中央和國(guó)家機(jī)關(guān)保密技術(shù)服務(wù)中心 魏玉榮

部門預(yù)算是由基層行政事業(yè)單位依照行政職能的需要，以部門為單位進(jìn)行編制，逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總，綜合反映本部門在預(yù)算年度內(nèi)的全部收入和支出情況，經(jīng)財(cái)政部門審核后交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的綜合財(cái)政計(jì)劃。

加強(qiáng)預(yù)算管理，不斷提高財(cái)政資金使用效益，是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容。然而由于現(xiàn)行體制、單位管理不到位等方面的原因，使得當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理中仍存在一些問題。本文針對(duì)這些問題，從預(yù)算的編制和執(zhí)行兩個(gè)方面進(jìn)行原因分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題

近幾年，按照財(cái)政部門預(yù)算管理要求，各級(jí)預(yù)算管理部門應(yīng)夯實(shí)預(yù)算編制基礎(chǔ)，完善預(yù)算編制程序，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，不斷提高預(yù)算管理水平。但由于各種原因，在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，仍然存在一些問題。

(一)預(yù)算編制方面存在的問題

部門預(yù)算管理的核心在于對(duì)部門未來的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行事先安排和計(jì)劃，對(duì)各種收入來源進(jìn)行統(tǒng)籌安排，這就需要單位的預(yù)算管理部門從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合本單位（或部門）未來的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，通過科學(xué)合理的預(yù)測(cè)和分析，在深入調(diào)研和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算編報(bào)。然而，由于現(xiàn)行預(yù)算管理體制的影響，以及有些單位對(duì)預(yù)算管理缺乏深刻的理解，整體上沒有對(duì)單位未來的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，預(yù)算編報(bào)部門沒有對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行深入調(diào)研，導(dǎo)致預(yù)算編制方面出現(xiàn)以下問題。

1、預(yù)算編制不完整

由于對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)不明確，在編制部門預(yù)算時(shí)，預(yù)算編報(bào)內(nèi)容不夠全面和準(zhǔn)確；收入來源少報(bào)或漏報(bào)；統(tǒng)籌安排預(yù)算資金時(shí)，動(dòng)用上年結(jié)余資金安排本年支出未納入預(yù)算管理。

2、基本支出預(yù)算不真實(shí)

我國(guó)基本支出預(yù)算編制實(shí)行定員定額管理，在編制基本支出預(yù)算時(shí)，通過多編制實(shí)有人數(shù)，虛假編制基本支出預(yù)算。

3、項(xiàng)目支出預(yù)算編制不規(guī)范

項(xiàng)目支出預(yù)算是部門為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而發(fā)生的支出。由于對(duì)項(xiàng)目前期論證不充分，為達(dá)到申請(qǐng)財(cái)政資金的目的，盲目編制項(xiàng)目支出預(yù)算，因此無(wú)法按財(cái)政部門要求填報(bào)項(xiàng)目支出文本和項(xiàng)目支出明細(xì)、細(xì)化項(xiàng)目支出內(nèi)容。項(xiàng)目支出預(yù)算編制的不規(guī)范，給單位預(yù)算年度資金隨意使用留有空間。

(二)預(yù)算執(zhí)行管理方面存在的問題

預(yù)算資金批復(fù)到預(yù)算申請(qǐng)部門后，預(yù)算執(zhí)行主要靠預(yù)算單位管理。雖然財(cái)政部門一再?gòu)?qiáng)調(diào)加快預(yù)算執(zhí)行，提高財(cái)政資金使用效益，并將預(yù)算執(zhí)行率作為下一年批復(fù)預(yù)算申請(qǐng)的重要參考指標(biāo)，但由于目前預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的制度約束和體制保障，預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中仍存在一些問題。表現(xiàn)在以下幾方面：

1、預(yù)算資金相互擠占

主要體現(xiàn)在基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)；基本支出擠占項(xiàng)目支出；具體項(xiàng)目之間相互擠占。

2、無(wú)預(yù)算或超預(yù)算支出

預(yù)算資金支出時(shí)隨意性較大，不按照預(yù)算批復(fù)的支出范圍列支，無(wú)預(yù)算或超預(yù)算支出。

3、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢

由于項(xiàng)目支出預(yù)算編制不合理，在不具備項(xiàng)目執(zhí)行條件下申報(bào)了項(xiàng)目支出預(yù)算，造成項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，影響財(cái)政資金的使用效益。

