郭振中, 雷 婷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110819)

產(chǎn)業(yè)布局是產(chǎn)業(yè)部門在特定地域空間中的地理分布,即生產(chǎn)的具體位置、形式、規(guī)模、部門結(jié)構(gòu)與地域組織[1]。鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策是指國家或地區(qū)為實現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的合理布局而采取的調(diào)整空間結(jié)構(gòu)和地域比例的一系列政策手段的總和。它是產(chǎn)業(yè)政策體系的一個重要組成部分,是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決區(qū)域問題的有效措施,也是實現(xiàn)資源合理配置、產(chǎn)業(yè)合理布局的重要途徑[2]。

鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局課題是學(xué)術(shù)研究的熱點和難點。諸多學(xué)者對此進(jìn)行了研究,例如:杜立輝等在世界鋼鐵布局的演變規(guī)律下介紹了我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局狀況[3]。朱克力基于地理信息系統(tǒng)闡述了中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的發(fā)展變化[4]。田山川從企業(yè)視角總結(jié)出中國鋼鐵布局從集中轉(zhuǎn)向擴(kuò)散又再次向集中演化[5]。周維富認(rèn)為我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)空間布局存在著地區(qū)分布與資源、市場和國家發(fā)展戰(zhàn)略相錯位的問題,布局有待調(diào)整[2]。

已有文獻(xiàn)對中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行了多角度闡述,但關(guān)于政策的基礎(chǔ)研究甚少。未見有學(xué)者從價值取向這一政策本質(zhì)的角度對鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策進(jìn)行分析研究。本文就將從政策價值取向角度,在我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策的階段劃分基礎(chǔ)上,剖析政策的哲學(xué)追求和現(xiàn)實出發(fā)點,這樣既有助于政策本身科學(xué)性、價值性的明確,亦有助于政策的實踐效果把握和方向調(diào)整。

一、 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價值取向的內(nèi)涵及階段劃分

1. 鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價值取向的內(nèi)涵

“價值”一詞,從哲學(xué)角度來講,是客體屬性與主體的需要之間產(chǎn)生的一種特定關(guān)系,即客體對主體所起到的某種意義和作用。政策價值是指作為價值客體的公共政策對作為價值主體的各個利益相關(guān)方的需要和利益的滿足。任何一項政策的制定和執(zhí)行都是為了追求一定的政策價值。判斷和選擇某種價值的標(biāo)準(zhǔn)或方向,就是價值取向,它是主導(dǎo)政策過程的基本價值理念。正如有學(xué)者將政策價值取向定義為政策主體在一定價值觀支配下對公共政策價值分配的利益傾向與選擇[6]。鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價值取向就是政策主體按照一定的價值觀念,在鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策過程中對政策的價值目標(biāo)進(jìn)行判斷、選擇和實現(xiàn)時所表現(xiàn)出來的一種價值傾向和行為取向。

政策的價值取向直接影響著社會資源的流向與分配方式。鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策的價值取向不僅決定著鋼鐵產(chǎn)業(yè)的整體布局和資源的集散狀況,更影響著鋼鐵產(chǎn)業(yè)的總體發(fā)展水平。分析我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策的價值取向有助于對政策本質(zhì)與規(guī)律的認(rèn)識,它是分析政策科學(xué)性與公平性的有效途徑。

2. 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價值取向的階段劃分

政策是價值取向的具體體現(xiàn)和實現(xiàn)載體,因此對政策價值取向進(jìn)行階段性認(rèn)識和分析可建立在對政策的階段劃分基礎(chǔ)上。中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策及其價值取向在國內(nèi)國際特定的政治與社會經(jīng)濟(jì)等政策環(huán)境因素影響下,呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。

這種階段劃分是以政策發(fā)展的成熟度以及實施時間為依據(jù)的。政策發(fā)展的成熟度以政策內(nèi)容的科學(xué)性、可操作性和實施效果為標(biāo)準(zhǔn);實施時間則以政策出臺的時段和背景為標(biāo)準(zhǔn)。采取這二維指標(biāo)進(jìn)行劃分,利于了解政策產(chǎn)生的背景環(huán)境和實施效果,易于分辨政策價值取向的階段性特征。

