苗祎

(華北水利水電學(xué)院思想政治教育學(xué)院，河南鄭州450011)

全國百強(qiáng)縣縣域政府治理模式研究

苗祎

(華北水利水電學(xué)院思想政治教育學(xué)院，河南鄭州450011)

縣域政府治理是實(shí)證性非常強(qiáng)的地方治理實(shí)踐，及時(shí)總結(jié)、交流全國百強(qiáng)縣縣域政府治理模式的新探索、新做法、新經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推動(dòng)新時(shí)期縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要。新時(shí)期全國百強(qiáng)縣縣域政府治理模式的探索已經(jīng)不是以前的體制突圍和變遷，而是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展?；谶@樣一個(gè)理念，對(duì)全國百強(qiáng)縣縣域政府治理模式進(jìn)行分區(qū)域、分類型的調(diào)研與總結(jié)，可以為其他縣域政府治理提供有益的借鑒。

百強(qiáng)縣;治理模式;比較

縣域經(jīng)濟(jì)競爭力是衡量縣域發(fā)展程度的重要指標(biāo)，也是檢驗(yàn)政府治理能力的重要尺度，一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣域，其背后往往有一個(gè)治理能力高效的政府。因此，縣域經(jīng)濟(jì)競爭力強(qiáng)弱是縣域政府治理能力高低的直接反映。全國百強(qiáng)縣域無疑是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣域的典型代表，其政府治理的模式和經(jīng)驗(yàn)更值得其他縣域借鑒。筆者所指的全國百強(qiáng)縣域是由中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所2010年8月發(fā)布的第十屆全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣(市)，由于一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)組團(tuán)整體算一個(gè)百強(qiáng)縣域，而一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)組團(tuán)又包含了多個(gè)縣(市)，因此，第十屆全國百強(qiáng)縣(市)實(shí)際有126個(gè)。

近年來，我國一些民間學(xué)術(shù)團(tuán)體和專家學(xué)者通過建立縣域經(jīng)濟(jì)競爭力評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用計(jì)量分析方法對(duì)全國所有縣域的經(jīng)濟(jì)競爭力進(jìn)行了評(píng)價(jià)和排序，其中，最具代表性和權(quán)威性的是由中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所進(jìn)行的全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力和縣域科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)。中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所自2000年開始，每年都會(huì)對(duì)全國的縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力進(jìn)行評(píng)價(jià)和排序，并于2010年8月發(fā)布了第十屆全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣(市)名單①數(shù)據(jù)來源于中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所《第十屆全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力與縣域科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)報(bào)告》(http://www．china－county．org/cms/article．php?action=show＆id=4039)。全國百強(qiáng)縣域在我國的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的引領(lǐng)示范作用，是其他縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)桿，對(duì)他們的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和推廣具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

但是，由于第十屆全國百強(qiáng)縣域分布廣泛，各個(gè)縣域的實(shí)際情況千差萬別，政府治理模式也有鮮明的地域特色，將其進(jìn)行分門別類十分困難。筆者主要運(yùn)用聚類分析法進(jìn)行研究、探索，對(duì)全國百強(qiáng)縣域政府治理模式進(jìn)行了嘗試性的分類。

聚類分析能夠從樣本數(shù)據(jù)出發(fā)，自動(dòng)進(jìn)行分類，使具有共同特點(diǎn)的樣本聚齊在一起，以便對(duì)不同類的樣本進(jìn)行分析［1］(P68)。在對(duì)樣本進(jìn)行分類時(shí)，一般用距離和相似系數(shù)來度量樣本之間的相似性。筆者采用距離度量方法對(duì)百強(qiáng)縣縣域政府治理能力進(jìn)行分類，距離較近的樣本歸為一類，距離較遠(yuǎn)的歸為不同的類。在聚類的具體方法上，采用系統(tǒng)聚類法中的離差平方和法，即類中各樣本到類重心的歐氏距離平方和。由于選取的18個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)(見表1)的單位不同，在作聚類分析時(shí)，不應(yīng)直接采用，而應(yīng)先對(duì)樣本的數(shù)據(jù)作數(shù)據(jù)變換，然后用變換后的數(shù)據(jù)計(jì)算距離。采用正規(guī)化方法處理，把數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)化到0～1的范圍內(nèi)。其計(jì)算公式是:x'ij=(xij－xminj)/(xmaxj－xminj)，若xmaxj－xminj=0，令x'ij=0．5。利用統(tǒng)計(jì)軟件SPSS 16．0，應(yīng)用上述聚類方法對(duì)全國126個(gè)百強(qiáng)縣域的18項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)共2 268個(gè)數(shù)據(jù)(限于篇幅，數(shù)據(jù)略)進(jìn)行聚類分析，得到聚類結(jié)果，見表2。