二、預(yù)算管理中存在問題的原因分析

以上預(yù)算管理過程中普遍存在的問題，有現(xiàn)行體制方面的原因，也有預(yù)算單位在預(yù)算管理中的主觀原因。

(一)預(yù)算編制問題的原因分析

1、預(yù)算編制不完整的原因分析

從現(xiàn)行機(jī)制方面講，一是部門預(yù)算編制按照“兩上兩下”的編制程序要求，編報(bào)“一上”部門預(yù)算時(shí)，預(yù)算單位預(yù)算年度的業(yè)務(wù)工作計(jì)劃通常還沒有確定，預(yù)算內(nèi)容很難做到與業(yè)務(wù)工作內(nèi)容一致，因此申請(qǐng)的預(yù)算資金很難滿足全部業(yè)務(wù)工作需要，特別是領(lǐng)導(dǎo)安排的臨時(shí)性工作，極易造成項(xiàng)目支出預(yù)算漏項(xiàng)或金額不準(zhǔn)確。二是編報(bào)“一上”部門預(yù)算時(shí)，年末結(jié)余資金很難確定，無(wú)法將結(jié)余資金納入預(yù)算年度進(jìn)行管理。

從預(yù)算單位主觀方面講，預(yù)算準(zhǔn)備工作不充分，財(cái)務(wù)人員在匯總編制業(yè)務(wù)部門的項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，不完全了解業(yè)務(wù)部門工作計(jì)劃，沒有充分認(rèn)識(shí)單位職能要求，缺乏與業(yè)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)，預(yù)算編制時(shí)有漏項(xiàng)，少報(bào)或漏報(bào)收入。

2、基本支出預(yù)算不真實(shí)的原因分析

我國(guó)基本支出預(yù)算是按照上一年度期末的實(shí)際人數(shù)，按定額標(biāo)準(zhǔn)編制。定額標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部門統(tǒng)一核定，人數(shù)由預(yù)算單位申報(bào)。按現(xiàn)行規(guī)定，預(yù)算年度增人增編或政策性調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)增加的支出，可以動(dòng)用以前年度結(jié)余資金列支或申請(qǐng)追加預(yù)算，但追加預(yù)算難度較大。預(yù)算單位為避免預(yù)算年度增人增編或調(diào)整工資沒有預(yù)算資金，在編制基本支出預(yù)算時(shí)采用多報(bào)人數(shù)，造成基本支出預(yù)算不真實(shí)。

3、項(xiàng)目支出預(yù)算編制不規(guī)范的原因分析

項(xiàng)目支出預(yù)算要體現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排的要求，申報(bào)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的可行性論證和嚴(yán)格審核，分輕重緩急合理排序。由于項(xiàng)目支出預(yù)算的特定性，項(xiàng)目資金只能?？顚Ｓ茫?cái)政部門在審核項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，難以準(zhǔn)確了解各部門的資金預(yù)算需求，對(duì)各部門填報(bào)的項(xiàng)目文本和可行性研究報(bào)告的準(zhǔn)確性沒有考核標(biāo)準(zhǔn)，這些給預(yù)算單位隨意編制項(xiàng)目支出預(yù)算提供了機(jī)會(huì)。

(二)預(yù)算執(zhí)行問題的原因分析

1、經(jīng)費(fèi)之間相互擠占的原因分析

一是基本支出和項(xiàng)目支出之間相互擠占，特別是公用經(jīng)費(fèi)支出部分，有些支出很難明確界定是基本支出還是項(xiàng)目支出，只要是預(yù)算編制內(nèi)容說明中包含了的支出內(nèi)容，在經(jīng)費(fèi)支出時(shí)就能夠列支，但極易造成基本支出和項(xiàng)目支出之間相互擠占，也有的單位是因?yàn)榛局С龌蝽?xiàng)目支出預(yù)算不足而相互擠占。二是人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)。在預(yù)算年度內(nèi)發(fā)生增人增編或政策性調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算資金缺口較大。如果人員經(jīng)費(fèi)以前年度沒有結(jié)余資金或追加預(yù)算不能得到批復(fù)的情況下，預(yù)算單位通常采用擠占公用經(jīng)費(fèi)的辦法解決人員經(jīng)費(fèi)支出問題。

