臺州市路橋區(qū)人民政府 徐仁標(biāo)

關(guān)于緩解路橋土地要素瓶頸制約的思考

臺州市路橋區(qū)人民政府 徐仁標(biāo)

土地是民生之本：發(fā)展之基。伴隨著新型城市化和新型工業(yè)化的加速推進(jìn)：臺州市路橋區(qū)對土地的需求量呈急劇增長態(tài)勢：但是受制于狹小的區(qū)域空間、粗放的用地方式、緊缺的用地指標(biāo)：路橋土地供應(yīng)的瓶頸逐步顯現(xiàn)：人地矛盾、土地供需矛盾日益突出：土地要素供給已成為制約實(shí)現(xiàn)“三個率先”奮斗目標(biāo)的主要因素。因此：如何進(jìn)一步深挖潛力：節(jié)約集約用地：實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放向精細(xì)化轉(zhuǎn)變：努力緩解路橋土地要素瓶頸制約：為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的保障：是路橋發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

一、路橋用地的總體情況

1、路橋土地區(qū)情

路橋的土地區(qū)情可以概括為以下三個特點(diǎn)：一是“平”。路橋地處浙江中部沿海：溫黃平原腹地：地形以平原為主：河網(wǎng)縱橫：孤丘點(diǎn)綴：其中山地占8.8%：水體占5.6%：平原占85.6%。二是“小”。路橋陸域面積274平方公里：下轄4鎮(zhèn)6街道：是臺州市最小的縣級行政區(qū)。三是“高”。在這狹小的地域空間中：承載了70多萬的人口：其中戶籍人口44.58萬人：登記在冊流動人口26.62萬人：常住人口密度高達(dá)2598人/平方公里：是全省平均人口密度的4.8倍。同時在這臺州市2.91%的地域空間里：創(chuàng)造了全市14%的國民生產(chǎn)總值和13%的財(cái)政總收入：每平方公里創(chuàng)造GDP1.34億元：位居全市第一。

2、路橋土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀（詳見圖一）

根據(jù)第二次全國土地調(diào)查農(nóng)村土地調(diào)查部分?jǐn)?shù)據(jù)匯總情況：路橋土地利用現(xiàn)狀面積為32759.51公頃：其中耕地11254.06公頃：占總面積的34.35%：園地2203.85公頃：占總面積的6.73%：林地2415.77公頃：占總面積的7.37%：草地150.32公頃：占總面積的0.46%：城鎮(zhèn)村及工礦用地8178.19公頃：占總面積的24.96%：交通運(yùn)輸用地1055.39公頃：占總面積的3.22%：水域及水利設(shè)施用地7283.46公頃：占總面積的22.24%：其他土地218.48公頃：占總面積的0.67%。根據(jù)吉布斯—馬?。篏ibbs-Mirtin：的多樣化指數(shù)度量：GM=1-∑fi2/(∑fi)2：公式中：GM是多樣化指數(shù)：0＜GM＜1：fi是第i種土地利用類型的面積。若某一地區(qū)只有一種土地利用類型：則GM=0：如果某一地區(qū)的土地均勻地分布在各種類型中：則GM=1：：計(jì)算得出路橋的土地利用多樣化指數(shù)為0.76：表明路橋區(qū)域各類土地利用結(jié)構(gòu)較為均衡、合理。

3、路橋土地利用的主要特點(diǎn)（詳見圖二）

一是土地利用率較高。全區(qū)已利用土地26437.51公頃：土地利用率達(dá)80.7%：位居全市前列。二是農(nóng)用地占比較高。全區(qū)農(nóng)用地面積17224.51公頃：占土地總面積的52.58%：占已利用土地面積的65.15%：其中耕地11254.06公頃：占總面積的34.39%、農(nóng)用地面積的65.33%。三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模較大、擴(kuò)張較快。全區(qū)建設(shè)用地面積9213.61公頃：占土地總面積的28.12%：2005年-2011年：全區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張995.47公頃：年均擴(kuò)張142.21公頃。四是土地利用后備資源不足。全區(qū)未利用地面積6322公頃：占土地總面積的19.3%：其中沿海灘涂及河流水面6168公頃：占未利用地總面積的97.56%：具有重要的生態(tài)功能和灌溉功能：但未來開發(fā)利用的可能性較低。