中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策及其價值取向階段劃分如下:

(1) 初步探索階段(1949—1978年)

計劃經(jīng)濟(jì)時期,政府是社會經(jīng)濟(jì)活動的唯一主體,直接配置社會資源,組織和管理鋼鐵產(chǎn)業(yè)建設(shè),出臺了許多探索性的政策措施。鋼鐵工業(yè)經(jīng)歷了“一五”計劃、大煉鋼鐵運動、調(diào)整整頓、“文革”、恢復(fù)生產(chǎn)等過程,在曲折中緩慢地發(fā)展。中國初步形成鋼鐵行業(yè)“三大五中十八小”的產(chǎn)業(yè)布局,隨后除西藏地區(qū),全國各省份都布局了鋼鐵產(chǎn)業(yè)。依靠政府扶持,鋼鐵產(chǎn)業(yè)快速廣泛地建立以實現(xiàn)國家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的需要正是此階段政策價值所在。

(2) 逐漸推進(jìn)階段(1978—2004年)

在改革開放不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立的背景下,政府逐步對鋼鐵產(chǎn)業(yè)實行以經(jīng)濟(jì)手段為主的宏觀調(diào)控,推動了鋼鐵產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。此時,市場意識與效率思想興起,在追求效率的價值取向影響下,提高經(jīng)濟(jì)效益與擴(kuò)大生產(chǎn)成為目標(biāo)。然而客觀來說,在2005年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》出臺之前,中國還未形成一個完整的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策體系,這些政策仍存在一定的局限性。

(3) 趨向成熟階段(2005年至今)

自進(jìn)入21世紀(jì),中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)持續(xù)高速發(fā)展,布局不合理問題日益嚴(yán)峻。在世貿(mào)過渡期之后,鋼鐵產(chǎn)業(yè)受經(jīng)濟(jì)全球化的影響越來越深。為應(yīng)對國內(nèi)國際環(huán)境的新情況,鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策適時進(jìn)行了調(diào)整和完善。

《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《鋼鐵工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等政策全面系統(tǒng)地為優(yōu)化布局指引了新方向,明確了各地區(qū)優(yōu)化布局的原則和目標(biāo),抑制產(chǎn)能過剩,注重區(qū)域協(xié)調(diào)、環(huán)境保護(hù)與節(jié)約資源,產(chǎn)業(yè)布局政策的價值取向已向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。這些政策的出臺標(biāo)志著我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策體系趨向成熟。

二、 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價值取向的演變

1. 初步探索階段----簡單的效率與均衡

新中國成立初期,為扶持鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展,國家相繼出臺了一系列重大舉措。當(dāng)時原材料特別是鐵礦石的分布及運輸成本是影響鋼鐵產(chǎn)業(yè)的主要因素,所以中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)遵循資源依托型布局,在礦產(chǎn)、能源豐富的地區(qū)建廠,以節(jié)省成本。“一五”計劃實施中,興建了鞍山、武漢、包頭三大鋼鐵基地。之后,我國又提出了建設(shè)5個中型鋼廠、18個小型鋼廠,形成了鋼鐵行業(yè)“三大五中十八小”的產(chǎn)業(yè)布局。這種空間格局的形成主要出于對減少原材料運輸成本的考慮,未涉及環(huán)境容量、市場需求、技術(shù)水平等其他因素。該時期指導(dǎo)布局的價值取向可稱為簡單的效率。

從“大躍進(jìn)”、調(diào)整時期、“三線”建設(shè)至“四五”計劃,中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局向著均衡的方向發(fā)展,布局重點西移,在西南、西北建設(shè)了一批新的鋼鐵基地,例如攀枝花鋼廠和酒泉鋼廠。除西藏地區(qū)外,全國各省份地區(qū)都有了鋼鐵產(chǎn)業(yè)。但這種均衡是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)業(yè)布局,是國家用行政指令的方式實施的結(jié)果,沒有考慮各地區(qū)的特殊性,布局不盡合理。

