■趙長寶

績效指標：推進績效預(yù)算的關(guān)鍵

■趙長寶

績效預(yù)算，也稱以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，它是二十世紀50年代伴隨著關(guān)注公共產(chǎn)出和結(jié)果而出現(xiàn)的，其核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理。實行績效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，而且是政府管理理念的一次革命。但是，實施績效預(yù)算是我國預(yù)算制度的一項重大改革，與所有改革一樣，它同樣需要克服許多難題、需要研究解決很多問題，同時各級財政部門肩負的任務(wù)也很重，那么，筆者根據(jù)自己學習體會和工作實踐，并結(jié)合本地實際，認為制定績效指標是順利實施績效預(yù)算的關(guān)鍵。

一、績效預(yù)算原則:從最終目標出發(fā)

績效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的不同之處在于，它關(guān)注的不是預(yù)算的執(zhí)行過程，而是執(zhí)行的結(jié)果，不是政府的錢夠不夠花，而是政府在這些地方花了錢，花錢的效果如何，老百姓最終得到了什么。因此績效的衡量是實行績效預(yù)算的基礎(chǔ)，也是各國在實施過程當中難度最大的部分。

以往在對政府部門進行考核往往是以該機構(gòu)完成了多少工作量為指標，績效預(yù)算與此最大的區(qū)別就在于，它是從最終的目標出發(fā)，制定規(guī)章制度也好、出差也好，最后達到了什么效果。如果沒有達到預(yù)期效果，這些規(guī)章制度和出差不僅不是政府績效，而恰恰是應(yīng)該取締的資源浪費。

從這一原則出發(fā)，有些部門雖然花錢很多，但它們辦了很多實事，達到了很好的效果，那么，這些財政支出的績效就很好，這些部門有可能會得到更多的財政預(yù)算。而另一些部門雖然花錢較少，也每天忙忙碌碌、辛辛苦苦，但并未達到什么真正的績效，只是進行一些公文旅行，作些表面文章。這樣的財政支出，再少也是不值得的，應(yīng)該考慮將這些部門取消，或大幅度削減預(yù)算。

那么，什么是從最終目標出發(fā)呢？就是說，績效目標是工作的“成果”，而不是政府機構(gòu)的“產(chǎn)出”。成果與產(chǎn)出的不同在于：“成果”就是老百姓的受益，通過該項活動老百姓得到了哪些好處。而“產(chǎn)出”則是我們做了哪些工作。政府部門常常將工作“成果”與“產(chǎn)出”相混淆，在績效目標的制定中片面強調(diào)本部門的工作量，而忽略了工作的最終目的，這是一種很普遍的傾向。

績效預(yù)算與一些地方通過政府“業(yè)績”來衡量工作好壞是有著根本區(qū)別的。強調(diào)成果與產(chǎn)出的區(qū)別，正是為了避免工作中的官僚主義和形式主義。納稅人的錢是要用來為老百姓服務(wù)的，而不是用來體現(xiàn)政府“業(yè)績”的。

二、確定績效指標的基本方法

績效考核指標的設(shè)計包括 “質(zhì)”和“量”兩部分?！百|(zhì)”就是我們通常所說的最終成果，表明這筆財政支出是用來做什么的，老百姓從政府的該項活動中能得到什么好處；“量”就是政府做這件事情的效率如何，這通常包括產(chǎn)出指標、效率指標和投入指標幾個方面。

如前所述，這里成果指標是最重要的指標，可以直接計量民眾從政府工作中獲益的情況，在有了成果指標的前提下，用其他指標來說明成果指標。但不是所有政府工作都可以找到直接的成果指標。不得已時可以用效率指標進行績效衡量，實在連效益指標都無法制定時，才使用產(chǎn)出指標。制定績效指標還要注意盡量選擇那些能夠得到的客觀的數(shù)字信息，能夠進行計量的指標，否則即使有了績效指標也無法進行檢查和評估。