路橋區(qū)土地利用分類構(gòu)成圖

二、路橋土地利用存在的問題及原因

1、土地總體資源有限，供需矛盾十分尖銳

路橋區(qū)域面積狹?。和恋刭Y源先天不足。隨著工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展：路橋?qū)ㄔO(shè)用地的需求量持續(xù)增加：平均每年新增建設(shè)用地需求5000畝以上：但是經(jīng)過多年來的開發(fā)建設(shè)：路橋可利用的土地資源空間已經(jīng)越來越?。和恋毓┬杳苋找婕觿?。比如：今年上級下達(dá)路橋的切塊指標(biāo)僅為679畝：加上爭取到的專項(xiàng)指標(biāo)711畝：全年合計(jì)1390畝：除去安排解決歷史遺留項(xiàng)目用地：今年實(shí)際可安排指標(biāo)僅剩388畝：與實(shí)際平均每年新增建設(shè)用地需求相差很大。

2、耕地后備資源匱乏，占補(bǔ)平衡壓力巨大

路橋耕地后備資源非常有限：人均耕地不足0.4畝：遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國的平均水平：甚至達(dá)不到聯(lián)合國確定的人均耕地0.8畝警戒線的一半。同時：建設(shè)占用耕地比例較高：必須相應(yīng)地同步補(bǔ)充耕地面積：但是路橋在低丘緩坡開發(fā)、宅基地復(fù)耕等方面基本上沒有潛力：灘涂資源可用于墾造耕地的比例偏?。褐率鼓壳罢佳a(bǔ)平衡主要依靠外購指標(biāo)解決：而現(xiàn)在補(bǔ)充耕地難度越來越大：補(bǔ)充耕地指標(biāo)購買的價格越來越高：已達(dá)14萬元一畝：今年省政府實(shí)施耕地質(zhì)量評價：要求同質(zhì)占補(bǔ)：今后占補(bǔ)平衡難度日益增大。

3、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，綜合利用效率亟需提高

一是閑置土地依然大量存在。目前全區(qū)現(xiàn)狀登記批而未供、供而未用的存量土地292宗、面積8847.03畝：是今年上級下達(dá)切塊指標(biāo)量的13倍。其中：批而未供土地5513畝：已供未用土地3334畝：內(nèi)含閑置土地1901畝：都急需消化利用。二是土地利用水平不高。比如：城市空間布局不盡合理：主城區(qū)存在大批專業(yè)市場：難以發(fā)揮級差地租效益：城市開發(fā)建設(shè)缺乏統(tǒng)一整體的謀劃：區(qū)域零星建設(shè)造成城市“碎片化”現(xiàn)象明顯：建筑形態(tài)以低層為主：高層建筑不多：建設(shè)用地利用效率偏低。工業(yè)用地分布集聚程度相對較弱：呈現(xiàn)大分散小集中的格局：尤其是城區(qū)工業(yè)企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量多：集聚程度有待提高：開發(fā)利用強(qiáng)度偏低：單位工業(yè)用地面積工業(yè)性投入僅22.49萬元/畝、年均畝產(chǎn)值為475.87萬元：與土地利用水平較高的杭州、寧波等發(fā)達(dá)地區(qū)相比：還有較大差距。農(nóng)村居民點(diǎn)多面廣：圖斑密度為13.85個/平方公里：布局較為散亂：農(nóng)村住房建新不拆舊：很多農(nóng)宅長期無人居?。骸翱招幕陛^為嚴(yán)重。

4、用地環(huán)境不容樂觀，管理機(jī)制還不完善

土地作為國家宏觀調(diào)控的主要手段之一：在一個相當(dāng)長的時間內(nèi)不可能“松綁”：而是會朝著控制越來越緊、管理越來越嚴(yán)的方向發(fā)展：各地政府對于土地管理的責(zé)任更重：要求更高。同時：隨著城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)：大量的集體土地被征用：群眾的維權(quán)意識普遍增強(qiáng)：利益訴求更加復(fù)雜化：由征地引發(fā)的利益沖突更加尖銳：土地信訪調(diào)處難度將不斷加大：征地拆遷越來越難。還有：土地利用和管理機(jī)制不夠完善：尤其是對土地的經(jīng)濟(jì)承載能力評價不足：對鼓勵節(jié)約集約用地的激勵措施不多：土地協(xié)作管理機(jī)制不夠完善：“一家管、大家用”現(xiàn)象比較突出：用地動態(tài)監(jiān)管體系運(yùn)行不夠完善：重用地審批、輕批后監(jiān)管的現(xiàn)象依然存在：部分用地單位粗放用地甚至圈而不用等問題長期存在：土地綜合執(zhí)法長效管理機(jī)制還需健全：對違法用地查處力度還不夠大：打擊警示作用不夠明顯。