一、全國百強(qiáng)縣縣域政府治理能力聚類分析

根據(jù)表2聚類分析的自動(dòng)分類，可把全國126個(gè)百強(qiáng)縣域的政府治理模式劃分為四種類型。第一類，以區(qū)域組團(tuán)為單位，包括江蘇、浙江、山東以及河南四省的30個(gè)縣域，可將其政府治理模式歸納為跨區(qū)域合作治理模式;第二類，包括江蘇、浙江、山東、福建、廣東以及上海六省(市)的66個(gè)縣域，可將其政府治理模式歸納為扁平化治理模式;第三類，包括遼寧、河南、河北、湖南、江西以及安徽六省的20個(gè)縣域，可將其政府治理模式歸納為多中心合作治理模式;第四類，包括陜西、山西、四川、吉林、黑龍江、新疆以及內(nèi)蒙古七省(自治區(qū))的10個(gè)縣域，可將其政府治理模式歸納為政府主導(dǎo)——多元參與治理模式［2］(P32)。

表1 全國百強(qiáng)縣縣域政府治理能力聚類分析指標(biāo)

表2 全國百強(qiáng)縣縣域政府治理模式聚類分析結(jié)果

(一)跨區(qū)域合作治理模式

跨區(qū)域合作治理模式一般是由在某一區(qū)域內(nèi)、地理位置相連、經(jīng)濟(jì)總量或縣域富裕程度相當(dāng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相近的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣組成跨區(qū)域的議事機(jī)構(gòu)，共同處理區(qū)域間的社會(huì)公共事務(wù)［3］。第一類縣域正是基于上述特點(diǎn)選擇了跨區(qū)域合作治理模式。其主要做法是建構(gòu)跨區(qū)域政府合作的組織形式，在不同層級(jí)的政府之間、不同地區(qū)的行業(yè)協(xié)會(huì)與民間組織之間建構(gòu)各種各樣的非政府組織，如“座談會(huì)”、“協(xié)調(diào)會(huì)”、“論壇”、“行業(yè)協(xié)會(huì)”等，并建立各種制度化機(jī)制，如定期磋商與交流機(jī)制、專題合作機(jī)制、項(xiàng)目帶動(dòng)機(jī)制、政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。各縣域政府之間還可以就土地利用、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大問題簽訂合作協(xié)議，各行業(yè)協(xié)會(huì)與民間組織之間可以就人才資源開發(fā)、信息資源共享、旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展、行業(yè)資格認(rèn)證與質(zhì)量檢測等重大問題制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將跨區(qū)域合作治理真正落到實(shí)處。從第一類縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，實(shí)行跨區(qū)域合作治理是普遍而有效的縣域政府治理方式，有力地促進(jìn)了區(qū)域合作范圍內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮。

(二)扁平化治理模式

第二類縣域政府治理模式的顯著特點(diǎn)，是省、市、縣行政管理關(guān)系由“省—市—縣”三級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、省—縣”二級(jí)管理，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市領(lǐng)導(dǎo)縣”模式變?yōu)橛墒√娲?，?shí)行“省直管縣”，即扁平化治理模式。在這種治理模式下，一是進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，除使其享有發(fā)展規(guī)劃制定、重要資源配置、重大事務(wù)管理等權(quán)限外，還賦予縣域與轄區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限;二是改革和調(diào)整有關(guān)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，除提升海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、外匯管理等職能外，縣域政府還可獲得調(diào)整優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行整合的“特權(quán)”［4］。通過減少行政層級(jí)的“扁平化”改革，有利于增強(qiáng)縣域政府政策信息傳遞的準(zhǔn)確性、有效性和管理績效;有利于增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)性和系統(tǒng)性、整體協(xié)調(diào)性和布局特色性;有利于增強(qiáng)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和社會(huì)公平的把握，增強(qiáng)縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的自覺性和主動(dòng)性。