顯然,探索階段的產(chǎn)業(yè)布局不是市場化資源配置的結(jié)果,而是政府出于經(jīng)濟(jì)和政治戰(zhàn)略考慮的產(chǎn)物。在內(nèi)陸地區(qū)大量安排鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局,一方面是因為那里有煤鐵資源,另一方面是為了平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和備戰(zhàn)的需要?？梢?簡單效率與均衡的價值取向在新中國成立初期對鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策發(fā)揮了重要影響作用。

2. 逐漸推進(jìn)階段----優(yōu)先效率

改革開放后,國家對經(jīng)濟(jì)實行宏觀調(diào)控,市場逐漸發(fā)揮作用。東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,鋼材市場需求旺盛,對鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局提出了新的要求。而從上世紀(jì)六七十年代起,世界鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局掀起了從資源依托型到市場鄰近型、臨海港口型轉(zhuǎn)變的潮流,對我國也產(chǎn)生了一定影響。在內(nèi)外部因素的作用下,鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資重點東移,沿海地區(qū)投資比重大幅度提高,臨近沿海地區(qū)和靠近產(chǎn)品消費市場的鋼鐵企業(yè)開始大量涌現(xiàn)。鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局逐步呈市場臨近型特征。在資源、市場、交通、勞動力等諸多區(qū)位因素中,市場與交通成為關(guān)鍵因素。至2004年,比較典型的華東、華北地區(qū)與中南地區(qū)的粗鋼生產(chǎn)已超過了東北地區(qū),如表1所示。

表1 1970—2004年我國六大區(qū)域鋼鐵產(chǎn)量占全國比重變化情況 %

在20世紀(jì)70年代末,上海寶鋼選擇臨海港口布局曾引起巨大的爭議。但實踐證明,寶鋼的選址布局是中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)中經(jīng)濟(jì)效率最佳的選擇,它現(xiàn)已成為中國最具競爭力的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)。

此階段鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局體現(xiàn)出追求經(jīng)濟(jì)效率的價值取向,這不同于新中國成立初期的簡單效率。它是在諸多相關(guān)區(qū)位因素中,選擇最關(guān)鍵的因素優(yōu)先作為布局依據(jù),是具有主次之分、優(yōu)化選擇的效率價值取向。此外,布局政策由強(qiáng)調(diào)地區(qū)均衡轉(zhuǎn)向重視宏觀經(jīng)濟(jì)效益上來,在戰(zhàn)略上明確了以提高經(jīng)濟(jì)效益為優(yōu)先目標(biāo)的效率優(yōu)先指導(dǎo)思想,鼓勵一部分有條件的地區(qū)先發(fā)展起來。從以上兩方面來講,改革開放后的價值取向可概括為優(yōu)先效率。但該價值取向在促進(jìn)我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時,也帶來了負(fù)面影響。在地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中,出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮,地方政府在有條件的情況下都會把鋼鐵產(chǎn)業(yè)列為地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè),加以優(yōu)先發(fā)展,導(dǎo)致鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)張,衍生出一些問題:

第一,產(chǎn)業(yè)布局不合理。產(chǎn)業(yè)布局相對分散,沒有充分考慮資源、環(huán)境容量、交通、市場等因素,與供需狀況不符。華北地區(qū)是鋼鐵生產(chǎn)的主要基地,但無論是用GDP還是固定資產(chǎn)投資指標(biāo)來衡量鋼鐵產(chǎn)品的需求,該區(qū)域都不是鋼鐵的最大消費地。而華東、中南地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),鋼鐵消費量大,生產(chǎn)卻相對不足,供需矛盾比較突出[7]。第二,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,企業(yè)規(guī)模偏小,產(chǎn)業(yè)集中度偏低。第三,城市型布局,污染城市環(huán)境,增加環(huán)境容量壓力,制約企業(yè)自身發(fā)展。

3. 趨向成熟階段----可持續(xù)發(fā)展

伴隨著中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,資源逐漸衰竭、環(huán)境污染嚴(yán)重、國際鐵礦石價格上漲、世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響范圍擴(kuò)大,原有的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局模式逐漸暴露出不合理之處。為解決這些問題,我國對鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價值取向作了調(diào)整。