績效指標的制定被各國公認為是一項技術(shù)性非常強的工作。因為政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領(lǐng)域，政府的投資也往往是那些社會需要，但短期很難見到經(jīng)濟效益的項目。因此各國在衡量財政支出的績效時，常常除了借助于企業(yè)經(jīng)常使用的 “成本—效益”分析方法，還要考慮如下一些因素：支出的短期效應(yīng)和長期效應(yīng)；支出的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)。

三、績效評估中應(yīng)注意的問題

（一）注意被評估者對數(shù)據(jù)的扭曲處理

應(yīng)該承認有些政府服務(wù)即使考慮了各種因素，用以上方法仍然很難進行績效衡量。如警察巡邏的績效。它的直接成果是增加人們的安全程度，它的產(chǎn)出和效率是巡邏的人數(shù)、次數(shù)和巡邏里程，這些都很難作為績效衡量的確切指標。于是人們找到了三個替代指標：資源投入、服務(wù)水平、犯罪率。資源投入指標包括預(yù)算、支出和雇員的數(shù)量。服務(wù)水平指標包括巡邏的里程、罰款單的數(shù)量、作出反應(yīng)的呼叫數(shù)量、逮捕數(shù)量和破獲的犯罪數(shù)量。

這些數(shù)據(jù)與警察巡邏的績效比較接近，但有些指標在一定程度上處于被評估者的控制之下，很容易被扭曲。如警察機構(gòu)可以通過增加逮捕的人數(shù)或者交通罰款單的數(shù)量來提高其“產(chǎn)出”。警察能夠在周末晚上增加巡邏，逮捕更多的醉漢，以提高其服務(wù)水平。犯罪率指標同樣可能使實際成果扭曲，比如，警察能夠這樣做，當減少嚴重犯罪對他們有利時，他們就盡量減輕案情，以達到較少的嚴重犯罪率；而當一個地方的犯罪率增高之后預(yù)算分配會增加時，他們就增加犯罪的嚴重程度。避免對數(shù)據(jù)進行扭曲處理，是制定績效指標和進行績效評估特別要注意的問題。

（二）注意避免績效指標對工作產(chǎn)生誤導(dǎo)

這里典型的事例是對基礎(chǔ)研究的績效評估。于是人們制定出一些參考指標，如發(fā)表論文、出版專著、發(fā)明專利的數(shù)量等，但實行的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這樣的績效評估不僅是徒勞的，而且是有害的?？梢姡冃е笜说恼`用會導(dǎo)致嚴重的負面效果，對基礎(chǔ)研究短期績效的評估可能會對創(chuàng)新工作帶來毀滅性的災(zāi)難。因此，美國國家科學基金的績效指標與評估方法，在幾經(jīng)探索之后確定為主要采用定性的方法，如是否在科學與工程學前沿領(lǐng)域支持了新發(fā)現(xiàn)、是否促進了科學發(fā)現(xiàn)與其應(yīng)用相結(jié)合，等等，而不制定數(shù)量化的指標。

近年來，我國進行的部門預(yù)算改革已經(jīng)取得了很大的進展，實現(xiàn)了每個部門有一個統(tǒng)一的預(yù)算，這就為實行績效預(yù)算制度提供了極為有利的基礎(chǔ)，統(tǒng)一的部門預(yù)算使部門的績效考核成為可能。一些地方和部門在預(yù)算編制中還采用了零基預(yù)算，各地普遍建立了政府采購制度，這些都為績效預(yù)算的推行創(chuàng)造了良好的條件。但是正是由于缺少績效方面的考核，大大限制了部門預(yù)算功能的發(fā)揮。因此，我國應(yīng)抓住已實行部門預(yù)算的有利時機，積極推動績效預(yù)算的實施。

江蘇省淮安市淮安區(qū)財政局）

（本欄目責任編輯：阮靜）