(三)多中心合作治理模式

第三類縣域主要分布在華中和華北地區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)還不是很活躍，但社會(huì)中介組織、企業(yè)和公民社會(huì)等群體較為發(fā)達(dá)，參與政府治理的熱情較高，縣域政府主要扮演引導(dǎo)者和決策者的角色，實(shí)行的是多中心合作治理模式。在這類縣域中，政府主要關(guān)注社會(huì)管理資源的開發(fā)，積極培育和扶持社會(huì)組織，堅(jiān)持對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行依法管理，同時(shí)避免行政權(quán)力對(duì)社會(huì)組織的隨意干預(yù)，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。社會(huì)中介組織、企業(yè)和公民社會(huì)等群體則通過強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任和法制觀念、增強(qiáng)自治能力、提高社會(huì)公信度來開展國家與社會(huì)之間的雙向?qū)α?，特別是鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民個(gè)人直接參與對(duì)政府權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督，強(qiáng)化公民權(quán)力對(duì)公共權(quán)力的制約，促使政務(wù)的透明、公開和高效運(yùn)作。通過整合民間不同領(lǐng)域的力量，政府可以將民間資源引入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行列，形成縣域政府治理的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，使縣域達(dá)到一種統(tǒng)一協(xié)調(diào)、共榮共治的和諧狀態(tài)［5］。

(四)政府主導(dǎo)——多元參與治理模式

第四類縣域主要分布在西北和東北地區(qū)，政府主導(dǎo)的痕跡很明顯，社會(huì)中介組織、企業(yè)和公民社會(huì)等群體雖然不夠發(fā)達(dá)，但也常常通過各類渠道參與縣域政府治理，實(shí)行的是政府主導(dǎo)——多元參與治理模式。在這種治理模式下，政府在多元治理的政策和法規(guī)的制定、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但政府要減少對(duì)公民社會(huì)組織的干預(yù)和控制，實(shí)現(xiàn)政社分開，并在資金、政策、培訓(xùn)以及人力資源等方面對(duì)公民社會(huì)組織給予支持，逐步提高公民社會(huì)自我治理的能力。公民社會(huì)組織則從那些只有政府才有實(shí)力和市場、更有效率的領(lǐng)域退出，將純公共物品以及盈利性公共物品的供給分別交由政府和企業(yè)完成，主要進(jìn)行慈善與志愿活動(dòng)［6］。對(duì)于政府主導(dǎo)——多元參與治理模式，政府的角色主要集中在宏觀調(diào)控、鼓勵(lì)自治、提供資助、培訓(xùn)人員、提供咨詢等方面，發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通和引導(dǎo)的作用。

二、全國百強(qiáng)縣縣域政府治理模式的比較

從上文的分析可以看到，全國126個(gè)百強(qiáng)縣的政府治理模式大致可分為四種類型。不同類型之間存在若干共同之處，也存在明顯的差異。

(一)全國百強(qiáng)縣縣域政府治理模式的共同點(diǎn)

1．縣域政府始終處于主導(dǎo)地位，其他主體扮演參與者角色

我國尚處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各類社會(huì)力量得到了充分的發(fā)育，但還不成熟，如何參與縣域政府治理仍處在不斷摸索之中，離不開政府的正確引導(dǎo)。因此，無論實(shí)行哪種類型的政府治理模式，縣域政府始終處于主導(dǎo)地位?？鐓^(qū)域合作治理模式中的合作主體是各個(gè)縣域政府，相關(guān)的合作框架、合作協(xié)議、合作內(nèi)容、合作方式等都是相關(guān)縣域政府共同制定的;扁平化治理模式只是將治理層級(jí)進(jìn)行了縮減，擴(kuò)大了縣域政府的治理權(quán)限;多中心合作治理模式及政府主導(dǎo)——多元參與治理模式實(shí)際上都是以縣域政府為中心的多元主體治理，縣域治理的話語權(quán)仍然掌握在縣域政府手中。