2005年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》就鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局明確提出:①優(yōu)化空間布局是實現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要方法,可持續(xù)生產(chǎn)是企業(yè)的主要目標(biāo)。鋼鐵產(chǎn)業(yè)的布局調(diào)整要從保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)。②布局調(diào)整以嚴(yán)格控制產(chǎn)能為原則。③重要環(huán)境保護(hù)區(qū)、嚴(yán)重缺水地區(qū)、大城市市區(qū),不再擴(kuò)建鋼鐵冶煉生產(chǎn)能力,區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的企業(yè)要實施壓產(chǎn)、搬遷,滿足環(huán)境保護(hù)和節(jié)約資源的要求。

該政策的實施對控制鋼鐵產(chǎn)能盲目擴(kuò)張勢頭取得了一定的積極成效。它明確提出了優(yōu)化布局的措施和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),涉及到了環(huán)境問題、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等問題,統(tǒng)籌了眼前利益和長遠(yuǎn)利益、微觀和宏觀等因素。這些重要內(nèi)容明顯體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的價值取向。但該產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整目標(biāo)過于理想化。2009年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》提出要進(jìn)一步優(yōu)化布局,將堅持控制總量與優(yōu)化布局相結(jié)合。按照沿海、沿江、內(nèi)陸科學(xué)合理布局和與資源環(huán)境相適應(yīng)的要求,在控制總量的前提下,調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

該規(guī)劃為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局提供了具體措施,目的在于促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。在價值取向上,已經(jīng)實現(xiàn)了由對經(jīng)濟(jì)增長的片面追求到謀求可持續(xù)發(fā)展的合理轉(zhuǎn)型。

在“十一五”期間,鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化取得了許多進(jìn)展。曹妃甸等現(xiàn)代化沿海鋼鐵基地建成,寶鋼湛江和武鋼防城港沿海鋼鐵精品基地的前期籌備已完成,首鋼等城市鋼廠搬遷基本竣工。但是這一階段布局調(diào)整的進(jìn)程緩慢,鋼鐵產(chǎn)業(yè)“北重南輕”的布局長期未能改善,部分地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局不符合全國主體功能區(qū)規(guī)劃和制造業(yè)轉(zhuǎn)移的要求。未來鋼鐵產(chǎn)業(yè)的布局調(diào)整需要進(jìn)一步解決這些問題。

三、 未來中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策的價值取向選擇與建議

1. 以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型為主要價值取向

我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價值取向經(jīng)歷了從簡單效率與均衡到優(yōu)先效率,再向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程。這個過程不僅是政策不斷趨向成熟的過程,同時也是科學(xué)發(fā)展價值觀逐漸樹立的過程。隨著科學(xué)發(fā)展觀的深入發(fā)展和貫徹,鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為發(fā)展方向,產(chǎn)業(yè)的布局也必將以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是科學(xué)發(fā)展觀在鋼鐵產(chǎn)業(yè)中具體化與成熟化的必然結(jié)果,未來鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策必然將其作為政策制定的原則標(biāo)準(zhǔn)。

就我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實狀況而言,我國必須將轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整作為鋼企生存發(fā)展的重要部署。目前資源價格仍持續(xù)高漲、鋼鐵消費需求增速趨緩、環(huán)境壓力增大、產(chǎn)品同質(zhì)化競爭加劇、經(jīng)營風(fēng)險加大,行業(yè)總體上將呈現(xiàn)低增速、低盈利的運行態(tài)勢。而市場對鋼鐵產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)提出了更高的要求,鋼企必須由注重數(shù)量規(guī)模轉(zhuǎn)向注重品種質(zhì)量效益,提高產(chǎn)品核心競爭力,才能在市場上占領(lǐng)一席之地。同時我國鋼鐵企業(yè)發(fā)展水平參差不齊,在資源能源消耗量和節(jié)能減排方面差距很大,鋼企只有通過轉(zhuǎn)型升級才能在確保經(jīng)濟(jì)效益的同時,創(chuàng)造良好的環(huán)境和社會效益。只有將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級作為產(chǎn)業(yè)布局的價值取向,才能應(yīng)對當(dāng)前困境和難題,謀求可持續(xù)科學(xué)發(fā)展。

