■楊輊波

我國財(cái)政制度透明化的國際比較及演進(jìn)路徑研究

■楊輊波

2012年是鄧小平南方談話發(fā)表20周年，有關(guān)改革的話題再次成為熱議焦點(diǎn)。2月，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論《寧要微詞，不要危機(jī)》，強(qiáng)調(diào)“寧要不完美的改革，不要不改革的危機(jī)”，全國政協(xié)十一屆五次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上趙啟正強(qiáng)調(diào)，“深化改革的時(shí)機(jī)到了，我們會(huì)繼續(xù)堅(jiān)定地前進(jìn)”。世界銀行與中國國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合編制的 《2030年的中國》研究報(bào)告也指出：“中國現(xiàn)已走到發(fā)展道路上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，必須加快和深化改革，尤其是政治體制改革，才能避免沒有太多預(yù)兆情況下經(jīng)濟(jì)快速放緩的危險(xiǎn)”?？傊?，在十八大前夕，進(jìn)一步深化改革，正在成為當(dāng)今中國社會(huì)各階層的一般共識(shí)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前政治改革一大抓手是公共財(cái)政透明。所謂的公共財(cái)政透明，就是公共財(cái)政的政務(wù)公開，即將財(cái)政的決策、預(yù)算、執(zhí)行、決算等情況進(jìn)行公開，實(shí)現(xiàn)政府理財(cái)活動(dòng)公開化、科學(xué)化、民主化和法治化。

一、建立公共財(cái)政透明制度的推動(dòng)力量

(一)深化改革的需要

剖析當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)體制運(yùn)行的深層次核心問題，無非就是貪腐、收入分配不公、教育醫(yī)療公共支出嚴(yán)重不足，而不是消費(fèi)維系經(jīng)濟(jì)增長、國進(jìn)民退、社會(huì)誠信和商業(yè)倫理嚴(yán)重缺失等。這些深層次核心問題，或多或少地都與政府的行政權(quán)力不受任何實(shí)質(zhì)性的約束與制衡有關(guān)，筆者認(rèn)為這一情況集中體現(xiàn)在缺少公開財(cái)政透明體制而使一些官員在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理中公開或隱秘地運(yùn)用其掌控的權(quán)力和巨大資源來為自己家人和親友謀利或?qū)ぷ?。如中央黨校周天勇教授曾估算，包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、預(yù)算外的預(yù)算外、土地出讓收入等幾塊加起來，在2010年中國各級(jí)政府的實(shí)際財(cái)政收入已達(dá)到了15萬億元，這么大的財(cái)力，幾乎全是由部門領(lǐng)導(dǎo)說了算，政府官員腐敗大面積地發(fā)生而屢治不果，社會(huì)分配越來越不公平，這些都與缺乏公共財(cái)政透明制度安排息息相關(guān)?？梢钥隙ǖ卣f，沒有公共財(cái)政透明制度安排，中國就很難建設(shè)一個(gè)法治的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，第二次改革也就無從談起，在中國體制改革中無論如何強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政透明的重要性都不為過。

(二)政治體制改革的需要

民主的核心不僅僅是直接選舉，還在于“財(cái)政民主”，即國家的錢怎么花。政治體制改革的目的之一是促進(jìn)社會(huì)的公平、正義，而財(cái)政體制改革正可以“牽一發(fā)動(dòng)全身”，對(duì)解決助長高房價(jià)的“土地財(cái)政”、各利益階層分配不公、腐敗問題等當(dāng)今社會(huì)的難點(diǎn)問題，起到牽制作用，因?yàn)檫@些問題背后都隱藏著財(cái)政體制的根源。此外，財(cái)政改革不會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩，有人比喻，財(cái)政改革可稱作“要錢不要命”的溫和式改革。國家可以把公共財(cái)政透明制度作為改革多米諾骨牌中的首張，然后帶動(dòng)預(yù)算體制改革，影響行政管理體制改革，使公共財(cái)政透明成為推動(dòng)政治體制改革的重要突破口。

(三)建立高效的陽光政府的需要

《美國“進(jìn)步時(shí)代”的啟示》一文中指出：美國在十九世紀(jì)末面臨的問題與中國今天面臨的問題非常相似，如腐敗、假冒偽劣、社會(huì)矛盾等等。美國在這一時(shí)期進(jìn)行了一系列深刻的制度建設(shè)，特別對(duì)財(cái)政制度進(jìn)行的徹底改選，加大政府財(cái)政透明，最終加強(qiáng)了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，提高了政府整體的運(yùn)作效率，造就一個(gè)更加強(qiáng)有力的政府。國際貨幣基金組織在《財(cái)政透明度良好做法守則—原則宣言》中也指出，“優(yōu)良政府管理對(duì)于實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和高質(zhì)量增長具有重要的意義，而公共財(cái)政透明又是優(yōu)良政府管理的一個(gè)關(guān)鍵方面”。同樣，我國需要建立高效、負(fù)責(zé)任的政府，也應(yīng)該把公共財(cái)政透明作為其最佳切入口。

二、國際比較：中國的差距

我國目前公共財(cái)政透明與國際比較有很大的差距，主要表現(xiàn)三個(gè)方面：

（一）缺乏公共財(cái)政透明的法律依據(jù)