三、緩解土地要素瓶頸制約的主要對策

今后五年：是路橋積極實(shí)施“十二五”宏偉藍(lán)圖、努力實(shí)現(xiàn)“三個率先”目標(biāo)的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期：新一輪的發(fā)展預(yù)期將帶來土地剛性需求大幅上升與土地供給剛性約束并存的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。立足于路橋的土地資源現(xiàn)狀：必須要從根本上轉(zhuǎn)變過去過分依賴土地資源消耗發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式：堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展為指引：以土地資源節(jié)約集約利用為主方向：以挖掘存量建設(shè)用地潛力為主抓手：統(tǒng)籌供給、需求、利用的關(guān)系：切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式：帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：促使全區(qū)形成土地集約、產(chǎn)業(yè)集中、發(fā)展集聚的良好局面。

1、科學(xué)配置資源，著力優(yōu)化用地格局

一是以規(guī)劃引導(dǎo)為龍頭。圍繞“西拓、東擴(kuò)、北連、南延、中提升”的開發(fā)格局：按照“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”的原則：引導(dǎo)并逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中：實(shí)現(xiàn)市場共構(gòu)、產(chǎn)業(yè)共興、環(huán)境共建和社會共享。在城市開發(fā)建設(shè)中：探索區(qū)塊式的連片整體開發(fā)模式：重點(diǎn)發(fā)展“城市綜合體”、“工業(yè)綜合體”：全方位滿足產(chǎn)業(yè)、人口集聚后的多元化需求：防止城市建設(shè)“攤大餅式”的無序蔓延。在符合規(guī)劃的前提下：實(shí)行土地開發(fā)強(qiáng)度上下限的綜合調(diào)控機(jī)制：鼓勵建設(shè)項(xiàng)目向地上、地下拓展空間：提高綜合容積率、建筑密度和建筑高度：提升土地空間利用率。二是以優(yōu)化效益為導(dǎo)向。順應(yīng)路橋制造經(jīng)濟(jì)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢：圍繞“現(xiàn)代汽車城”、“現(xiàn)代商貿(mào)城”、“國家級循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)”、“區(qū)域性金融服務(wù)體系創(chuàng)新示范區(qū)”等四張金名片：探索建立差別化的土地調(diào)控體系：即優(yōu)先保障高產(chǎn)出、高效益、高端產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目的建設(shè)用地需求：推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整：提升單位面積土地產(chǎn)出收益水平。加大“零增地”技改投入：鼓勵老企業(yè)進(jìn)行廠房改造和內(nèi)部土地整理：引導(dǎo)容積率低的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行二次改造：嚴(yán)格控制廠區(qū)內(nèi)道路、綠化等非生產(chǎn)線設(shè)施的占地規(guī)模：允許企業(yè)適當(dāng)降低綠化率。加大資源整合力度：支持優(yōu)勢企業(yè)對劣勢企業(yè)兼并重組：持之以恒開展固廢拆解、小冶煉整治等活動：以土地資源環(huán)境的倒逼機(jī)制：堅(jiān)決淘汰高污染、高能耗、低效益、低產(chǎn)出的企業(yè)：使各種生產(chǎn)要素得以自由高效的優(yōu)化組合：從而提高產(chǎn)業(yè)總體效益。三是以保障大局為前提。土地作為特殊資源：具有稀缺性和不可再生性。要堅(jiān)持注重耕地保護(hù)和建設(shè)用地保障雙贏的原則：在確保耕地及基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上：注重從數(shù)量型向質(zhì)量型、生態(tài)型并重轉(zhuǎn)變。要處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)的用地關(guān)系：把握好用地尺度：存量建設(shè)用地指標(biāo)要優(yōu)先用于農(nóng)民拆遷安置等關(guān)系民生改善的社會事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目、保障性住房項(xiàng)目用地。同時要統(tǒng)籌兼顧當(dāng)前及未來：加大土地收儲力度：為今后的發(fā)展留好一定的發(fā)展用地空間和用地指標(biāo)：不能以犧牲長遠(yuǎn)為代價去遷就當(dāng)前。