從國際環(huán)境來看,世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇在拉動全球鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時,也加劇著各國鋼鐵企業(yè)之間市場、資源等方面的競爭。全球鐵礦石等原材料供應(yīng)及價格波動將對我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展繼續(xù)產(chǎn)生重大影響。我國鋼鐵企業(yè)的發(fā)展必須放眼世界,在更廣闊的空間布局以促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級,開拓國際市場,整合國際資源,提高核心技術(shù)與國際競爭力。

我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃也將轉(zhuǎn)變發(fā)展方式作為重要任務(wù),加快實現(xiàn)由以規(guī)模擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向以品種質(zhì)量為主的發(fā)展模式。新發(fā)展模式的建立,需要通過優(yōu)化鋼鐵產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局以促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級,要將產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合兼并重組,有保有壓,平衡供需,提升品質(zhì)。

以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為價值取向的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策,既是科學(xué)發(fā)展觀深入貫徹的客觀規(guī)律,也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為價值取向,既有利于提高我國鋼鐵企業(yè)的國際競爭力和影響力,又有利于促進(jìn)我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)由大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變。

2．協(xié)調(diào)各級政府利益,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

在市場經(jīng)濟(jì)體制下,各級政府的利益不盡相同。地方政府在服從中央政策要求下,還要兼顧地方經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。一些以地方保護(hù)主義為價值取向的地方政府,制定出一些損害國家鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局整體規(guī)劃的政策措施,使得我國整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局受到破壞,公共利益受到了侵害。因而,在未來貫徹國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行布局調(diào)整的過程中,地方政府要注重協(xié)調(diào)地方與中央、地方與地方之間的利益沖突,實現(xiàn)跨區(qū)域整合。

鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整需要立足于全國,兼顧整體國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各級政府應(yīng)以大局為重,立足國民經(jīng)濟(jì)整體,根據(jù)地區(qū)的具體情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,提升我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的綜合競爭力,加快我國由鋼鐵大國到鋼鐵強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。

3. 加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局

目前,我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的一部分布局調(diào)整及并購重組行為是政府推動的結(jié)果,而不是市場競爭產(chǎn)生的自發(fā)行為。一些地方政府實行地方保護(hù),阻礙了產(chǎn)業(yè)跨區(qū)整合與布局。因而要弱化政府對鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接行政干預(yù),充分發(fā)揮市場資源配置的基礎(chǔ)性作用,用市場化的辦法來解決產(chǎn)業(yè)布局中面臨的問題和挑戰(zhàn)。

然而,市場調(diào)節(jié)自身具有缺陷,所以加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控必不可少。一方面要完善市場機(jī)制的功能,力爭為鋼鐵企業(yè)創(chuàng)造一個資源自由流動、平等競爭的產(chǎn)業(yè)環(huán)境;另一方面,加強(qiáng)政策宏觀引導(dǎo),加強(qiáng)財稅、金融、貿(mào)易、土地、節(jié)能、環(huán)保等各項政策與鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策的銜接,積極優(yōu)化國內(nèi)布局和全球布局,完善鋼鐵市場進(jìn)入和退出機(jī)制,克服市場失靈引起的單邊主義布局或布局空白等現(xiàn)象。

4. 兼顧政策價值取向的穩(wěn)定性與靈活性

我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策及其價值取向階段性特征顯著。當(dāng)它們發(fā)生變化時,各地相關(guān)鋼企深受影響,有的地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)興起,有的地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)衰落。這種狀況會在某種程度上造成資源浪費、重復(fù)建設(shè)、增加政策成本等問題。因此,鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價值取向的確立要立足長遠(yuǎn),政策制定要注重長期規(guī)劃。

另一方面,鋼鐵產(chǎn)業(yè)的全面布局是很難完美實現(xiàn)的,它會受到國內(nèi)外形勢、自然地理因素和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多種因素的影響[8]。而我國社會經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展和變化中,各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡,國際經(jīng)濟(jì)形勢也瞬息萬變,一成不變的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價值取向難以適應(yīng)新環(huán)境的要求。所以,我國應(yīng)根據(jù)形勢的變化增強(qiáng)政策的針對性和靈活性,把握好政策的方向和力度。

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