2、無(wú)預(yù)算或超預(yù)算支出的原因分析

一是在預(yù)算執(zhí)行過程中，臨時(shí)增加的任務(wù)較多，有些是領(lǐng)導(dǎo)交待必須保障的事情，容易造成無(wú)預(yù)算支出。二是預(yù)算編制時(shí)，對(duì)項(xiàng)目前期調(diào)研不充分，對(duì)市場(chǎng)物價(jià)調(diào)整因素估計(jì)不準(zhǔn)確，影響基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析和填報(bào)質(zhì)量，造成預(yù)算資金不足，預(yù)算執(zhí)行中超預(yù)算支出。三是現(xiàn)行體制方面的原因。如“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算，按照財(cái)政部門的要求，在預(yù)算編制時(shí)堅(jiān)持厲行節(jié)約，壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”支出。從2009年開始，“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算控制零增長(zhǎng)，但受國(guó)際燃油價(jià)格及車輛使用年限等因素影響，“三公經(jīng)費(fèi)”中的車輛運(yùn)行費(fèi)超預(yù)算支出現(xiàn)象非常普遍。

3、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的原因分析

一是預(yù)算編制方面的原因。在預(yù)算編制時(shí)對(duì)項(xiàng)目的可行性研究不充分，項(xiàng)目支出細(xì)化不明確，在不具備項(xiàng)目執(zhí)行條件的情況下申報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算，造成項(xiàng)目支出預(yù)算不能執(zhí)行或者執(zhí)行力度不夠。二是預(yù)算執(zhí)行過程中通過預(yù)算調(diào)整追加的預(yù)算，財(cái)政部門一般批復(fù)時(shí)間較晚，也影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。三是預(yù)算審批部門對(duì)預(yù)算單位的業(yè)務(wù)情況不完全了解，對(duì)項(xiàng)目的輕重緩急缺乏有效論證，預(yù)算單位將一年內(nèi)做不完的項(xiàng)目在一年內(nèi)編制預(yù)算而得到批復(fù)，年末形成結(jié)余資金，影響預(yù)算執(zhí)行。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理的改進(jìn)措施

鑒于以上問題，本文認(rèn)為應(yīng)從以下方面著手，加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理。

首先，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算編制培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員的預(yù)算編制水平，做好預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作，完善預(yù)算編制基礎(chǔ)信息和項(xiàng)目信息庫(kù)。

其次，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理，強(qiáng)化項(xiàng)目前期管理，對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行充分的可行性研究，細(xì)化項(xiàng)目支出內(nèi)容，在充分考慮項(xiàng)目執(zhí)行能力的基礎(chǔ)上合理申報(bào)預(yù)算，對(duì)一年內(nèi)做不完的項(xiàng)目要量力而行，編制分年預(yù)算。

再次，在預(yù)算編制時(shí)預(yù)留一定比例的機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)，在預(yù)算執(zhí)行中，

領(lǐng)導(dǎo)交辦的緊急事項(xiàng)，首先動(dòng)用機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)，不足時(shí)可以申請(qǐng)追加預(yù)算，或者征得財(cái)政部門同意，先由項(xiàng)目資金墊付，在下一年預(yù)算編制時(shí)申請(qǐng)項(xiàng)目支出專項(xiàng)資金，待預(yù)算批復(fù)后再歸還墊付款項(xiàng)。

最后，在預(yù)算執(zhí)行管理方面，成立由財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門共同組成的預(yù)算管理小組，定期通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，共同分析并解決預(yù)算管理中遇到的問題，提高財(cái)政資金的使用效益。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政預(yù)算透明度的提高，社會(huì)各界對(duì)預(yù)算管理的要求越來越高。預(yù)算單位要充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的重要性，夯實(shí)基礎(chǔ)性工作，編好預(yù)算，用好財(cái)政資金，加強(qiáng)預(yù)算管理，以提高預(yù)算資金的管理水平和財(cái)政資金使用效益。

[1]廖曉軍《科學(xué)編制規(guī)范執(zhí)行強(qiáng)化績(jī)效推行公開全面做好2012年中央部門預(yù)算編制工作》預(yù)算管理與會(huì)計(jì)2011（8）

[2]審計(jì)署行政事業(yè)審計(jì)司《部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)指南》中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2007年11月

[3]李偉《行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理研究》財(cái)會(huì)研究2010（10）

[4]李亞衛(wèi)《淺談行政事業(yè)單位預(yù)算管理中的誤區(qū)》財(cái)會(huì)通訊2010（10）