2、加快開發(fā)整理，著力拓展用地空間

一是從存量中“盤”地。加快批而未供、供而未用閑置土地的處置盤活：根據(jù)《路橋區(qū)進(jìn)一步加快批而未供供而未用土地消化處置工作的意見》：路政辦發(fā)〔2012〕26號：等文件精神：嚴(yán)格制定分類處置政策措施：落實(shí)工作職責(zé)：采取倒逼機(jī)制：確保完成年度工作目標(biāo)。對批而未供項(xiàng)目：通過征地拆遷落實(shí)、推進(jìn)項(xiàng)目供應(yīng)、異地置換盤活、完善手續(xù)補(bǔ)辦等多種途徑提高供地率：重點(diǎn)做好中部濱海區(qū)塊、峰江滄前安置區(qū)塊、新橋鄭際安置區(qū)塊、桐嶼桐楊等供地條件不成熟地塊的異地置換工作：對供而未用項(xiàng)目：通過征收土地閑置費(fèi)、督促開工、收回出讓等方式予以盤活：對拒不開工的要堅(jiān)決予以收回。二是從改造中“挖”地。加大對舊城改造力度：以路橋街道東區(qū)塊以及良二、浹里陳、上馬村等“城中村”改造為載體：加快批發(fā)市場和物流配載外遷步伐：積極引入大型超市、精品商城等新型業(yè)態(tài)：重點(diǎn)引進(jìn)現(xiàn)代城市商業(yè)綜合體和世界500強(qiáng)大型超市等優(yōu)勢項(xiàng)目：精心打造特色街區(qū)。加快城市“退二進(jìn)三”：通過政府收購儲備、協(xié)議置換等眾多方式：加快搬遷主城區(qū)的工業(yè)企業(yè)：利用騰出的土地：連片發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益好、資源能耗低、環(huán)境污染少的三產(chǎn)項(xiàng)目：從而提升城市空間質(zhì)態(tài)：實(shí)現(xiàn)城市功能由生產(chǎn)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)城市地下人防改造建設(shè)：大力發(fā)展人防地下商場、電影院等大型商業(yè)工程：提升土地空間利用效率。加快舊村整理步伐：在主城區(qū)涉及農(nóng)民宅基地動遷的：實(shí)行集中統(tǒng)一的公寓式安置：建設(shè)農(nóng)村居民新型社區(qū)：對零星宅基地整理的：按照農(nóng)村村民住宅安置的政策予以安置：消除農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象。三是從海洋中“要”地。緊抓沿海大開發(fā)戰(zhàn)略機(jī)遇：以符合生態(tài)保護(hù)和水利安全為前提：加快三山涂、黃礁涂等灘涂圍墾工程：做好建設(shè)用海項(xiàng)目報批：進(jìn)一步拓展用地空間。同時：全力抓好臺州灣循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)路橋分區(qū)開發(fā)：以承接金屬資源再生、汽車、大石化等先進(jìn)制造業(yè)東移集聚：緩解土地供求關(guān)系緊張的突出矛盾。