2．大力推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，縣域政府治理權(quán)限得到進(jìn)一步擴(kuò)大

百強(qiáng)縣域的背后往往離不開一個(gè)強(qiáng)勢高效的縣域政府，擴(kuò)大縣域政府治理權(quán)限，有利于轉(zhuǎn)變政府角色，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)，從而壯大縣域經(jīng)濟(jì)。筆者發(fā)現(xiàn)，上述四類治理模式中的縣域政府，基本上都經(jīng)歷了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的過程。綜觀這些百強(qiáng)縣域擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的實(shí)踐及具體措施，幾乎都是圍繞著從體制上解決市級(jí)政府對(duì)縣域政府的牽制，從而推行省(市)級(jí)政府還權(quán)于民、放權(quán)于縣域政府這一主線而展開。各省市在開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革時(shí)，大都從下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限入手，如下放經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通等權(quán)限，繼而下放其他社會(huì)管理權(quán)限，如戶籍管理、車輛管理等［7］。各地百強(qiáng)縣域的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革主要有兩種模式:一是省級(jí)政府直接將一些審批權(quán)限下放給縣域政府;二是市級(jí)政府主動(dòng)讓權(quán)給縣域政府，并逐步退出對(duì)縣域政府的行政干預(yù)。

3．市場機(jī)制較為活躍，建立多元治理主體之間平等的合作伙伴關(guān)系

上述四類縣域政府治理模式都善于通過政府與市場、政府與社會(huì)關(guān)系的重新界定來解決政府面臨的困境，打破縣域政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，全面引入市場競爭機(jī)制，在公私之間形成競爭，使公眾有自由選擇的機(jī)會(huì)［8］。這些縣域政府主要發(fā)揮公共產(chǎn)品的規(guī)劃、組織和監(jiān)督功能，具體的生產(chǎn)與經(jīng)營一般采取政府授權(quán)、委托、特許經(jīng)營、合同制、簽約外包、服務(wù)購買、政府補(bǔ)助等形式，由其他公共部門、政府與私人部門合作、私人部門以市場化競爭的方式具體提供;公共產(chǎn)品的消費(fèi)也采取憑單制、服務(wù)代用券等政府規(guī)定的、消費(fèi)者可自主選擇的方式和用者付費(fèi)的方式。這種縣域政府供給、市場化生產(chǎn)運(yùn)作、消費(fèi)者自主選擇的縣域治理機(jī)制，更好地顯示和滿足了公共需求的多樣化，有助于提高公共服務(wù)的效率。

(二)全國百強(qiáng)縣縣域政府治理模式的差異

第十屆全國百強(qiáng)縣(市)分布在全國19個(gè)省(市、區(qū))，其政府治理模式盡管存在一些相同之處，但也帶有地域特色的差異，具體表現(xiàn)在治理主體、治理對(duì)象和治理方式等方面。

1．百強(qiáng)縣域治理主體的差異

從廣義上講，縣域治理的主體包括一切參與管理縣域的個(gè)人和群體，如政府、企業(yè)、非營利組織、公民等;而狹義上的縣域治理主體僅僅是指縣政府?？h域治理主體的多寡和參與程度與縣域的地理位置、社會(huì)環(huán)境、民主氣氛、公民素質(zhì)等有很大關(guān)系，這也使得不同類型的縣域選擇不同的政府治理模式。實(shí)行跨區(qū)域合作治理模式的縣域，其治理主體是跨縣域治理聯(lián)盟，由若干個(gè)跨縣域的議事機(jī)構(gòu)治理公共事務(wù)。這些議事機(jī)構(gòu)可以是政府組織，也可以是社會(huì)中介組織，還可以是一些由專家組成的群眾組織，體現(xiàn)了高度的自由參與度。扁平化治理模式是針對(duì)政府治理層級(jí)而言的，因此，其治理主體理所當(dāng)然是以縣政府為主，由縣域政府統(tǒng)籌治理縣域的社會(huì)公共事務(wù)。但由于扁平化治理模式下的縣域政府管理權(quán)限較大，僅靠政府自身很難實(shí)現(xiàn)善治，故也需要企業(yè)、非營利組織、公民等其他主體的適當(dāng)參與。多中心合作治理模式的縣域治理主體范圍最為廣泛，而且這些主體之間是平等的合作伙伴關(guān)系，通過優(yōu)勢互補(bǔ)共同參與縣域治理。一般而言，政府機(jī)關(guān)主要通過行政資源治理縣域，而企業(yè)主要通過市場機(jī)制提供公共產(chǎn)品，非營利組織和公民則主要參與那些政府和企業(yè)無暇顧及的服務(wù)領(lǐng)域。政府主導(dǎo)——多元參與治理模式的治理主體和多中心合作治理模式類似，只是這種治理模式是由政府主導(dǎo)的，政府通過法律法規(guī)、行政手段等來治理縣域，其他主體一般是輔助性的政策建議者。

