款政策，就是由政府為受戰(zhàn)爭(zhēng)影響而無(wú)力謀生的貧民、災(zāi)民、難民提供小額無(wú)息貸款，以扶助他們盡快恢復(fù)生產(chǎn)的救助措施，這既是抗戰(zhàn)爆發(fā)以前國(guó)民政府的貧民貸款救助政策的延續(xù)，又是在抗戰(zhàn)全面爆發(fā)的新情況下，政府扶助難民恢復(fù)生產(chǎn)、發(fā)展小工商業(yè)的一項(xiàng)重要的社會(huì)救助措施。可以看出，貧民貸款在保持低息、自愿、救助性質(zhì)的同時(shí)，以為貧民提供貸款開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)這種積極的救助方式，對(duì)貧民起到了長(zhǎng)期扶持的作用。這種救助方式，雖然始終發(fā)展未臻于完善，但其救助方式、救助理念，以及其所具有的時(shí)代意義，均是受到社會(huì)肯定的。及至今日，世界各國(guó)政府尚在提倡民間小額低息借貸，這也再次證明了這一救助方式擁有持久而旺盛的生命力。