20世紀(jì)70年代以來，西方很多國家都進(jìn)行了財(cái)政改革，特別是把政府資訊公開、公眾知情權(quán)與陽光政府作為這段時(shí)間財(cái)政改革的重心，對(duì)公共財(cái)政透明的問題制定了相關(guān)法律 (詳見下表1)，以謀取民眾的理解和認(rèn)同。

表1 部分國家有關(guān)公共財(cái)政透明的法律依據(jù)

我國自2008年5月1日實(shí)施 《政府信息公開條例》后，我國政府信息的公開工作才有了法律依據(jù)，邁出了第一步。但與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的公共財(cái)政透明法律依據(jù)還停留在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的一部行政法規(guī)上，缺乏單獨(dú)的、規(guī)范明確的公共財(cái)政透明法律。

（二）財(cái)政信息公開的內(nèi)容、范圍及規(guī)范性與國際要求相差甚遠(yuǎn)

現(xiàn)在政府公開的財(cái)政信息不全面、不具體，通常是籠統(tǒng)的數(shù)字，缺乏明細(xì)資料，不能對(duì)該項(xiàng)支出的構(gòu)成以及具體安排適當(dāng)與否做出判斷。因此，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國還有很大的差距。例如，普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所曾經(jīng)對(duì)35個(gè)國家和地區(qū)的透明度進(jìn)行評(píng)分和排序，結(jié)果中國的“不透明指數(shù)”高達(dá)87，被列為透明度最低的國家，中國的不透明指數(shù)在48個(gè)國家中居于前五位。

以國際預(yù)算合作組織發(fā)布的《預(yù)算公開性指數(shù)2008》也顯示，預(yù)算透明度滿分為100分，各國平均得分39分。我國僅得14分，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，甚至低于部分亞洲發(fā)展中國家,如印度、印度尼西亞、泰國。

三、提高公共財(cái)政透明的建議

必須從財(cái)政預(yù)算的 “頂層制度設(shè)計(jì)”、法律保障、行政支持三個(gè)方面入手，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)中存在的阻礙政府信息公開的各種制度障礙。

(一)政府財(cái)政預(yù)算透明的“頂層制度設(shè)計(jì)”

財(cái)政預(yù)算公開是財(cái)政透明化改革的核心內(nèi)容，政府信息公開的重要內(nèi)容和公共財(cái)政的本質(zhì)要求，是打造法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是有效監(jiān)督行政權(quán)力和預(yù)防行政腐敗的內(nèi)在要求。

目前我國財(cái)政預(yù)算公開工作進(jìn)展不平衡，公開還不夠細(xì)化，與人民群眾的期望仍存在一定差距。這些存在的問題，已被中央發(fā)現(xiàn)并擺上了議事日程上。2011年5月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，研究部署推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開工作，政府預(yù)算公開的大方向已經(jīng)明確。建議中央繼續(xù)加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌力度，細(xì)化頂層設(shè)計(jì)，就地方和部門預(yù)算公開的深度和廣度制定全面、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)制改革的時(shí)間表，掌控改革的節(jié)奏，整體推進(jìn)。

(二)健全公共財(cái)政透明的法律保障

必須修訂《保密法》及其相關(guān)的保密條例，并將《政府信息公開條例》上升為法律。修訂的《預(yù)算法》應(yīng)盡早出臺(tái)。

2010年10月1日起施行修訂后的《中華人民共和國保守國家秘密法》。新修訂的這項(xiàng)法律第九條規(guī)定了國家秘密的基本范圍，其涉及面之廣幾乎讓人想不出公共事務(wù)中還有什么不屬于國家秘密。因此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的各種保密條例進(jìn)行清理，如“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”，應(yīng)該通過具體、明確的列舉加以規(guī)定，禁絕一些地方政府和部門以此作為拒絕預(yù)算全面公開的借口。

完善《預(yù)算法》。在預(yù)算法的修訂中明確規(guī)定地方政府以及部門預(yù)算公開的責(zé)任主體、公開內(nèi)容和公開的方式、范圍、程序，增加有關(guān)預(yù)算信息提供和披露的具體規(guī)定，為預(yù)算公開設(shè)置一個(gè)準(zhǔn)確的時(shí)間表，同時(shí)明確規(guī)定不按時(shí)公開，不按要求公開應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和會(huì)招致的懲罰，以此來保證預(yù)算公開工作的順利通暢進(jìn)行。

(三)行政支持和監(jiān)督地方政府公共財(cái)政透明

加強(qiáng)地方政府財(cái)政信息化建設(shè)，為財(cái)政管理透明化提供技術(shù)保障；加強(qiáng)財(cái)政信息化的一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息的電子傳輸和所有信息共享，形成財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行事前、事中、事后的全過程監(jiān)控，增加公共財(cái)政執(zhí)行的透明度；推廣“實(shí)時(shí)在線財(cái)政預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)”，推動(dòng)各級(jí)財(cái)政與同級(jí)人大聯(lián)網(wǎng)，充分發(fā)揮人大對(duì)公共財(cái)政透明執(zhí)行的日常監(jiān)督和實(shí)時(shí)監(jiān)督；通過各種媒體，尤其是網(wǎng)絡(luò)向公眾報(bào)告財(cái)政信息。更為重要的是，中央政府應(yīng)將政府信息公開和財(cái)政透明度作為各級(jí)政府問責(zé)的一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓。

江西冶金職業(yè)技術(shù)學(xué)院）