2．縣域治理對(duì)象的差異

從宏觀層面來看，縣域政府的治理對(duì)象包括縣域范圍內(nèi)的一切社會(huì)公共事務(wù)，但從微觀角度看，每個(gè)縣域的治理對(duì)象又是各具特色的。實(shí)行跨區(qū)域合作治理模式的縣域，其治理對(duì)象除了本縣域的社會(huì)公共事務(wù)外，更多的是涉及跨區(qū)域的公共事務(wù)，如共建商業(yè)貿(mào)易區(qū)、人才交流市場、土地資源開發(fā)等，需要雙方或多方縣域政府的參與。扁平化治理模式下的縣域治理對(duì)象也比較寬泛，除傳統(tǒng)的公共事務(wù)外，還要承擔(dān)省級(jí)政府和地市級(jí)政府下放或轉(zhuǎn)讓的部分公共事務(wù)的治理，如縣域財(cái)政、人事、土地資源開發(fā)等。多中心合作治理模式和政府主導(dǎo)——多元參與治理模式下的縣域治理對(duì)象主要是傳統(tǒng)的縣轄范圍內(nèi)的公共事務(wù)，不涉及跨區(qū)域的、下放的和轉(zhuǎn)讓的公共事務(wù)。

3．百強(qiáng)縣域治理方式的差異

治理方式即治理主體管理治理對(duì)象的途徑和方式，是縣域政府執(zhí)政理念的具體表現(xiàn)?？鐓^(qū)域合作治理模式下的縣域，對(duì)跨區(qū)域的公共事務(wù)一般采取聯(lián)合治理的方式，即由各個(gè)相關(guān)縣域聯(lián)合成立跨區(qū)域的治理聯(lián)盟，聯(lián)盟負(fù)責(zé)人由上級(jí)政府任命或相關(guān)縣域指派輪流擔(dān)任。由政府機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)盟，一般通過行政手段治理公共事務(wù);而由企業(yè)、非營利組織、公民等組成的聯(lián)盟，則普遍采用市場機(jī)制或民主方式治理公共事務(wù)。扁平化治理模式下的縣域，主要依靠縣域政府來管理公共事務(wù)，采取的是強(qiáng)政府、弱社會(huì)的治理方式。多中心合作治理模式和政府主導(dǎo)——多元參與治理模式下的縣域，強(qiáng)調(diào)縣域政府和企業(yè)、非營利組織、公民等的平等合作伙伴關(guān)系，采取的是強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)的治理方式，縣域政府、企業(yè)、非營利組織、公民等治理主體充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，共同合作，優(yōu)勢互補(bǔ)，采取溝通、協(xié)調(diào)、民主等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)縣域公共事務(wù)的善治。

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Study on the Governance Model of Hundred Strong Counties in the National

MIAO Yi
(School of Ideological and Political Education，North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450011，China)

County governance is very strong empirical practice of local governance．That to sum up and to exchange the new explore，new practices，new experiences of governance mode of hundred strong county in national is very important for to promote the county economic development．To explore governance model of the hundred county has not break and change the system in the new era，but how to achieve scientific development．in the socialist market economic system．Based on this principle，researching and summarzing the hundred strong country governance model by sub-regional and classification to provide useful lessons for other county governance．

Hundred Strong counties;Governance model;Compare

C931

A

1008—4444(2012)01—0082—05

2011－11－01

苗祎(1963—)，男，河南原陽人，華北水利水電學(xué)院思想政治教育學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，博士。

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