3、加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，著力保障用地需求

一是向上爭指標(biāo)。把大項(xiàng)目作為增加切塊指標(biāo)數(shù)最有效的抓手：圍繞“一切政策向大項(xiàng)目傾斜、一切資源向大項(xiàng)目集聚、一切力量向大項(xiàng)目集中”：狠抓建設(shè)項(xiàng)目的整合、包裝、策劃工作：加大與國內(nèi)外大型企業(yè)的合作推進(jìn)力度：爭取每年有幾個項(xiàng)目被列為省、市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目：實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地計(jì)劃戴帽下達(dá)。二是向外促合作。一方面：加大橫向溝通力度：積極聯(lián)系外縣市購買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)：保障路橋建設(shè)用地報批需求。另一方面：以發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)為載體：加強(qiáng)與區(qū)位相近、優(yōu)勢互補(bǔ)的地區(qū)之間進(jìn)行土地合作開發(fā)力度。加快推進(jìn)企業(yè)總部大廈、浙商：回歸：總部等一批基地建設(shè)：通過集聚企業(yè)研發(fā)中心、營銷中心、財(cái)務(wù)中心和戰(zhàn)略管理中心：實(shí)現(xiàn)企業(yè)總部和環(huán)境污染少、附加值高的高端生產(chǎn)環(huán)節(jié)留在路橋發(fā)展：企業(yè)儲備倉庫、生產(chǎn)基地遷移至異地開發(fā)區(qū)域：解決我區(qū)土地供給不足以及分散開發(fā)帶來的土地低效利用與設(shè)施供應(yīng)浪費(fèi)等問題。在開發(fā)方式上：可通過制訂長期有效的收益分享與合作規(guī)則、選派領(lǐng)導(dǎo)干部到投資開發(fā)地掛職任職、聘請當(dāng)?shù)刂耸繐?dān)任開發(fā)建設(shè)顧問等方式：為異地開發(fā)模式保駕護(hù)航。三是向內(nèi)提效率。做好爭取省、市預(yù)留指標(biāo)的充分準(zhǔn)備：繼續(xù)整合各類資源：深化綠色通道、分類指導(dǎo)、專人跟蹤等先進(jìn)服務(wù)模式：最大限度簡化程序、壓縮時限：提高效率：爭取以最快的速度向上報批。同時：多向上請示：加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)：科學(xué)選擇項(xiàng)目：確保申報用地計(jì)劃一次成功：保障項(xiàng)目及時落地。

4、完善監(jiān)督管理，著力規(guī)范用地秩序

一是完善激勵約束機(jī)制。充分發(fā)揮考核的指揮棒作用：把各鎮(zhèn)：街道：的土地利用集約情況與年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核相掛鉤：明確不同地區(qū)土地集約利用管理目標(biāo)、節(jié)約集約用地的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、考核評估方式：如對閑置率超過一定要求的：可不安排年度農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)或暫停辦理當(dāng)?shù)爻鲎層玫貓笈认嚓P(guān)手續(xù)：對大力盤活存量、清理閑置土地：超過考核標(biāo)準(zhǔn)的：在安排用地指標(biāo)時：給予優(yōu)先安排。同時：不斷完善“以畝產(chǎn)論英雄”的長效激勵機(jī)制：加大低效閑置土地的使用成本：逐步構(gòu)建節(jié)約集約用地的財(cái)稅調(diào)節(jié)機(jī)制。完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度：建立耕地保護(hù)激勵機(jī)制：建立相應(yīng)的耕地保護(hù)基金：進(jìn)一步提高耕地保護(hù)的積極性和主動性。二是完善土地利用動態(tài)監(jiān)測機(jī)制。建立完善土地利用動態(tài)評價與監(jiān)測體系：可參照相關(guān)部門的預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)：將全區(qū)土地集約利用的水平劃分為幾個等級：運(yùn)用GIS定位系統(tǒng)等手段：對土地利用現(xiàn)狀和土地市場進(jìn)行監(jiān)測：并定期向社會公布監(jiān)測情況：及時對土地集約利用水平下降的區(qū)域進(jìn)行監(jiān)督：對土地集約利用水平長期缺乏改進(jìn)的地區(qū)予以警告。三是完善土地執(zhí)法協(xié)作管理機(jī)制。落實(shí)土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制：強(qiáng)化與土地違法案件查處相關(guān)部門的協(xié)作配合：實(shí)施違法用地預(yù)警、約談、問責(zé)機(jī)制：形成保護(hù)國土資源齊抓共管的合力。建立“潛在違法行為”排查工作制度：改進(jìn)完善土地執(zhí)法快速反應(yīng)機(jī)制：通過對違法用地的早發(fā)現(xiàn)、早制止：早報告、早處置：防止違法違規(guī)用地反彈。加大建設(shè)用地批后監(jiān)管：建立部門互通、覆蓋全程的信息化監(jiān)管平臺：健全閑置土地預(yù)警和處置機(jī)制：推行建設(shè)用地掛牌施工、開竣工申報、實(shí)地巡查、復(fù)核驗(yàn)收等制度：促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目及時投產(chǎn)：實(shí)現(xiàn)土地的高效開發(fā)利用。